□石磊

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014）

社區(qū)治理是隨著治理理論的引進和市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐步發(fā)展起來的。治理的核心是改變過去政府單極壟斷資源對社會進行全面管理的狀況，而由政府和各種社會力量共同進行社會管理，形成治理局面。社區(qū)治理就是充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種力量參與到社區(qū)公共事務中，解決社區(qū)中遇到的各種問題，發(fā)展社區(qū)自治。公民參與是同時期的世界性浪潮，公民參與理論同樣是為解決政府和市場的“失靈”而發(fā)展起來的。在我國社區(qū)建設中，實現(xiàn)社區(qū)善治的根本出路是建立社區(qū)公民參與機制，而從目前的制度建設看，社區(qū)內(nèi)公民參與權的完善是其核心內(nèi)容。

一、參與權與社區(qū)參與權制度體系

黨的十五屆五中全會通過的 《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中首次確認了“公民參與”的概念，明確提出了“擴大公民有序的政治參與”的命題。黨的十七大報告指出：“人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標?！辈⑦M一步將參與權列為“公民四權”①知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。之一。

參與權一般是指公民通過國家創(chuàng)造的各種合法途徑參與公共事務的權利，是一項基本人權。參與權首先是公民參與公共活動需求的法律供給，同時也構成其法律依據(jù)。因此，參與權依公民參與的不同也有所不同。公民參與一般分為三個層次，國家政治領域、政府決策和公共治理領域、基層治理領域。顯然，前兩個領域屬于傳統(tǒng)的政治參與，而社區(qū)參與屬于基層治理領域。

社區(qū)參與權主要是指社區(qū)居民通過合法方式參與社區(qū)中影響他們生活的決策和行為的權利。為了真正實現(xiàn)社區(qū)參與權這一核心權利，保障社區(qū)居民對社區(qū)的自治，我們必須完善相關的保障社區(qū)參與權實現(xiàn)的制度，即社區(qū)參與權保障制度，其與社區(qū)參與權共同構成社區(qū)參與權制度體系。由于農(nóng)村和城市在社區(qū)治理方面的顯著差異，本文只涉及城市社區(qū)參與權問題。

二、社區(qū)參與權存在的問題

關于社區(qū)參與，自20世紀80年代《城市居民委員會組織法》實施以來，我國社區(qū)自治一直是在政府推動下發(fā)展的。有關社區(qū)參與權的法律目前只有《憲法》和《城市居民委員會組織法》。社區(qū)參與權建設一直是社區(qū)自治的重點，而且已取得了顯著成績，但現(xiàn)實中仍然存在以下問題。

（一）社區(qū)參與權本身存在的問題

⒈參與權主體地位不清晰。社區(qū)治理是一種多元治理模式，這已經(jīng)成為我國社會各界的共識，但在我國目前階段，社區(qū)治理參與主體在社區(qū)參與中的地位并不清晰。社區(qū)參與的主體大體可分為四類：由街道辦、社區(qū)黨團、居委會和政府職能部門的派駐機構構成的政府類組織；由業(yè)主委員會、社區(qū)中介組織、志愿團體、興趣小組、民間社團等構成的非政府組織以及住區(qū)單位和社區(qū)居民。有關這些主體在社區(qū)中的地位的法律只有《城市居民委員會組織法》，其中第19條規(guī)定：“機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)組織，不參加所在地的居民委員會，但是應當支持所在地的居民委員會的工作。所在地的居民委員會討論同這些單位有關的問題，需要他們參加會議時，他們應當派代表參加，并且遵守居民委員會的有關決定和居民公約?！薄扒翱钏袉挝坏穆毠ぜ凹覍?、軍人及隨軍家屬，參加居住地區(qū)的居民委員會；其家屬聚居區(qū)可以單獨成立家屬委員會，承擔居民委員會的工作，在不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關和本單位的指導下進行工作。家屬委員會的工作經(jīng)費和家屬委員會成員的生活補貼費、辦公用房，由所屬單位解決?！币驗樵贌o具體法律規(guī)范，這些住區(qū)單位和家屬委員會相對于居委會而言基本屬于獨立的，居委會也很難在其中開展工作。導致這種局面的原因就是因為單位制的存在使得住區(qū)單位和家屬委員會在資源上不會有求于居委會。

