孫緒兵

摘 要：中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的十八大所做的工作報告特別指出，要深化體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步拓寬從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。要搞好源頭防治共產(chǎn)黨腐敗工作，務(wù)必抓好三件大事。一是要完善黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化“黨內(nèi)民主”和“黨內(nèi)監(jiān)督”。二是要健全并落實(shí)黨內(nèi)規(guī)章制度，強(qiáng)化對權(quán)力的制約與監(jiān)督。三是要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)社會改革，最大限度減少共產(chǎn)黨腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和外部條件。

關(guān)鍵詞：源頭防腐；治理結(jié)構(gòu)；規(guī)章制度；經(jīng)濟(jì)社會改革

中圖分類號：D20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）31-0156-03

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會（以下簡稱“黨的十八大”）在會議報告中明確指出，“要全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”，反腐倡廉建設(shè)被單獨(dú)列出來作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，其在黨的建設(shè)新的偉大工程中的戰(zhàn)略地位愈加凸顯。反腐倡廉建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個方面的建設(shè)，中央紀(jì)委向黨的十八大所做的工作報告特別指出，要“深化體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步拓寬從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”。如何從源頭上防治中國共產(chǎn)黨腐敗，進(jìn)一步提高中國共產(chǎn)黨反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平，筆者特提出如下幾點(diǎn)拙見。

一、完善黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化“黨內(nèi)民主”和“黨內(nèi)監(jiān)督”

黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)是指黨內(nèi)各種組織之間相互協(xié)調(diào)、相互制衡的運(yùn)行機(jī)制。黨的治理結(jié)構(gòu)是否健全、科學(xué)，直接關(guān)系到黨的清正廉潔問題。反思黨的治理結(jié)構(gòu)，我們認(rèn)為，需要在黨的治理結(jié)構(gòu)方面突出“黨內(nèi)民主”和“黨內(nèi)監(jiān)督”。

1.加強(qiáng)黨內(nèi)民主。中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制。如何理解這一組織原則呢？首先要明確：黨的一切權(quán)力屬于全體黨員，黨員在黨的組織中應(yīng)具有主人翁地位；黨員代表和黨的各級組織都是黨員的受托人，他們的意志要反映、體現(xiàn)委托人（也就是黨員）的意志。因此，應(yīng)切實(shí)實(shí)現(xiàn)如下運(yùn)行機(jī)制：（1）黨員大會在黨的各級組織中屬于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，黨員代表和黨的各級組織由它產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)。（2）就黨員代表而言，他由所在選區(qū)的黨員民主選舉產(chǎn)生，對所在選區(qū)的全體黨員負(fù)責(zé)，他要隨時和定期聽取所在選區(qū)黨員的意見，積極反映所在選區(qū)黨員的訴求。（3）就黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他的選拔任用要由“自上而下任命”改革為“自下而上”的民主方式選拔，讓廣大黨員真正擁有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、建議權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把某些領(lǐng)導(dǎo)干部只“對上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸饕蛩谶x區(qū)黨員負(fù)責(zé)”。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉候選人從下至上醞釀提名后，一律實(shí)行差額選舉制度，要廢止等額選舉制度和廢除固定某某人為差額候選人的制度，并且被選舉候選人要向選舉人講述自己的主張和理念，以便選舉人正確選擇。（4）避免“黨委會中心主義”。從法理上講，黨委會只是黨員大會的理事機(jī)構(gòu)，黨委會不能坐大，它要向黨員大會這一最高權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，向黨員大會報告工作情況，接受黨員大會這一真正主人的監(jiān)督。（5）避免“黨委書記家長制”。 阿克頓曾說過“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。現(xiàn)在，黨的“一把手”腐敗在所有腐敗案件中比例很高。因此，對所謂“一把手”的職權(quán)要重新定位，厘清其科學(xué)內(nèi)涵。黨委書記在黨委會全體委員中和其他黨委委員是平等的，具有平等的權(quán)利，所起的作用是“班長”（會議召集人、黨委會的對外身份代表等作用）而不是“家長”，要實(shí)行“百家爭鳴”而不是“一言堂”，真正貫徹民主集中制度、少數(shù)服從多數(shù)原則，而不是個人專制、獨(dú)斷專行。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。黨章中規(guī)定：“黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！鄙霞壖o(jì)委對下級紀(jì)委只是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，人、財、物的領(lǐng)導(dǎo)都是同級黨委。各級紀(jì)委都是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并主要是對同級黨委負(fù)責(zé)。很多紀(jì)委的紀(jì)委書記還直接由黨委副書記兼任。這樣的體制下，紀(jì)委就很難有效地履行其監(jiān)督同級黨委和領(lǐng)導(dǎo)成員的職責(zé)。這種體制使得紀(jì)委淪為同級黨委的下位機(jī)關(guān)，而不是平位機(jī)關(guān)，更不用說是上位機(jī)關(guān)，紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督就當(dāng)然失去了權(quán)威性、威懾力；由于紀(jì)委機(jī)關(guān)自身辦公經(jīng)費(fèi)的使用、甚至紀(jì)委干部的職務(wù)晉升都受制于同級黨委，紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督就失去了工作主動性；由于沒有同級黨委的批準(zhǔn)，紀(jì)委往往不能獨(dú)立辦案，紀(jì)委查辦同級黨委會成員腐敗案件的獨(dú)立性也喪失了；由于紀(jì)委書記往往由黨委會成員兼任，就出現(xiàn)了監(jiān)督主體和監(jiān)督對象混同的亂象。因此，很有必要改革現(xiàn)行體制。有學(xué)者曾經(jīng)對此提出一些合理化建議，比如：（1）實(shí)行紀(jì)委書記“空降”制度，即由上級黨委委派或提出人選和定期異地交流的制度，打破由本級黨委提名同級紀(jì)委書記的慣例；（2）實(shí)行上級紀(jì)委在下級黨委設(shè)立派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度，派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)由派出紀(jì)委統(tǒng)一管理，派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員由上級紀(jì)委委派，其編制、工資福利、職務(wù)任免和考核均由派出紀(jì)委負(fù)責(zé)，派出監(jiān)督機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)對派駐地黨委及其黨委委員的監(jiān)督而不參與派駐地的具體工作；（3）實(shí)行上級紀(jì)委巡視制度，加強(qiáng)對黨委及其成員的監(jiān)督[1]54-55。這些建議體現(xiàn)了要加強(qiáng)上級對下級“垂直監(jiān)督”的精神，具有一定合理性。但筆者認(rèn)為，根本的治療方案是：黨的各級紀(jì)律檢查委員會由同級黨員大會（或同級黨員代表大會）選舉產(chǎn)生，對同級黨員大會（或同級黨員代表大會）負(fù)責(zé)，與同級黨的常任領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（黨委會）沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，它的主要職責(zé)是監(jiān)督同級黨的常任領(lǐng)導(dǎo)干部，其次才是對下級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

