朱東鶴

摘 要：大部制是市場經(jīng)濟體制走向成熟的國家普遍實行的一種政府管理模式。我國正處于社會轉型的關鍵時期，大部制改革是中國政府為適應新形勢下行政體制改革的一項重大舉措。當前大部制改革面臨權力和利益難以整合、部門內部難以協(xié)調、人員難以分流、權力難以監(jiān)督等諸多阻力。在當前形勢下，提高政府工作效率、降低行政成本、注重民生、努力提高公共服務質量、建立健全監(jiān)督機制和問責機制、加強政府職責和機構設置的法制化建設等，是大部制改革突破阻力、走出困境的重要路徑選擇，也是建立服務型政府的具體方法。

關鍵詞：大部制；政府職能轉變；服務型政府

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）31-0065-02

黨的十八大在未來深化行政體制改革目標中明確提出，“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”[1]，這無疑是今后中國政府在行政體制改革中的新思路、新目標，大部制改革則是建立服務型政府的重大措施。

所謂“服務型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的，以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府[2]?！按蟛恐啤奔创蟛块T體制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標[3]。本文所要論述的就是通過大部制改革實現(xiàn)政府組織結構優(yōu)化，提高行政效率，從而推進服務型政府的建立。

一、大部制改革的動因及宗旨

社會轉型期是大部制改革的動因，這一時期政府應該通過行政體制改革來適應市場經(jīng)濟的新形勢，向服務型政府轉變，而大部制改革是一項重大舉措。

在計劃經(jīng)濟時期，中國的政府是主導經(jīng)濟建設型的全能型政府，它對經(jīng)濟的發(fā)展起著全面干預的作用。而我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的關鍵時期，這就需要政府職能與之相適應。市場經(jīng)濟體制下政府應該放寬經(jīng)濟發(fā)展的自由程度，讓經(jīng)濟在市場的主導下自由發(fā)展，政府應該為市場更有效地配置資源而服務。因此，在經(jīng)濟轉型時期，政府應該轉變觀念、職能、角色、工作方式來適應經(jīng)濟發(fā)展，由全能的經(jīng)濟建設型政府向服務型政府轉變。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國政府正從傳統(tǒng)的全能型政府向有限責任型政府轉變，這就需要通過大部制改革來劃定權力和責任的界限。當前是經(jīng)濟社會高速發(fā)展的時期，政府應該避免對市場經(jīng)濟的干預，轉而做好監(jiān)管，應努力辦好政府應該辦的教育、醫(yī)療、公共服務和社會保障等事項，應明確自身的權責范圍，從一個管理者變?yōu)橐粋€服務者，完成政府權力模式轉型。

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，貧富差距拉大、資源分配不公等問題突顯。一方面，社會上一些弱勢群體的利益訴求難以表達，社會對弱勢群體的保障機制不夠健全。另一方面，社會性質的公共服務主體發(fā)育不夠健全，大量的公共服務需要政府提供。這就需要政府完善公共服務職能，提高弱勢群體福利，縮小貧富差距，保障公共資源的合理分配，促進公共服務的全面覆蓋，以維護社會公平，完成社會結構轉型。

大部制改革的宗旨是在動因的基礎上確立的，既是大部制改革的目的，也是今后大部制改革的方向。因此，大部制改革的宗旨是通過優(yōu)化政府組織結構，厘清部門職責關系，加強公共服務部門建設，突出改善民生，切實把不該由政府管理的事項轉移出去，把政府的主要職能徹底轉變到“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”上來，尤其是把公共服務和社會管理放在更加突出的位置，努力為公民和社會提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共產品和公共服務，最終建立起人民滿意的服務型政府[4]。

二、大部制改革中對于政府職能轉變的阻力

大部制改革是在我國現(xiàn)有的政治與行政體制框架內進行的，涉及許多復雜的因素。實行大部制改革，既涉及人員結構的調整問題，又涉及政府與部門之間關系的問題，還涉及深刻的體制與利益格局的變動，面臨很多阻力。

（一）權力和利益難以整合

大部制改革的難點是如何打破各部門權力和利益的壁壘。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，各部委對經(jīng)濟的掌控能力也變大，各部委通過政策的調節(jié)就可以改變資金的流向和利益的分配。各部委在制定政策時會考慮其自身的權力和利益，形成“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的現(xiàn)象，這不利于經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，嚴重侵害公共利益。也正是由于大部制改革觸及了各部門和權力集團之間的利益，使其變得困難重重。政府機關的權力是人們賦予的，如果政府機關把手中的權力看作是為自己謀利益的工具，就很難考慮人民的訴求，更難樹立服務型政府的理念。

（二）部門內部難以協(xié)調

將多個部門整合成一個部門原本是為了權力更好地運行，從更宏觀、更科學的角度進行政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督。但實際上，由于部門整合打破了原有的權力結構，使得新整合的部門內部存在矛盾，被整合的各部門之間會存在權力和權威爭奪的現(xiàn)象。因此部門合并后部門內部需要磨合、外部需要磨合、上下級之間需要磨合，這需要長期的協(xié)調和磨合才能解決。而長時間的磨合期勢必會分散部門的大量精力，從而降低部門的工作效率，降低對公民的服務質量。

（三）權力難以監(jiān)督

大部制將一些部門和機構進行撤并，將權力重新整合，使得整合后的部門變成一個權力巨大的超級部門，這使得對權力的監(jiān)管變得相當困難?，F(xiàn)階段還沒有一個健全的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督體制，這使得權力監(jiān)督變得如同霧里看花，沒有一個明確的切入點。對于權力的監(jiān)督制度和法律還不健全，科學有效地對權力進行監(jiān)督存在困難。如果不能實現(xiàn)權力的有效監(jiān)督，就很難實現(xiàn)讓國家部門有效地將權力用在人民身上，很難建立公民本位、社會本位的服務型政府。