再比如現(xiàn)實中最常遇到的居委會和業(yè)委會，二者在社區(qū)中是什么關系，很難找到相應的法律依據(jù)。從理論上講，業(yè)委會是業(yè)主基于物業(yè)的所有權或使用權之上的財產(chǎn)關系形成的自治組織，居委會是居民基于法律規(guī)定中的政治權利而形成的自治組織，從性質(zhì)上講二者都是自治性組織，具有較大的相似性，工作內(nèi)容應呈現(xiàn)大量交叉，但在現(xiàn)實中這二者的關系并未理順。

⒉參與權內(nèi)容模糊。作為社區(qū)自治的最重要法律《城市居民委員會組織法》，關于社區(qū)居民參與只有一個極其籠統(tǒng)的“自我管理、自我教育、自我服務”的原則，而具體權利則只有選舉權和被選舉權，有關具體各種參與權的實現(xiàn)形式、保障制度、相關法律責任等一概空白。由此導致社區(qū)居民參與權利難以落到實處，居民自治難以實現(xiàn)。這種狀況已經(jīng)不適應我國城市社區(qū)居民自治發(fā)展的要求。對于發(fā)達城市日益蓬勃發(fā)展的社區(qū)自治，法律空白越來越成為其發(fā)展的阻力。居民除了在對居委會極為不滿時可能采取罷免等程序外，［1］在日常工作中也難以形成有序、有效的參與機制，對于社區(qū)中的公共事務多采取一人一事的反映方式，社區(qū)干部也多是從一些非制度性渠道了解居民需求，無法形成制度性的參與機制，難以形成自治局面。

⒊參與權的客體不清。參與權的客體即參與權指向的對象也就是事項或領域。除了參與居委會主任、副主任和委員的選舉外，《城市居民委員會組織法》并未規(guī)定其他參與事項。

誠然，限于《憲法》的宏觀性和《城市居民委員會組織法》只是有關居委會的一部法律，所以，在社區(qū)參與權方面少有涉及也是正常的，但時至今日也沒有出臺關于社區(qū)參與權的詳細的法律規(guī)范卻不合常理。目前，各地有關社區(qū)參與方面的探索只能以部門精神、地方文件等政策為指導，其既不符合法治化的要求，也沒有相對的穩(wěn)定性，往往與主要領導的關注程度有關。在我國，社區(qū)參與和社區(qū)治理方面還沒有形成成熟的理論和實踐模式，由此導致了有關社區(qū)參與權制度體系建設的研究還處于空白狀態(tài)。但這種狀態(tài)已經(jīng)與現(xiàn)實需求脫節(jié)，我國日益發(fā)展的公民社會需要在條件成熟的社區(qū)賦予居民切實可行的參與權利，通過有序、有效的參與機制建設，推動社區(qū)自治。

（二）社區(qū)參與權保障制度存在的問題

⒈多元主體身份有待法律完善。社區(qū)參與中的多方參與主體在社區(qū)治理中本應是伙伴關系，共同推動居民自治的實現(xiàn)，但現(xiàn)實中這些主體卻成了社區(qū)建設的體制性障礙，成了互相掣肘的羈絆。比如業(yè)委會和物業(yè)公司的關系。就是因為與業(yè)委會相關的法律法規(guī)對其地位的含糊其辭，導致業(yè)委會在其成立之初就面臨尷尬的處境。它既非企業(yè)法人，不在工商登記，亦非民間社團，不歸民政局管，即使在銀行開立賬戶都被拒絕，因而為業(yè)主維權的難度就可想而知了。再比如民間社團進社區(qū)。我國已經(jīng)出臺了 《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》等全國性的法律法規(guī)，各種行政法規(guī)和地方性法規(guī)都對民間社團、基金會等進行了規(guī)范，但其登記門檻高，年檢手續(xù)繁瑣，準入成本高，早已為業(yè)界詬病多年，由此導致很多民間團體或者注冊為企業(yè)，或者干脆不要身份，呈現(xiàn)一種普遍違法狀態(tài)。社區(qū)內(nèi)的社團也同樣面臨這樣的身份難題。