二、健全并落實(shí)黨內(nèi)規(guī)章制度，強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督

鄧小平曾經(jīng)指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵2]333與“運(yùn)動式”的反腐倡廉教育、腐敗專項(xiàng)治理相比較而言，“制度防腐”更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長效性。孟德斯鳩也曾說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”、“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才肯休止?！盵3]154因此，共產(chǎn)黨進(jìn)行制度建設(shè)的目的除了提高黨組織的工作效率外，主要就是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，合理分解和科學(xué)配置權(quán)力，強(qiáng)化對權(quán)力的制約與監(jiān)督，健全權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力集中部門和資金、資源密集領(lǐng)域的監(jiān)督，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更加規(guī)范地、更加透明地行使權(quán)力。為此，我們要把黨的建設(shè)中“制度建設(shè)”與“反腐倡廉建設(shè)”這兩個方面的建設(shè)緊密結(jié)合起來，健全、優(yōu)化和落實(shí)黨內(nèi)反腐倡廉各項(xiàng)規(guī)章制度。

目前，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的反腐倡廉規(guī)章制度體系已基本形成，主要有：中國共產(chǎn)黨章程、懲治和預(yù)防腐敗體系工作規(guī)劃制度、發(fā)布反腐敗和廉政建設(shè)白皮書制度、黨的民主生活會制度、黨務(wù)公開制度、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制、領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、談話、誡勉、質(zhì)詢制度、紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)工作制度、共產(chǎn)黨巡視工作制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)和離任審計(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制度、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)收入申報制度、對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強(qiáng)管理的制度、廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)制度、制度廉潔性評估制度，等等。

但從反腐倡廉建設(shè)的理想建設(shè)狀態(tài)來看，共產(chǎn)黨在制度建設(shè)方面仍有許多工作要做：

首先是要進(jìn)一步健全規(guī)章制度體系。目前，還有少數(shù)領(lǐng)域處于“制度空白”狀態(tài)，比如，在黨委（黨組）會議事規(guī)則和決策程序方面就缺少決策回避制度、票決制度。還有一些制度制定得比較粗獷，不細(xì)、不具體、缺乏可操作性，比如在現(xiàn)行體制下紀(jì)委列席同級黨委會方面的制度就不太具體，領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)收入申報制度等也存在同樣的問題。還有一些制度與制度之間缺乏相互銜接配套，比如黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制就可以相互結(jié)合運(yùn)用，使各項(xiàng)制度增強(qiáng)有機(jī)體系性。