三、大部制改革對于建立服務型政府的新路徑

大部制改革不能以簡單的部門合并為主，而應該堅持以政府職能轉變?yōu)槌霭l(fā)點和落腳點，以建立服務型政府為目標。這就需要在今后的大部制改革過程中多方面考慮，制定科學合理的改革路徑，切實有效地通過大部制改革完成從“管理型政府”向“服務型政府”的轉變。

（一）提高政府工作效率，減輕人民負擔

大部制改革應該合并職能相近的部門，解決政出多門問題，徹底改變“政出多門，多頭管理，真空并存”的現(xiàn)象，減少政府部門間的摩擦，把部門間的推諉扯皮問題轉化為部內協(xié)調問題去解決，從而提高政府辦事效率。建立績效考核機制也是提高政府辦事效率的有效措施，通過大部制改革建立起具有中國特色的政府績效評估理論框架、方法體系及操作程序，運用科學的方法、標準的程序對大部委的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能客觀的評價，未完成績效考核指標的嚴肅處理，這樣會對政府及其工作人員的工作效率起到很大的促進作用，真正建立起高效率的政府。部門合并后，能有效解決機構臃腫現(xiàn)象，機構精簡后各部門的經(jīng)費支出總額也會隨之減少，三公經(jīng)費也會隨之降低，納稅人的錢將被節(jié)約下來用在教育、醫(yī)療、公共服務和社會保障上來，這將會大大提高人民社會福利水平。只有把納稅人的錢用在人民最需要的地方，才能真正體現(xiàn)政府的服務意識，從而在人民心中樹立服務型政府形象。

（二）注重民生，努力提高公共服務質量

建立“服務型政府”是大部制改革的出發(fā)點和落腳點，改善民生和辦好公共服務是實現(xiàn)這一目標的重要手段。其一，通過大部制改革推進就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、安全生產、食品安全、環(huán)境保護、社會保障等民生政策的制定和順利實施，縮小貧富差距，切實解決關乎百姓生存的問題。其二，在新的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府在辦好公共服務的同時，要進行公共服務市場化改革，在公共部門引入市場競爭機制，通過市場化的運作方式向公眾提供公共服務，達到降低成本、提高效率的目的。只有做到以上兩方面，才能減輕社會矛盾，避免引發(fā)社會危機，真正使政府職能貼近人民生活，在人民心中樹立服務型政府良好形象。

（三）建立健全監(jiān)督機制和問責機制

通過大部制改革推行政府部門實行責權統(tǒng)一的運作模式，在賦予其權力的同時，應該明確其應負的責任和應盡的義務。首先，應該建立部門內部監(jiān)督機制。合并后的大部權力變得更大，這一方面使決策和執(zhí)行的能力提高了，同時也增加了部內濫權與腐敗的機會。可以通過在行政體系內部建立“決策，執(zhí)行，監(jiān)督”小三權適度分離機制來防止行政濫權與腐敗現(xiàn)象，并進一步提高決策和執(zhí)行的質量。另外，應該建立部門外部問責機制。大部制改革之前各部委之間存在職責不清的現(xiàn)象，出了問題不知道誰來負責。大部制改革要明確權責界限，做到“有權必有責，責權相符”的境界。充分發(fā)揮人大、檢察院、法院和社會監(jiān)督的作用，只有切實落實人大監(jiān)督權，解決司法獨立問題，加強檢察院的日常監(jiān)督和法院的事后監(jiān)督才能防止權力的濫用和腐敗。習近平總書記在中紀委第二次全體會議上講話時指出，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。習總書記的話表明了我黨今后完善監(jiān)督機制的決心，也為今后我黨和國務院在做好權力監(jiān)督方面指明了方向。只有建立廉潔高效的政府，才能進一步建立公民本位、社會本位的服務型政府。

（四）加強政府職責和機構設置的法制化建設

通過法律的強制性推進大部制改革的有序進行，現(xiàn)階段我國亟須建立一套完整的政府組織法，建議由全國人大頒布國務院組織和編制法。大部制改革前存在不同部門不同法律的現(xiàn)象，大部制改革后，有關執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用等可能會產生一定的問題。因此，我們應逐步建立和完善國務院部門組織和編制法，將組成部門的職責權限、機構設置、人員編制、運作制度、領導方式等，在部門組織法中規(guī)定下來，以及對編制管理的基本原則、內容、程序、權限和紀律等做出明確的規(guī)定，從而通過實現(xiàn)機構管理法制化來保障大部制改革的穩(wěn)定進行，進而加快建立服務型政府的步伐。

總之，大部制改革是政府行政體制改革的重要組成部分，也是實現(xiàn)政府轉型的重大舉措。完成這一舉措應以順應市場經(jīng)濟發(fā)展為背景，以完成政府職能轉變?yōu)槌霭l(fā)點和落腳點，加快向“服務型政府”轉變的步伐。通過體制和機制創(chuàng)新，建立起人民滿意的服務型政府。

參考文獻：

[1]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社，2012：26.

[2]吳燕，徐琴.從建設服務型政府維度看大部制改革[J].長江大學學報：社會科學版，2008，（3）.

[3]包法寶.芻議我國大部制改革的難點與對策——基于政府再造視角的理性分析[J].山西財經(jīng)大學學報，2011，（3）.

[4]孔凡河，袁勝育.服務型政府視角下的大部制改革探微[J].河南師范大學學報：哲學社會科學版，2009，（1）.