李 春

（首都師范大學管理學院，北京100089）

社區(qū)是社會管理創(chuàng)新的重要基層載體，社區(qū)公共服務模式創(chuàng)新是社區(qū)建設的重要組成部分。中國自20世紀80年代中期由民政部提出“社區(qū)服務”的概念以及推進社區(qū)服務實踐的發(fā)展以來，已經經歷了20多年的時間。回顧與梳理這一發(fā)展歷程，對于推動未來城市社區(qū)公共服務模式的創(chuàng)新與完善是十分必要的。

一、我國城市社區(qū)公共服務模式的發(fā)展歷程界分

以公平與效率為維度，結合社區(qū)公共服務供給主體、經費來源、供給方式等依據，我國城市社區(qū)公共服務模式的發(fā)展歷程大體劃分為三個階段：

第一階段：社區(qū)服務的提出與探索階段（1987—1993年）

早在1985年，“社區(qū)服務”一詞就在期刊和報紙上出現，顯示出人們開始從新的角度和層面認識包括傳統(tǒng)社會福利在內的“社區(qū)服務”這一類事物。事實上，在正式提出“社區(qū)服務”的概念之前，相關社會福利事業(yè)早已在全國遍地開花，并取得了諸多成績。按照民政部的統(tǒng)計，截至1986年末，全國城鎮(zhèn)共興辦社會福利院、敬老院、兒童福利院、精神病療養(yǎng)院、榮軍休養(yǎng)院以及各種各類社會福利設施7800多處，收養(yǎng)18萬多人。[1]隨著經濟社會發(fā)展，原有社會福利體系難以有效滿足企業(yè)轉制等帶來的社會服務不斷外放的需要，傳統(tǒng)社會福利模式的回應性不足成為政府公共政策的重要議題。

1987年7月，民政部在大連市召開民政工作現場座談會，正式提出了開展社區(qū)服務的構想，并指出社區(qū)服務就是“在政府的領導下，發(fā)動和組織社區(qū)內的成員開展互助性社會服務活動，就地解決本社區(qū)的社會問題”。同年9月，民政部在武漢主持召開全國城市社區(qū)服務工作座談會，對社區(qū)服務的性質、目的與功能進行了定位，即“在社區(qū)內為人們的物質生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務，它的目的就在于調解人際關系，緩和社會矛盾，創(chuàng)造一個和諧、良好的社會環(huán)境”，[2]并提出城市社區(qū)服務應從七個方面做起，即老人服務、殘疾人服務、優(yōu)撫對象服務、困難戶服務、兒童服務、家庭服務以及其他便民服務，逐步形成服務網絡，并不斷延伸和擴展。[3]會議同時決定在全國部分城市進行社區(qū)服務試點工作。1989年9月，民政部又在杭州召開全國城市社區(qū)服務工作會議，總結交流試點經驗，要求在全國普遍開展社區(qū)服務工作。為了推動社區(qū)服務的開展，民政部還舉辦了兩期社區(qū)服務專題培訓班。到1992年底，全國就有70%以上的街道開展了社區(qū)服務。

這一時期各地社區(qū)服務的實踐工作具有以下特征：首先，社區(qū)服務尚處于摸索階段，對社區(qū)服務的內涵、外延、性質、目的、實施方法等都暫未形成定論，而是在不斷調整和探索。不過，各地的實踐大都著重關注傳統(tǒng)民政福利對象，同時部分拓展到社區(qū)普通居民的生活設施服務等；其次，在運作主體和資金籌集上，堅持依靠社區(qū)內部各方面的力量，依靠群眾，自我管理，自我服務，著力改變國家單一投資、民政部門包攬包辦包管的局面；再次，給予充分的自主權，不受民政部門對社區(qū)服務業(yè)務框架的限制，允許各個城市因地制宜地發(fā)展各地具有特色的社區(qū)服務，緩解各地社區(qū)服務的供需矛盾。應當說，這一階段重在走出傳統(tǒng)福利由以民政部門為代表的政府系統(tǒng)包辦的局面，強調社會自主供給社區(qū)服務。這一階段的社區(qū)服務規(guī)模較小，往往將一些雜貨店、早餐店、單車修理鋪等作為典型的社區(qū)服務內容。由于過度強調社區(qū)自我服務，政府受自身財力限制而投入資金有限，因此社區(qū)服務發(fā)展遇到了嚴重的資金瓶頸。從某種程度上來說，政府試圖鼓勵社區(qū)居民自主供給公共服務，雖然讓社會系統(tǒng)有擴展的空間，有助于推動社會自治力量的生長，但鑒于社區(qū)服務對資金的巨大需求，政府財政支持的不足讓人有政府“缺位”、“離崗”的感覺。