⒉社區(qū)參與權實現(xiàn)的前提性制度處于初級階段。參與權的實現(xiàn)有賴于一系列制度性條件的完善，其中信息公開和利益的組織化制度是基礎性制度。沒有信息公開則居民沒有知情權，沒有知情權保障的公民參與，參與者根本無法提出有針對性的意見。利益組織化更是基礎中的基礎。社區(qū)中公共事務的參與首先要有居民的參與意愿，其次要有參與的力量。而利益組織化制度就是讓居民在參與社區(qū)事務時根據(jù)自身的各種利益取向而有組織地參與到社區(qū)事務中，這種組織化就是使分散的個人變成有組織的社團，既可以使其發(fā)出更大的聲音，又可以保證其在與其他利益團體博弈中保持優(yōu)勢地位。目前，我國信息公開制度只有《政府信息公開條例》，但缺乏可操作性，執(zhí)行起來有一定難度。對于利益組織化制度，則因為傳統(tǒng)的社會控制思想，對于各種民間團體管制嚴格，使得我國目前在社區(qū)中還缺乏社團文化氛圍。

⒊社區(qū)參與權實現(xiàn)的程序性制度呈空白狀態(tài)?！段餀喾ā?、《物業(yè)管理條例》對業(yè)主成立業(yè)委會都有所規(guī)范，但都過于原則，沒有操作價值，給基層政府留下了很多干預空間?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》同樣沒有社區(qū)參與的可操作性規(guī)定，居委會選舉的規(guī)定也極其簡單。這種空白狀態(tài)使得所有社區(qū)參與不得不先自定程序，而很多程序的制定都是掌握在基層政府手中，其不僅缺乏專業(yè)性，而且從管理角度出發(fā)也不利于居民積極有效地參與社區(qū)事務。比如居民代表的選擇程序，就是直接關系居民參與熱情和對參與程序認同的重要部分。如果只是追求表面上的平衡，代表選取似乎來自各個領域，但因其自身對居民意愿、利益的冷漠和自身身份的限制，其代表性是難以獲得居民認可的。

⒋社區(qū)參與權實現(xiàn)的支持性制度呈空白狀態(tài)。居民在實際參與社區(qū)事務時還需要一系列支持性的制度，主要是指居民的信息獲取、知識武裝、參與途徑保障等。我們經(jīng)常會在報紙、電視中看到有關某地暖氣燃氣、景區(qū)票價、公交車票等舉辦的漲價聽證的報道，在聽證中，市民代表大多會基于保護弱勢群體的需要希望不要漲價，而就企業(yè)成本核算、公共事業(yè)定位等更具議價能力的話題則由于能力問題難以展開充分聽證，這說明聽證市民在準備聽證時只是個人行為，沒有相關專家、社會團體等的支持。這直接導致了這些價格聽證會被稱為“漲價通知”的后果，而其根源在于支持性制度沒有建立。社區(qū)參與權的有關制度就是保障居民在參與中不會因為信息、知識的欠缺而使參與效果打折，但目前我國在這方面也呈法律真空狀態(tài)。