其次是要進(jìn)一步進(jìn)行制度創(chuàng)新工作。比如，“運(yùn)動式”的反腐倡廉教育或反腐敗專項(xiàng)治理應(yīng)“制度化”，建立起工作的長效機(jī)制。近十多年來，共產(chǎn)黨陸續(xù)開展了“三講”教育活動、“三個代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動、科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)教育活動、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性和“創(chuàng)先爭優(yōu)”學(xué)習(xí)教育活動、“兩訪兩創(chuàng)”和治庸問責(zé)活動，這些學(xué)習(xí)教育活動中有些活動完全可以“制度化”，長期進(jìn)行。還有就是共產(chǎn)黨近年來大力開展制止公款出國（境）旅游專項(xiàng)治理、工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理、慶典、研討會、論壇過多過濫問題專項(xiàng)治理、“小金庫”專項(xiàng)治理、公務(wù)用車問題專項(xiàng)治理等專項(xiàng)治理活動，開展了行業(yè)糾風(fēng)工作，堅(jiān)決糾正教育、醫(yī)療、征地拆遷、土地和礦產(chǎn)資源管理、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、保障性住房建設(shè)和管理、執(zhí)法司法等方面損害群眾利益的行為。這些專項(xiàng)治理活動和行業(yè)糾風(fēng)活動也需要“制度化”，長期堅(jiān)持進(jìn)行。

最后，就是切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度。目前，我們有些規(guī)章制度落實(shí)得很不夠，比如黨的民主生活會制度、黨務(wù)公開制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)和離任審計(jì)制度往往流于形式，實(shí)施不力。規(guī)章制度難以落實(shí)原因是多方面的，除了有些規(guī)章制度不細(xì)、不具體、缺乏可操作性外，主要是對制度執(zhí)行情況缺乏監(jiān)督檢查。因此，我們要建立健全制度執(zhí)行監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅查處違反制度的行為，提高制度執(zhí)行力。

三、深化經(jīng)濟(jì)社會改革，最大限度減少共產(chǎn)黨腐敗現(xiàn)象滋生的土壤

黨的十八大紀(jì)委工作報告指出，要“把反腐倡廉工作與各項(xiàng)重要改革措施相結(jié)合，以重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為突破口，通過深化改革最大限度地減少體制障礙和制度漏洞，減少腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤和條件”。筆者認(rèn)為，我們務(wù)必切實(shí)抓好以下一些方面的改革：

1.深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革。研究腐敗和反腐敗問題的資深學(xué)者邵道生認(rèn)為，中國的腐敗是權(quán)力資本的腐敗：每當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大調(diào)整（或分配）時，權(quán)力的腐敗總是乘虛而入。20世紀(jì)80年代的 “雙軌制”是如此，90年代至今掀起的房地產(chǎn)熱、金融熱也是如此。因此，我們要深化改革，加強(qiáng)配套改革，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，減少黨員干部利用體制障礙和制度漏洞設(shè)租、尋租空間。比如：（1）推進(jìn)財政預(yù)算決算公開，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和國庫集中收付制度。（2）規(guī)范政府投資管理，完善工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制度。（3）落實(shí)金融賬戶實(shí)名制，完善反洗錢防控工作機(jī)制，加快社會信用體系建設(shè)。（4）完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，全面推進(jìn)風(fēng)險管理。特別是落實(shí)國有企業(yè)“三重一大”決策制度和領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定，加強(qiáng)對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管。（5）建立和完善統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，鐵路、水利、交通運(yùn)輸?shù)裙こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目進(jìn)入地方公共資源交易市場集中交易，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