第二階段：以效率為導向的社區(qū)服務產業(yè)化階段（1993—2006年）

這一階段的標志是1993年8月27日，民政部、國家計委、財政部等14個部委聯合頒布《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，要求各地建立健全社會保障體系和社會化服務體系，推動社區(qū)服務業(yè)全面、快速地發(fā)展。[4]這一文件頒布的背景是多方面的：一是中共“十四大”提出建立社會主義市場經濟體制，以市場為導向的經濟體制改革向縱深發(fā)展，與此同時，中央還提出了《中共中央國務院關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》，明確將居民服務業(yè)作為第三產業(yè)重點發(fā)展的內容；二是隨著社區(qū)服務項目內容的增多而導致的資金短缺的問題日益凸顯。事實上，自社區(qū)服務一誕生，資金短缺就一直是我國城市社區(qū)服務發(fā)展的瓶頸。為了解決這一嚴重問題，在總結和參考部分城市社區(qū)發(fā)展經驗的基礎上，民政部等提出了“社區(qū)服務業(yè)”的概念，社區(qū)服務開始向產業(yè)化、社會化的方向轉變。

根據當時的發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見，城市社區(qū)服務發(fā)展在以下方面出現特色創(chuàng)新：①一是在資金籌集方面，要推進多方籌集社區(qū)服務業(yè)發(fā)展資金，增加政府對社區(qū)服務業(yè)的投入，廣泛吸收社會資金和引進國外資金用于發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，資金要逐步實行有償使用，滾動增值；二是提出建立合理的社區(qū)服務業(yè)價格體系，依照社會主義市場經濟的法則，根據社區(qū)服務業(yè)的不同服務對象和項目，采取無償、低償、有償相結合，以有償服務為主的方式，建立起標準有別的服務價格體系，改變社區(qū)服務業(yè)價格偏低、價值補償不足的狀況；三是提出建立充滿活力的社區(qū)服務業(yè)運行機制，按照政事分開的原則，以產業(yè)化、社會化為方向，根據社區(qū)服務業(yè)具有社會福利性的特點，實行不同的經營管理方式，社區(qū)服務業(yè)職工的收入與經營狀況、服務質量掛鉤浮動。社區(qū)服務業(yè)單位有權在提取的工資總額中自主決定職工的分配。

除此之外，城市社區(qū)服務發(fā)展還實行了《社區(qū)服務證書》制度，建立了社區(qū)服務統(tǒng)計指標體系，對社區(qū)服務進行科學評估。在中央多部門共同提出的政策文件的倡導下，各省都相應制定了發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的政策文件。各個城市都大力發(fā)展包括家政服務、社區(qū)商業(yè)網點等在內的社區(qū)服務產業(yè)，社區(qū)服務業(yè)被納入“第三產業(yè)”的范疇，并計算社區(qū)服務業(yè)的產值，民政部甚至于1995年12月14日提出“區(qū)、街道、居委會社區(qū)服務業(yè)產值的年增長率達到13.6%以上；利潤的年增長率達到8%以上”[5]的產業(yè)目標。

1998年7月，在《國家發(fā)展計劃委員會關于發(fā)展第三產業(yè)擴大就業(yè)的指導意見》中，明確提出“社區(qū)服務業(yè)”包括居民生活服務、社會福利保障、保健衛(wèi)生等，認為社區(qū)服務業(yè)以城鎮(zhèn)社區(qū)居民為主要服務對象，面向社會，服務社區(qū)，為社區(qū)居民提供便民利民服務，為特殊群體提供社會福利服務，為屬地單位提供社會化服務，具有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＬ岢龉膭顐€體、民營和社會各方面共同興辦，加強社區(qū)服務設施和網點建設，重點開拓家庭服務、維修服務、上門服務、接送服務、幼兒服務、養(yǎng)老服務、保健服務、文娛服務，促進社區(qū)內各單位服務設施對外開放，實現社會共享等，并預計社區(qū)服務業(yè)年均增長約為15%左右，每年新增就業(yè)約170萬人。該文件還認為當時社區(qū)服務業(yè)增加值約占國民生產總值的2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的1.7%。[6]2000年，民政部從強化基層社會管理，加強街道和居委會建設的角度出發(fā)，在繼續(xù)推進社區(qū)服務的基礎上，提出開展社區(qū)建設的新思路，受到中央高度關注，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，將社區(qū)服務作為社區(qū)建設的重點，并提出社區(qū)服務內容要“四個面向”。②

