【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地需求量大幅增加，加速了農(nóng)村土地的征收速度，但是，在征收的過程中，對農(nóng)民的補償款卻不足以保證農(nóng)民日后的生存與發(fā)展，這在無形中引發(fā)了更多的社會矛盾，甚至動搖了社會的安定團結(jié)。因此，土地征收補償制度改革已經(jīng)是迫在眉睫的事情。文章在對當前土地征收補償制度實施過程中存在問題分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的改革建議。

【關(guān)鍵詞】土地征收補償制度 實施情況 改革措施

城市化進程的不斷加快，將城市的物質(zhì)文明以及文化帶給了農(nóng)村。但是，在這一過程中，也帶來了土地非農(nóng)化征用。而這一過程中，諸多利益團體在利益爭奪上的博弈異常激烈。20世紀70年代以來，我國的土地征用方式以及法律依據(jù)都出現(xiàn)了重大變化，客觀上農(nóng)民的弱勢地位展露無疑。這一問題的產(chǎn)生，很大程度上是土地征收補償制度的制定以及執(zhí)行中存在的問題造成的。因此，要想真正維護廣大農(nóng)民的利益，使其不受侵害，就要對土地征收補償制度中不合理的地方進行徹底改革。

土地征收補償是指我國政府出于公共利益以及社會經(jīng)濟發(fā)展需要方面的考慮，依照相關(guān)法律規(guī)定，采取強制性手段獲取土地權(quán)利并給予所有者適當補償?shù)囊环N行為。

通常情況下，土地征收補償原則包括：完全補償原則、不完全補償原則和適當補償原則。其中完全補償是指補償?shù)膬r值不小于被征收財產(chǎn)的實際價值；不完全補償相當于被征收財產(chǎn)的實際價值；適當補償則是不考慮被征收財產(chǎn)的實際價值，而是給予其一定的補償，一般補償額要小于征收財產(chǎn)價值。

文章結(jié)合當前土地征收補償制度的實施情況，探索土地征收補償制度的改革措施。

我國土地征收補償制度實施過程中存在的問題

土地征收補償法律不完善，致使對公共利益的確定不明。首先，土地征收補償?shù)脑瓌t不明確。行政補償原則可以明確反映出征收對象是否能夠獲得補償以及補償?shù)某潭?。但是，在我國的憲法中，并沒有清楚地指出行政補償原則。同時，國內(nèi)的土地管理法規(guī)定，補償?shù)姆秶皇桥c征收土地有直接關(guān)系的經(jīng)濟損失。而間接的或者附帶的經(jīng)濟損失不予考慮。

其次，土地補償規(guī)定中常常包含適當補償、相應(yīng)補償?shù)仍~語。在執(zhí)行的過程中，操作人員的主觀性操作傾向嚴重，以致于一些“不公平事件”頻繁出現(xiàn)。多數(shù)農(nóng)民的利益受損，而少數(shù)農(nóng)民因為一些“關(guān)系”，從中獲取暴利。這些問題的產(chǎn)生嚴重違背了法律的公平性原則。

最后，國家對集體土地征收的必要前提就是為了公共利益需要。但是，在土地征收法律規(guī)定中，并沒有明確指出“公共利益”的具體范圍。但是，有一點明確的就是，商業(yè)需求絕對不是公共利益。而在實際的征收過程中，某些政府為了追求GDP，或者一些領(lǐng)導(dǎo)為了實現(xiàn)私人目的，與一些商業(yè)集團打著“公共利益”的旗號，擅自對農(nóng)村土地進行征收，從而造成了大量的耕地流失，農(nóng)民流離失所。

土地征收補償范圍過小。新中國成立初期，我國處于計劃經(jīng)濟時代，為了更好地確保國家利益，當國家利益與農(nóng)民利益發(fā)生沖突時，農(nóng)民必須犧牲自身利益，確保工業(yè)、經(jīng)濟的快速發(fā)展。改革開放之后，市場經(jīng)濟成為了經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)，很多方面都發(fā)生了重大變化，但是，在土地征收補償問題上，卻沒有對補償制度進行適當調(diào)整。從而導(dǎo)致現(xiàn)今的土地征收補償費用僅局限在與土地有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟損失上，它們分別是土地補償費、安置補償費以及土地附著物和青苗補償費。但是，很多間接或附帶經(jīng)濟損失無人問津。

缺乏合理的征地補償標準。隨著社會整體經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民土地征地補償標準日趨不合理，補償款標準整體偏低。2004年以來，盡管國家針對這一問題，在農(nóng)民征地補償款發(fā)放之外，還適當?shù)卦黾恿宿r(nóng)民的社會保障費，以及責令地方政府對農(nóng)民進行適當補償，但這些遠遠不夠。

《土地管理法》中規(guī)定，土地征用的補償款是按照土地的原用途進行配給，即按照農(nóng)用地的補償標準進行補償。這種補償原則導(dǎo)致政府以及開發(fā)商均獲取了巨大的經(jīng)濟利益，而這巨額利益卻是建立在“奪取”農(nóng)民利益基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，社會公平性嚴重缺失。

同樣，最低補償標準也存在不合理性?！锻恋毓芾矸ā分兄赋觯鹤畹脱a償標準不低于原有生活標準。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，一旦失去，不僅失去了基本的生活保障，也失去了像醫(yī)療保障等重要的社會保障。而目前的補償標準卻并沒有體現(xiàn)出這些方面的需求滿足。另外，補償款的賠償額度最多為土地前三年平均產(chǎn)值的十倍，即使在物價穩(wěn)定的時期，也僅能維持現(xiàn)有水平十年，之后的生活又如何保障呢。

