Q=《中國周刊》

A =胡靜（中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副所長）

致命的環(huán)境問題

Q：我們現(xiàn)在似乎正處在一個敏感期：環(huán)境問題日益突出，公民維權(quán)意識日益增強(qiáng)。

A：治理空氣污染已經(jīng)成了人們關(guān)心的“頭等大事”。去年P(guān)M2.5數(shù)據(jù)的公開就像是一場革命，讓政府把空氣治污提上日程。當(dāng)然，這也正在逐漸成為市民的共識與努力。

Q：最近潘石屹在呼吁《清潔空氣法案》，它和我們現(xiàn)行的《大氣污染防治法》有什么區(qū)別？

A：《清潔空氣法》其實(shí)是美國的稱呼，和我們的《大氣污染防治法》在環(huán)境監(jiān)測和管理上沒有特別明顯的區(qū)別。我更看重的一點(diǎn)其實(shí)是在人文方面的差異。空氣的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該以人的承受能力作為最基本的考慮因素，這被稱為環(huán)境基準(zhǔn)，也就是對環(huán)境污染人產(chǎn)生不良影響的最大臨界值。任何人都能感覺到，我們早就超出了那個臨界值，甚至到了危害生命的程度。環(huán)境問題都到了致命的程度，我們就不得不去想一想現(xiàn)行的法律體現(xiàn)的是不是人民的意志。

Q：“立法”能更好解決霧霾天氣？

A：現(xiàn)行的污染防治單行法已經(jīng)有六部，體系很健全，條款也相對嚴(yán)苛，但是人們的生存環(huán)境卻在一天一天的惡化。你說到霧霾天氣，其實(shí)《大氣污染防治法》是在2000年就已經(jīng)修訂的，據(jù)我所知，環(huán)科院也有專門的立項(xiàng)修改這部法律，成效微乎其微。什么原因？說明解決環(huán)境問題的關(guān)鍵并不是單純的立法，而是執(zhí)法。不可否認(rèn)，我國國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果令世界矚目，但我們也為此付出巨大代價。原因固然是多方面的，但主要是環(huán)境違法成本非常低，導(dǎo)致一些污染企業(yè)肆無忌憚。還有一個很重要的原因就是地方政府為保證GDP的增長，縱容環(huán)境違法行為，甚至為環(huán)境違法企業(yè)保駕護(hù)航。

Q：執(zhí)法的困難是什么？

A：我們國家環(huán)境法執(zhí)行最終要靠地方環(huán)保部門。我們到地方去調(diào)研發(fā)現(xiàn)流行一種說法，不是按章辦事，而是“按長辦事”，環(huán)保部門根據(jù)鄉(xiāng)長縣長市長的要求制定規(guī)則、執(zhí)行監(jiān)管。地方環(huán)保部門抱怨執(zhí)法難，有官員因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法被上級領(lǐng)導(dǎo)排擠、甚至被罷免的。這樣一來，地方政府就成了環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法的最大制約因素，直白地說，原本應(yīng)該是看林人角色的環(huán)保部門成了環(huán)境的盜獵者。這我們就要去追問，地方政府為什么會有破壞環(huán)境以求經(jīng)濟(jì)效益的積極性呢？如果這種現(xiàn)象僅僅是個別地方那另當(dāng)別論，但是這是普遍現(xiàn)象，甚至成了共識。那我們就不能單單從地方政府一個方面來考慮。

中央是承認(rèn)地方政府是地方經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的代表，而不是單純中央利益在地方的代表，既然他代表經(jīng)濟(jì)利益，就必須有一些經(jīng)濟(jì)上的激勵機(jī)制。

為何難逃“先污染后治理”

Q：經(jīng)濟(jì)的激勵為何難以推行？

A：這實(shí)際上必須要說到現(xiàn)代國家制度中契約意識的建立。我們國家的激勵方式主要是從政績的角度，比如城市評優(yōu)，這當(dāng)然是一個方面的激勵，但力度不夠。這一點(diǎn)上美國的經(jīng)驗(yàn)就是可以借鑒的，聯(lián)邦政府推進(jìn)某項(xiàng)環(huán)保政策時要相應(yīng)地給州政府財政支持和環(huán)境工程立項(xiàng)。簡而言之，這樣的激勵機(jī)制下，中央和地方之間就不僅僅是中央集權(quán)自上而下的權(quán)力關(guān)系，還有經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展的聯(lián)系，這種關(guān)聯(lián)體現(xiàn)的就是契約意識。不是經(jīng)濟(jì)激勵推行難度大，而是我們的執(zhí)政方式還沒有契約意識的概念。