這一時期城市社區(qū)服務發(fā)展的特征主要有：一是社區(qū)服務的對象得到大大拓展，從傳統(tǒng)民政福利對象向社區(qū)全體居民、駐社區(qū)的單位擴展，后者甚至還成為社區(qū)服務發(fā)展關注的重點；二是社區(qū)服務業(yè)概念的提出和迅速擴展，社區(qū)服務的產業(yè)屬性得到大大強化，各地通過大力發(fā)展社區(qū)服務業(yè)不斷壯大街道經濟、社區(qū)經濟，“社區(qū)經濟”、“社區(qū)經營”等新名詞不斷涌現；三是社區(qū)服務的價值理念在部分地區(qū)出現偏差，雖然社區(qū)服務業(yè)發(fā)展的初衷是通過發(fā)展產業(yè)來盈利，從而彌補“事業(yè)”部分的成本，但事實上，政策建構過程中并沒有精確設置產業(yè)與事業(yè)之間的收益—成本轉換機制，因此所謂社區(qū)服務產業(yè)的利潤并未有效地轉換成社區(qū)福利事業(yè)的成本支出，相反，許多原本屬于營利性的服務業(yè)借“社區(qū)服務”的名頭逃稅、漏稅，謀取額外利潤?？偟膩碚f，社區(qū)服務的福利性、公益性與產業(yè)性、營利性之間的屬性之爭成為這一時期的核心議題。

第三階段：公平與效率并重的社區(qū)服務均衡發(fā)展階段（2006年至今）

這一時期的典型標志是國務院于2006年頒布《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》，首次將社區(qū)公共服務領域的立法從部委規(guī)章的層面上升到國家法規(guī)的層面，提出要通過努力，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應，覆蓋社區(qū)全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區(qū)服務體系，努力實現社區(qū)居民困有所助、難有所幫、需有所應。[7]

這一時期對社區(qū)服務的價值定位是對于提高居民生活質量、擴大就業(yè)、化解社會矛盾、促進和諧社會建設都具有重要意義，同時，社區(qū)服務的重點領域和內容被分成七個方面：社區(qū)就業(yè)服務，社區(qū)社會保障服務，社區(qū)救助服務，社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務，社區(qū)文化、教育、體育服務，社區(qū)流動人口管理和服務，社區(qū)安全服務。

在社區(qū)公共服務的主體方面，該政策重點論及社區(qū)居委會和社區(qū)服務民間組織的作用，強調政府有關部門不得將應由自身承擔的行政性工作攤派給社區(qū)組織，要支持社區(qū)居委會協助城市基層政府提供社區(qū)公共服務，充分發(fā)揮社區(qū)居委會在了解社區(qū)居民需求、提供便民服務方面的獨特優(yōu)勢和重要作用。城市基層政府及有關單位要妥善解決社區(qū)居委會開展有關服務所必需的房屋、設施和工作經費。要指導社區(qū)居委會定期聽取居民對社區(qū)公共服務的意見并及時向政府反映，促進社區(qū)公共服務質量的不斷提高。該政策充分肯定和從制度上保障了社區(qū)居委會在社區(qū)公共服務供給中的重要地位。

在社區(qū)服務經費和運作機制方面，該政策要求地方各級人民政府和有關部門要幫助社區(qū)落實開展公共服務的資金、場所和人員，對社區(qū)組織開展的互助性服務、志愿服務和社會力量興辦的微利性商業(yè)服務給予政策和資金扶持；對社區(qū)營利性商業(yè)服務要積極引導向產業(yè)化、市場化方向發(fā)展，充分發(fā)揮行政機制、互助機制、志愿機制、市場機制在社區(qū)服務中的作用。積極推進適宜產業(yè)化經營的社區(qū)服務實體的股份制改造；鼓勵大型服務企業(yè)兼并、控股國有或集體所有的社區(qū)服務單位，支持個體私營經濟參股或興辦社區(qū)服務企業(yè)。

2007年，國家發(fā)改委和民政部頒布了《“十一五”社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃》，闡明了中國社區(qū)服務體系建設與發(fā)展的指導思想和基本原則，明確“十一五”期間的主要發(fā)展目標和重點建設任務，提出社區(qū)服務體系建設與發(fā)展的方向和保障措施。“社區(qū)服務體系”的概念首次出現在正式的政府政策文件中，同時也為學界和社會所廣泛關注。在該政策文件中，對社區(qū)公共服務體系的界定為：社區(qū)服務體系是指以各類社區(qū)服務設施為基礎，以社區(qū)居民、駐區(qū)單位為服務對象，以滿足社區(qū)居民公共服務和多樣性生活服務需求為主要內容，政府引導支持，多方共同參與的服務網絡及運行機制。

在社區(qū)服務主體方面，提出要以社區(qū)服務站為重點，構建社區(qū)、街道、區(qū)（市）分工協作的社區(qū)服務網絡。加大社區(qū)建設投入，通過新建、改擴建、購置、合并調整等多種形式，綜合考慮服務人群的規(guī)模效益，逐步建立起社區(qū)、街道和區(qū)（市）分工協作的社區(qū)綜合服務設施。