⒌社區(qū)參與權實現(xiàn)的救濟性制度呈空白狀態(tài)。這里包括監(jiān)督制度、司法救濟制度和少數(shù)利益保護制度。社區(qū)內(nèi)的參與權包括政治性和非政治性兩類。政治性的參與權主要是選舉權和被選舉權。在選舉過程中的救濟制度只有很簡單的規(guī)定，比如《城市居民委員會組織法》第10條：居民會議有權撤換和補選居民委員會成員。在現(xiàn)實中，一般是按照原選舉方式，由五分之一以上有選舉權的居民、五分之一以上的戶的代表或者三分之一以上居民代表提議，可以要求罷免社區(qū)居民委員會成員。罷免要求在提交社區(qū)居民委員會的同時報街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）和區(qū)（縣）民政部門備案。社區(qū)居民委員會在接到罷免要求的15日內(nèi)，應當召開居民會議進行投票表決。本社區(qū)過半數(shù)有選舉權的居民、戶的代表或者居民代表通過，罷免有效。罷免表決結果報街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）和區(qū)（縣）民政部門備案。但罷免程序的主動權幾乎都掌握在居委會手中，這對居民是很不利的；而對于非政治性的參與權則幾乎沒有任何救濟性制度。

三、完善社區(qū)參與權制度體系的路徑

肖世杰在其博士后論文《公眾參與：法理分析與權利實現(xiàn)》中認為，參與權的有效實現(xiàn)，并不是通過簡單的“賦權”或“激能”就能完成的，它需要一套健全的配套機制方可達到預期的效果。并進而提出了前提性制度、程序性制度、支持性制度和救濟性制度的系統(tǒng)性參與權保障制度。本文借鑒這一理論成果，結合我國現(xiàn)有社區(qū)研究中的已有成果，對完善社區(qū)參與權制度體系提出相應的對策。

（一）前提性制度

前提性制度是實現(xiàn)社區(qū)居民有效參與的基本前提，沒有這一制度保證，參與權就如空中樓閣，即使有法律條文的依據(jù)，也難發(fā)揮實際作用。前提性制度主要包括信息公開制度和利益組織化制度。

1.信息公開制度。列寧曾指出：“沒有公開性而來談民主制是很可笑的。”［2］（p34）公開是民主的前提，這一點已成為基本常識。社區(qū)內(nèi)的信息公開主要是利用社區(qū)內(nèi)的報欄、專門的信息墻、社區(qū)網(wǎng)站等方式將與社區(qū)居民有關的各種信息及時公布。最主要的是確認社區(qū)居民對相關機構的公開權利請求，比如對于居委會、街道辦等。當相關機構以各種理由拒絕時，居民有充分的權利依據(jù)。從法律依據(jù)上說，主要是明確《保密法》與《政府信息公開條例》的關系，不能讓很多部門以《保密法》來對抗居民依據(jù)《政府信息公開條例》行使其知情權。

現(xiàn)有成功的案例也提示我們信息公開在社區(qū)參與權建設中的重要性。［3］（p25）而且其具體做法除了上述一般渠道外，還有居務公開專題座談會、社區(qū)聽證會等形式。這些成功案例顯示，有效的信息公開不僅增進了社區(qū)內(nèi)的信息交流與溝通，也促進了社區(qū)內(nèi)居民的情感交流，化解了居委會與居民間的矛盾。

在具體實踐中，主要應從以下三個方面完善信息公開制度。一是信息公開的制度化。不管是什么形式的信息公開都應該制度化。通過制度使信息公開能夠持久落實，不因領導人的更迭而發(fā)生變化。二是規(guī)范化。信息公開的形式、內(nèi)容、范圍等都直接關系到公開的實效，如果不規(guī)范，居民就難以對信息公開形成穩(wěn)定預期，也就不可能及時獲知。三是經(jīng)?；Ｊ构_信息成為慣例，成為日常工作的重要內(nèi)容，干部和居民都能習慣于經(jīng)常接受信息公開，這樣，就能在社區(qū)內(nèi)逐步形成公開的氛圍，進而成為社區(qū)文化的一部分。

2.利益組織化制度。在實現(xiàn)參與權的過程中，如何使得分散的個人通過有效機制聯(lián)合成強大的組織化力量是基本前提。同時，分散的利益訴求也可以通過這個過程匯聚和表達，完成其博弈過程。