補償方式單一，安置方法簡單。目前，我國土地征收補償方式包括貨幣補償或者勞動力安置補償。在實際執(zhí)行過程中，由于貨幣補償較為靈活，很多人選擇貨幣補償。但是，由于失去土地，農(nóng)民不得不面臨轉(zhuǎn)崗就業(yè)問題，而且隨著征地數(shù)量的劇增，農(nóng)民的轉(zhuǎn)崗就業(yè)問題日趨嚴重。如果不能得到有效解決，因土地征收導(dǎo)致的失業(yè)數(shù)量將會達到幾千萬，同時，由于農(nóng)民的自身素質(zhì)偏低，在崗位競爭中常常處于劣勢，進而導(dǎo)致這部分人成為社會的弱勢群體，也為社會增添了嚴重的負擔。

土地征收補償主體不明確，導(dǎo)致補償制度落實難。土地所有權(quán)的二元化，直接導(dǎo)致了我國土地征收補償金的受益人不明確?！锻恋毓芾矸▽嵤┘殑t》中指出，土地征收補償款歸農(nóng)村集體所有，土地中的附作物以及青苗補償款歸所有者所有。這樣的規(guī)定看似明確，但是由于當前法律對集體所有權(quán)沒有清晰界定，以至于土地征收補償款的歸屬問題仍然存在。

土地征收補償程序缺乏完善性。程序不完善主要體現(xiàn)在：土地征收補償程序立法缺乏完善性、被征地農(nóng)民程序參與不足以及土地征收補償程序監(jiān)管力度不足等。

土地征收補償制度的改革思路

憲法中明確指出土地征收補償原則。通過對立法中現(xiàn)存的關(guān)于土地征收補償原則分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)土地征收補償原則屬于不完全補償原則。為了更好地體現(xiàn)社會主義國家本質(zhì)，維護全體人民的合法權(quán)益，應(yīng)該在憲法當中增添“公平、公正補償”原則。在該原則指導(dǎo)下，如果是非公益性或者具有經(jīng)營性的土地征收補償，應(yīng)該采取“合理補償”，即被征地人不僅可以得到土地的市場價值，還可以獲取土地使用后的部分贏利價值。如果是公益性征地，征地補償也要以市場價值為基準，但可以適當減少未來的贏利價值補償部分，從而更好地體現(xiàn)“社會公平性”。

在立法中明確“公共利益”概念以及適用范圍。目前，由于“公共利益”的概念以及適用范圍未能在立法中明確規(guī)定，以至于某些團體或個人打著“公共利益”的旗號為自己牟取暴利，嚴重地影響到社會的“公平性”。因此，我國應(yīng)該在立法中明確指出公共利益的概念以及適用范圍。同時，結(jié)合實際情況，有針對性地選取典型例子，以增強執(zhí)法的可操作性。

加大土地征收補償范圍以及內(nèi)容。除了現(xiàn)有的補償項目之外，還可以適當添加一些補償款項。例如：在征地實施過程中，往往并非全部征收，而是被征地者持有土地的一部分，而對這一部分進行補償之后，剩余的土地往往會受到一定的損害。再由于土地割裂帶來的灌溉受阻或者采光不足等，從而導(dǎo)致土地的利用率降低。因此，對這部分損失也應(yīng)給予補償。還有就是征地過程中造成的人員遷移，而剩下的人員往往在生活上或者心理上造成一定的影響，因此，應(yīng)該適當?shù)剡M行“安慰補償”。另外，還可以增添諸如維權(quán)費用補償、咨詢費用補償以及臨時住房費用補償?shù)取?/p>

提升土地征收補償標準。廢除按土地原有用途以及土地年均產(chǎn)值的土地價值計算方法。實行實時的土地市場價格確定法，即土地的經(jīng)濟價值直接由征地時的土地市場價格來確定。這種反映市場價值規(guī)律的定價方法既能經(jīng)受住市場的考察與檢驗，也能有效保障失地農(nóng)民的生活水平。然后，建立一套完備的土地評估制度，合理借鑒國外經(jīng)驗，將評估方式多樣化。如借鑒加拿大征地實踐中實施的類比法、總體支出法、總體收入法等，針對征地過程中出現(xiàn)的各種情況進行有區(qū)別的價值評估，最大程度地對失地農(nóng)民的生活、就業(yè)進行保障。

擴大征地補償方式?？梢栽诔浞挚紤]我國具體國情的前提下，對我國土地征收補償方式除一次性貨幣補償外進行如下擴展：在條件允許的情況下，給予失地農(nóng)民其他的相當數(shù)量與質(zhì)量的土地進行生產(chǎn)生活；在工作安置之前對失地農(nóng)民進行必要的就業(yè)培訓(xùn)，以提高其就業(yè)競爭能力；對勞動力人員采取留地安置，即通過征地機關(guān)的內(nèi)部協(xié)商，在已征地的范圍內(nèi)對失地農(nóng)民進行安置；政府可在土地征收安置中增設(shè)戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一方式。

明確補償主體，完善集體土地登記制度。首先，加大集體土地權(quán)屬的登記力度，界定產(chǎn)權(quán)界限，是使得農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)得到保護的有效途徑。其次，確立農(nóng)民為土地征收補償款獲取的直接對象，將地方各級政府從中排除，使得失地農(nóng)民獲得的補償真正體現(xiàn)土地的實際價值。最后，明確集體經(jīng)濟組織中截留、挪用補償款的刑事責任，明確集體經(jīng)濟組織和村委會的地位和作用，杜絕職務(wù)犯罪。

完善征地補償程序?？梢灾贫ㄍ恋卣魇昭a償基本原則，合理進行土地征收補償程序的設(shè)定，加大對土地征收過程及結(jié)果的監(jiān)督管理力度。

【作者為廣西政法管理干部學(xué)院副教授】