其實(shí)，這樣的經(jīng)驗(yàn)早就有專家提交過提案，如果受到重視，我們對于環(huán)境問題的覺醒完全可以早上十年，甚至不必經(jīng)歷如今的霧霾天氣?？梢哉f，政策執(zhí)行上的偏差讓我們的環(huán)境付出了重大的代價。

Q：西方社會也曾為環(huán)境付出巨大代價，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路嗎？

A：先污染后治理是有特定的歷史階段的。工業(yè)革命后，西方國家對環(huán)境問題的了解、技術(shù)上的支持是有局限的。日本學(xué)界普遍承認(rèn)“先污染后治理”的發(fā)展方式給其社會和公眾造成的損害是慘痛的，所付出的代價比事前污染防治投資高得多。我們研究所經(jīng)常會接到地方的項(xiàng)目研究委托，居民區(qū)因工廠污染搬遷、政府因受污染土地賠償開發(fā)商上億元都是稀松平常的事情。

這些錢如果用來提前預(yù)防污染效果又會是怎么呢？往好處說，我們是邊污染邊治理，一方面人為地不斷排放污染物，另一方面又在大把的花錢在治理。實(shí)際上，有這么多國家的前車之鑒我們完全可以避開這條路。我們面對環(huán)境問題比西方國家晚了一百年，雖然有大把的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)可以借鑒，但還是沒能逃出“先污染后治理”的那條老路。

走不通的“老路”

Q：現(xiàn)實(shí)證明，西方國家雖然“先污染后治理”，但現(xiàn)在環(huán)境問題解決得還不錯。我們重走這條路，也能得到良好的效果嗎？

A：在中國，若我們再走西方國家走過的老路，付出的可能就不僅僅是國家財政上的超額支付。錢的損失是可以衡量的，但是時代的差異，我們所依存的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)脆弱到瀕臨崩潰。

如今的霧霾天氣其實(shí)就是高污染GDP的代價，利益都被那些排污企業(yè)拿走了，而看不見的受害者就是普通公民。有很多理論推算說，在污染排放峰值到來之前，“生態(tài)泡沫”就要提前破裂了。那么生存在這個泡沫中的每一分子每時每刻都在為環(huán)境污染付出代價，今天才意識到其實(shí)已經(jīng)是很晚了。

Q：過去的很長時間里，人們?yōu)楹螘ι婵臻g如此麻木？

A：癥結(jié)所在說到底還是法律。過去幾十年，我國保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境方面的法律更多強(qiáng)調(diào)國家的職責(zé)，企業(yè)的責(zé)任。而公民的參與非常少，公民只有和污染斗爭的權(quán)利，卻從來沒有從公民的角度宣告環(huán)境權(quán)。

為公民環(huán)境權(quán)立法最重要的是將之寫入憲法，在國家尊重和保護(hù)人權(quán)的規(guī)定中占有一席之地，或?qū)Νh(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修改，加入公民環(huán)境權(quán)條款。

去年一年，人們對空氣問題的關(guān)注和爭論并不是沒有成效的，今年“兩會”后，環(huán)境權(quán)就有望寫入《憲法》。就是“中華人民共和國賦予公民享有健康空氣的權(quán)利”這樣的一句話，意義卻是深遠(yuǎn)的。

Q：環(huán)境權(quán)寫入《憲法》到底能給公民帶來什么？

A：環(huán)境權(quán)寫入《憲法》其實(shí)就是把本來屬于公民的權(quán)利明確，從學(xué)理上講，環(huán)境權(quán)屬于第三代人權(quán)的范疇，已經(jīng)討論多年。而單從公民角度看，這是一種權(quán)利意識的提高。當(dāng)然，在污染維權(quán)的切實(shí)操作中，環(huán)境權(quán)就是受害者維權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。15年前，中國政法大學(xué)法學(xué)院成立“污染受害者法律幫助中心”，過去我們受理的污染受害者訴訟中有超過50% 的案件結(jié)果是未決。未決的原因很多，有的時候根本立不了案，即使立了案，不開庭不審理訴訟過期，更多情況是開了庭但是法院一直沒有判。我們在為這些污染受害者提供法律援助時，最大難處就是沒有法律可以依據(jù)。環(huán)境權(quán)一旦寫入憲法，就會成為公民維權(quán)的重要法律依據(jù)。