社區(qū)內(nèi)的利益組織化主要表現(xiàn)為各種利益相同的群體能夠形成一定的組織同盟，這種組織同盟在參與社區(qū)活動時能夠行動協(xié)調(diào)一致，較好地表達他們的主要利益訴求，并具備與其他利益群體博弈的能力。其在制度上的表現(xiàn)主要是各種社區(qū)內(nèi)民間社團的存在。這種社團是居民依據(jù)個人的各種利益取向不同而在日常交往中逐步形成的小團體，法律依據(jù)主要是《社團登記管理條例》、《基金會管理條例》等。但隨著我國民間力量的發(fā)展壯大，這些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應新形勢下的社會管理需求，無法適應社區(qū)社團發(fā)展的需要。比如《社團登記管理條例》第3條規(guī)定：“成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。”“業(yè)務主管單位的批準文件”是申請人的必備文件。同時，第13條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”構成登記管理機關不予批準籌備的情形之一。這種嚴格的管理體制已經(jīng)嚴重滯后于社會需求。這就要求地方政府在可能的立法空間內(nèi)降低社區(qū)內(nèi)社團成立的成本，促使其有序發(fā)展。筆者認為，可采取一定條件的備案制而非審批制。目前，北京中關村、深圳等地方立法對于社團成立的門檻已經(jīng)大大降低。因此，相關部門應及時學習、借鑒這些立法方式，制定有利于社團成立的地方性法規(guī)，以適應迅速壯大的公民社會，滿足居民社區(qū)參與的需要。

（二）程序性制度

“利益集團”一詞本身毫無貶義，它對民主政治來說是不可或缺的。因為只有當各種利益集團通過利益表達而使自己的要求得以反映時，政府才能從中獲得大量可供決策參考的信息，使政府的決策更具科學性；當政府為利益集團所包圍時，政府的行政權力會受到來自各方的壓力和影響，進而發(fā)揮對政府活動的監(jiān)督作用。因此，在社區(qū)政治中，如何有效均衡各利益群體的利益，必須通過一個公平的、受到廣泛接受的程序來協(xié)調(diào)。在利益組織化的前提下，首先，這一程序要有各個利益社團表達利益訴求的途徑、方式。其次，在有效表達的基礎上，為各個利益群體進行利益博弈創(chuàng)造一個協(xié)商機制，這一機制的首要原則是公平，代表政府的基層政權必須保證各方獲得公平的待遇，要引進程序公平的理念來完善目前失衡的利益博弈機制。最后，在政策的形成階段，政策制定者必須始終貫徹理性原則，切忌不顧某一群體的利益訴求，一味追求所謂的政績、效率或者穩(wěn)定等單一目標。

（三)支持性制度

參與權的支持性制度實質(zhì)上是在賦予社區(qū)公民參與權的同時必須為其提供實現(xiàn)權利的參與條件。從許柏揚的《城市居民社區(qū)參與行為的個案分析——基于深圳三個社區(qū)的實證分析》［4］來看，社區(qū)居民社區(qū)參與的影響因素包括三個方面:傳統(tǒng)的“臣民”文化使得居民普遍缺乏民主意識和參政議政能力；居民鄰里資本的逐漸消亡和參與技能的低下，使得居民社區(qū)參與的積極性不高；保證居民自治、維護居民權益的社區(qū)居委會功能的虛化和弱化，最終造成了城市居民社區(qū)參與不足的局面。居民參與意愿和能力主要取決于文化和制度，而現(xiàn)實的制度更具有影響力。因此，支持性制度設計主要應從意識喚醒、知識增進、采取行動等多層面入手。