2.深化社會主義政治體制改革。比如：（1）深入推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少行政審批事項(xiàng)，規(guī)范審批程序和行為。（2）繼續(xù)深化干部人事制度改革，匡正選人用人風(fēng)氣。完善競爭性選拔干部方式，促進(jìn)優(yōu)秀人才脫穎而出和健康成長；完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，有效發(fā)揮考核對干部的激勵約束作用；加強(qiáng)對干部選拔任用工作的監(jiān)督，深入整治跑官要官、買官賣官、拉票賄選等問題，防止干部“帶病上崗”、“帶病提拔”，堅(jiān)決遏制選人用人上的不正之風(fēng)，不斷提高選人用人公信度。（3）完善政務(wù)公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行透明化，建立健全按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力的制約機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化。具體來講，就是要加大政務(wù)公開力度，全面加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，積極推行財政預(yù)算決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開制度，并深入開展廠務(wù)公開、村（居）務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開。在農(nóng)村中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定，完善農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理以及村（居）委會集體決策和村民議事等制度，建立健全村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用。在學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位中，健全管理制度，完善相關(guān)職業(yè)規(guī)范和監(jiān)督制約機(jī)制，著力解決高等學(xué)校在招生錄取、基建工程、物資采購、科研經(jīng)費(fèi)等方面存在的突出問題。（4）落實(shí)《行政監(jiān)察法》，強(qiáng)化行政監(jiān)察工作。行政監(jiān)察部門對黨和國家的重大決策要及時跟進(jìn)，切實(shí)做好監(jiān)督、保障工作，確保中央決策部署落到實(shí)處和政令暢通。要大力開展效能監(jiān)察，要在部分國務(wù)院部門和地方政府試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)政府績效管理工作。

3.深化社會主義法治改革。比如：（1）懲治腐敗要用重典，施以嚴(yán)刑峻法。如果使腐敗的成本大于腐敗的收益，黨員干部就不會去實(shí)施腐敗。在《資本論》中，馬克思曾引用鄧寧格的話說：“一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?，資本就膽大起來?！?0%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！盵4]829這說明，腐敗之所以會大量出現(xiàn)是因?yàn)楦瘮〉某杀鞠鄬τ诟瘮〉氖找娑蕴土?。因此，要加大對腐敗的量刑力度，除大力?shí)行死刑制度外，對腐敗受益不論最終流向何方都要以贓款贓物“直索”收歸國有，此外，還可在《國家賠償法》中大膽采用懲罰性賠償制度，同時綜合運(yùn)用罰金或沒收財產(chǎn)等形式對腐敗分子嚴(yán)懲不貸。要進(jìn)一步健全有關(guān)法律（比如刑法修正案（七）、刑法修正案（八）就很好），要完善國（境）外辦案合作和防逃追逃追贓等機(jī)制，防止腐敗分子鉆法律漏洞。要嚴(yán)肅查辦濫用職權(quán)、貪污、受賄行賄、商業(yè)賄賂、腐化墮落、失職瀆職等以及發(fā)生在群眾身邊嚴(yán)重?fù)p害群眾合法權(quán)益的案件。要堅(jiān)決糾正領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)收受禮金、有價證券、支付憑證、商業(yè)預(yù)付卡等問題，堅(jiān)決糾正黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在集資建房、低價購房、多占住房等方面的違規(guī)違紀(jì)行為，嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定為配偶、子女及其他特定關(guān)系人在經(jīng)商辦企業(yè)等方面謀取利益……總之，要加強(qiáng)反腐敗法治建設(shè)，長期保持反腐敗高壓態(tài)勢，以嚴(yán)刑峻法懲治腐敗反過來促進(jìn)“預(yù)防腐敗”。（2）繼續(xù)深化執(zhí)法、司法體制改革，促進(jìn)公正廉潔獨(dú)立執(zhí)法、司法。要避免各級黨的政法委員會機(jī)構(gòu)妨礙司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立運(yùn)作。要深入推進(jìn)司法公開，完善案件聽證制度、人民陪審員和人民監(jiān)督員制度；優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全執(zhí)法監(jiān)督管理、辦案責(zé)任追究制度，規(guī)范執(zhí)法司法行為；加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督和保障，防止和糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、徇私枉法等問題。

四、結(jié)語

“從源頭上防治中國共產(chǎn)黨腐敗”是貫徹“懲防并舉，注重預(yù)防”反腐倡廉建設(shè)方針、落實(shí)“源頭治理”（不是“末端治理”）反腐倡廉建設(shè)新思維的重要舉措。它是我黨面臨的一個重大理論課題。要搞好源頭防治共產(chǎn)黨腐敗工作，除了構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)、健全和落實(shí)有關(guān)規(guī)章制度、深化經(jīng)濟(jì)社會改革減少腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤和條件外，還有許多工作要做，比如創(chuàng)建廉政文化、加強(qiáng)理想信念教育以切實(shí)提高共產(chǎn)黨員思想情操和共產(chǎn)主義覺悟、加強(qiáng)黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以增強(qiáng)監(jiān)督合力，等等，由于篇幅所限，就不一一論述了，希望學(xué)界同仁繼續(xù)深入研究這一重大課題。

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