在社區(qū)服務的資金籌集方面，提出社區(qū)服務體系建設與發(fā)展所需資金由社會資金、地方財政資金、中央財政資金等多渠道籌措安排，應加大地方財政投入，并逐步提高社會資金所占比重。政府投入應成為社區(qū)公共服務所需資金的主要來源。中央政府要根據各地社區(qū)服務體系發(fā)展的狀況和突出問題、薄弱環(huán)節(jié)，確定重點領域、重點項目，安排專項資金，支持《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中確定的“社區(qū)福利設施”，“社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站”等相關公共服務重點工程。[8]

這一時期推動社區(qū)服務發(fā)展的實踐工作的特征在于：一是對前一階段過度重視社區(qū)服務產業(yè)性、營利性以及以效率為價值導向的發(fā)展模式進行糾偏，重新肯定福利性、公益性是社區(qū)服務的本質屬性，強調社區(qū)服務的重點內容是包括傳統(tǒng)民政福利對象在內的廣大社區(qū)居民的公共服務；二是凸顯政府在社區(qū)服務中的重要作用，多次強調政府財政資助在社區(qū)服務中的重要作用；三是繼續(xù)肯定社區(qū)服務社會化的發(fā)展趨向，強調要進一步引導社區(qū)公共服務組織、非營利組織等參與社區(qū)服務。

二、我國城市社區(qū)公共服務模式發(fā)展歷程的啟示

回溯我國城市社區(qū)公共服務模式的發(fā)展歷程可以看出，其演變具有內在的邏輯機理，主要體現在社區(qū)公共服務的產生是我國開啟以市場為導向的經濟體制改革之后，在經濟社會發(fā)展進入新階段的過程中各種客觀力量推動的結果。企業(yè)轉制、新興私營經濟體的出現，傳統(tǒng)社會中通過“單位制”統(tǒng)合社會資源服務于單位職工的管理模式在逐步解體，客觀上要求一種新的管理模式來承接以前由企業(yè)單位所承擔的各種社會福利、社會服務，在此背景下，街居制和社區(qū)服務成為必然的選擇之一。事實上，如果沒有社區(qū)這一治理區(qū)域，經濟社會發(fā)展的客觀需求也必然催生其他類似的治理方式、區(qū)域等。目前，伴隨著家庭小型化、人口老齡化等社會新形勢的出現，對社區(qū)功能的要求也在增加，要求社區(qū)承接家庭“外放”的工作，通過社區(qū)公共服務的方式支撐現代家庭的日常生活以及更高生活品質的實現。經濟社會發(fā)展的客觀需求、城市經濟社會形態(tài)不斷變化是城市社區(qū)公共服務功能、模式不斷演進的內在動力，宏觀層面上，改革開放以來我國政府職能的轉變則成為中國城市社區(qū)公共服務模式演進與發(fā)展的外在引力。我國政府職能在不同發(fā)展階段的不同價值導向以及制度安排、運作機制等則又在很大程度上影響著社區(qū)公共服務模式的發(fā)展與轉變，形成了與宏觀公共服務模式相對應的演進歷程。

注 釋：

①參閱政策文件《民政部、國家計委、國家體改委、國家教委、財政部、人事部、勞動部、建設部、衛(wèi)生部、國家體委、國家計生委、中國人民銀行、國家稅務總局、中國老齡委 關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，民福發(fā)[1993]11號，1993年8月27日。

②“四個面向”是指面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會救助和福利服務，面向社區(qū)居民的便民利民服務，面向社區(qū)單位的社會化服務，面向下崗職工的再就業(yè)和社會保障社會化服務。

[1]民政部法規(guī)辦公室.中華人民共和國民政工作文件匯編1949-1999（中）[G].北京：中國法制出版社，2001.

[2]李亞平，吳鐸.1996年YMCA社區(qū)服務國際研討會論文集[C].上海:華東師范大學出版社，1997.

[3]白云.全國城市社區(qū)服務工作座談會 要求以居委會為基層單位開展社區(qū)服務[N].人民日報，1987-0 9-22.

[4]翟啟運.民政部國家計委等14個部委聯合通知各地加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)[N].人民日報，1993-10-21.

[5]鄧恩遠，趙學昌.社區(qū)建設政策與法規(guī)[M].北京:中國輕工業(yè)出版社，2006.

[6]勞動和社會保障部培訓就業(yè)司.社區(qū)就業(yè)工作指南[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2002.

[7]詹成付.加強和改進社區(qū)服務工作讀本《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》解讀與講解[M].北京:中國社會出版社，2007.

[8]國家發(fā)展改革委，民政部.“十一五”社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃[EB].發(fā)改社會〔2007〕975號，2007-05-14.中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網站，http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20071109_171426.htm.