以聽證為例。社區(qū)聽證是實現(xiàn)社區(qū)居民知情權的重要途徑，但如果無法保障社區(qū)居民對聽證內(nèi)容的完全了解，并在聽證前能有充分準備，那么，社區(qū)聽證不僅會陷入走過場的尷尬，而且會失去基層政權在居民中的信譽。因此，嚴格遵循聽證原則是保證社區(qū)聽證效果的關鍵。為此，在聽證程序上必須做到以下四點：一是應根據(jù)討論的具體實際保證聽證人范圍，使所有利益相關者都能參與到聽證中去；二是關于聽證主持人，必須使其與做出相關決策的機關分離開來，作到真正的獨立；三是聽證過程應體現(xiàn)公開的原則，只有當整個聽證從準備到召開全部透明后，才能真正成為民主科學決策的程序，才能獲得居民的支持和理解；四是關于案卷排他原則，決策機關只能根據(jù)公開的資料和聽證的結果做出決策，聽證結果要具有相當?shù)募s束力?，F(xiàn)實中成功的案例都是較好貫徹這些原則的實踐。［5］（p292）

（四）救濟性制度

“無救濟即無權利”，救濟性制度是整個權利保障體系正常運轉的重要前提。主要包括監(jiān)督保障、司法救濟等制度。

監(jiān)督保障制度應該自始至終保持其有效存在，這是社區(qū)民主最有力的體現(xiàn)。監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個方面，社區(qū)財務、社區(qū)人事和社區(qū)事務。對于社區(qū)財務，重點是將與居民民生密切相關的財務信息公開，如低保等。這一點對于那些“村轉居”的社區(qū)尤為重要。原來的村集體財產(chǎn)一夜之間變?yōu)樯鐓^(qū)財產(chǎn)，對于其如何使用是一個很敏感的話題，而且這些新居民還是延續(xù)原來村民的生活方式，所以，對于這些社區(qū)的財務監(jiān)督顯得更為必要。對于人事方面，首先是居委會選舉中監(jiān)督程序的完善和落實，使居民通過切身經(jīng)歷感受到社區(qū)民主的真實。從前些年社區(qū)直選的情況來看，搞得好的社區(qū)都是嚴格按照選舉原則規(guī)律來操作的。［6］（p83）其次是在日常居務中，通過評議干部等形式將居民監(jiān)督權落到實處，通過各種形式將居民對社區(qū)干部的意見、建議表達出來。最后，對于那些無法得到大多數(shù)居民信任、不適合繼續(xù)在社區(qū)工作的人員，如果是居民選舉上來的，則同樣可由居民罷免；如果是其他人員則應通過相應程序使其離開管理崗位?？傊?，要讓居民能夠對他們不認可的社區(qū)干部說“不”。對于社區(qū)事務方面，在實施上述信息公開制度的前提下，所有與居民有關的公共事務都應隨時接受監(jiān)督。社區(qū)監(jiān)督這三個方面是連貫的，監(jiān)督中首先碰到的是對某些事務的監(jiān)督，或是公共設施或是社區(qū)財務，如果監(jiān)督效果不理想，接下來就要涉及到對人員的監(jiān)督，那些不適合社區(qū)工作的干部則會被居民“炒魷魚”。在這一過程中，對人事的監(jiān)督是關鍵，但最終體現(xiàn)監(jiān)督效果的是各個具體事務是否反映了居民的意志。因此，只有建立并完善監(jiān)督體系，才能收到良好的監(jiān)督效果。

司法救濟在社區(qū)的體現(xiàn)與前述監(jiān)督的三個方面相同，但它要以個人權利被侵害為前提。這一領域的完善更多地要依賴外部大的司法環(huán)境的改善。

［1］濟南一小區(qū)兩千人投票成功罷免居委會［EB／OL］.新華網(wǎng)，http：／／news.xinhuanet.com，2010－12－10.

［2］列寧選集（第1卷）［C］.人民出版社，1995.

［3］［5］［6］全國干部培訓教材編審指導委員會.基層民主建設［M］.人民出版社，黨建讀物出版社，2011.

［4］許柏揚.城市居民社區(qū)參與行為的個案分析——基于深圳三個社區(qū)的實證分析［EB／OL］.中國社會學網(wǎng)，2009－07－02.