□ 喻曉才

（吉林省行政管理學會， 吉林 長春 130054）

政府誠信是整個社會誠信體系建設(shè)的基礎(chǔ)和核心。政府作為市場規(guī)則的制定者、維護者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，在經(jīng)濟全球化的背景下，政府誠信不僅成為投資環(huán)境的重要組成部分， 在一定程度上甚至決定著一個國家、一個地區(qū)的綜合競爭力和可持續(xù)發(fā)展。政府一旦失去信用，不僅會失去其存在的合法性基礎(chǔ)，而且會使人們在經(jīng)濟交易行為中因擔心其結(jié)果的“可靠性”而降低交易頻率， 更多求助于熟人社會或回到自給自足狀態(tài)，使市場范圍受到限制，使經(jīng)濟發(fā)展受到影響。所以，不論從政府治理還是民眾福祉的角度看， 都應(yīng)加強政府誠信建設(shè)，防微杜漸，有效治理政府誠信缺失問題。

一、當前影響政府誠信的突出表現(xiàn)

政府誠信問題是一個世界性的課題。 西方社會對此研究較多，國內(nèi)近年來對此研究也比較充分。但對政府誠信的定義，學界、理論界認識不盡一致。綜合國內(nèi)的研究成果，筆者認為，政府誠信是指政府機關(guān)及其工作人員對法定權(quán)力職責、對公眾作出的承諾、對公眾訴求回應(yīng)的正確、及時、有效履行程度。其基本內(nèi)容主要包括三個方面：⑴政府決策誠信。指政府決策符合客觀實際、尊重客觀規(guī)律，決策過程科學、民主、公開，出臺的政策體現(xiàn)科學性、 連續(xù)性和穩(wěn)定性。 ⑵政府執(zhí)行誠信。 指政府在履行職能過程中嚴格依照法律規(guī)定行使其管理權(quán)， 并保持行政執(zhí)行的公正性、 透明度和高效率。其中，既包括政府認真落實向社會作出的各項服務(wù)承諾， 也包括政府以民事主體身份參加社會經(jīng)濟活動時的誠實守信。⑶政府監(jiān)督誠信。指政府通過完善的行政監(jiān)督制度， 保障行政機關(guān)及其工作人員全面履行法定職責，并對因政府失信給公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成的損害能及時給予救濟和補償。

2013年上半年，吉林省行政管理學會辦公室就“政府誠信建設(shè)” 的基本內(nèi)容開展了一次面向社會公眾的問卷調(diào)查。從回收的1000多份調(diào)查問卷來看，大多數(shù)民眾對我國各級政府的誠信狀況是滿意的。 這與當前的社會整體狀況是契合的。改革開放以來，我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長，人民生活水平不斷提高，隨著行政體制改革的不斷深化，政府社會管理與公共服務(wù)水平不斷提高，政府誠信度也在不斷增強， 民眾的滿意度也得到了提升。但從調(diào)查問卷可以看出，部分民眾對個別地方政府及部門誠信缺失的行為反應(yīng)強烈。 這說明在政府整體服務(wù)質(zhì)量、辦事效率有了明顯提升的同時，敷衍塞責、表里不一、官僚主義、衙門作風在一些地方尚未杜絕，個別地方政府及其部門誠信缺失的現(xiàn)象依然存在。

⒈弄虛作假，暗箱操作。34%的受訪者認為，部分政府官員在一些經(jīng)濟、政治、社會活動中的弄虛作假行為對政府誠信形象損害明顯。比如GDP數(shù)據(jù)“打架”問題，近年來，各省、市向國家上報的GDP數(shù)據(jù)加到一起遠遠超過了國家統(tǒng)計局向全國發(fā)布的GDP數(shù)據(jù)。 再比如在接待上級領(lǐng)導和上級部門的檢查、考核、驗收時，一些地方政府領(lǐng)導為了個人政績或地方利益， 大搞形式主義，急功近利、弄虛作假、欺上瞞下，加大了百姓對政府的懷疑和不信任程度，降低了政府的公信力。

⒉效率低下，陽奉陰違。22%的受訪者認為，“效率低下、陽奉陰違”的現(xiàn)象在一些地方政府部門還不同程度地存在， 一些政府領(lǐng)導或政府工作人員當面一套背后一套，臺上一套臺下一套，口說一套實做一套。有的甚至大搞上有政策下有對策， 比如國家對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控政策力度很大，但一些地方的房價“不降反升”，這其中就有當?shù)卣畬χ醒胝哧柗铌庍`的原因。

⒊與民爭利，腐敗不斷。17%的受訪者對政府“與民爭利”的行為反應(yīng)強烈。各地普遍出現(xiàn)的由征地引發(fā)的糾紛，其中大多都與地方政府的行為意志相關(guān)。一些政府及其領(lǐng)導干部通過權(quán)力尋租導致腐敗案件時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了執(zhí)法犯法、弄權(quán)枉法等問題。

⒋無效作為，執(zhí)法無序。13%的受訪者認為，一些地方政府在實施行政行為過程中缺位、越位、不到位，不作為、亂作為等行政行為不規(guī)范問題比較突出。近年來，國內(nèi)媒體曝光的一些惡性事件，如安徽池州事件、重慶萬州事件、浙江瑞安事件、四川廣安事件和大竹事件、貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖北石首事件以及四川什邡事件等， 絕大多數(shù)都是由于政府機關(guān)及其工作人員的行政不作為、亂作為、無效作為造成的。

⒌朝令昔改，決策失范。12%的受訪者認為，一些地方政府和政府部門的政策朝令夕改、決策失范，嚴重影響了政府信用。 有的地方政府在決策時不從實際出發(fā)，不深入調(diào)查了解情況，憑經(jīng)驗和習慣辦事，致使決策失誤不斷，造成了不應(yīng)有的經(jīng)濟損失；有的地方政府片面追求“政績”，不做科學論證，盲目浮躁、跟風式地大搞脫離民情民意的政府工程、形象工程等；有的地方政府為了招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟，出臺了許多優(yōu)惠政策，憑空許諾，結(jié)果難以兌現(xiàn)；有些地方政府大搞一屆政府一個政策，新官不理舊事，大大降低了公眾對未來的期望值。

二、政府誠信缺失的原因分析

雖然政府誠信缺失外在表現(xiàn)多樣，但究其根源，是由體制機制的不完善和政府自律與他律的缺失而引起的。

⒈政府誠信理念尚未建立。 針對政府工作人員的專項調(diào)查顯示， 由于我國受封建思想影響較深， 加上“十年”文革的負面影響，政府誠信、責任政府還沒能作為一種行政理念廣泛深入到政府工作人員頭腦之中。一些政府工作人員認為講誠信只是個人、企業(yè)的事情，政府的權(quán)力是為社會公眾謀福祉的， 只需著眼于大局和長遠，對于局部和個人利益宜倡導舍小家、顧大家的奉獻精神， 不必謹小慎微； 個別政府工作人員特權(quán)思想、官僚主義作風嚴重，習慣以紅頭文件方式來以權(quán)謀私， 習慣讓自己的家屬打著自己的旗號或依靠自己的影響力出去耍特權(quán)，對政府誠信缺乏基本的認識。

⒉政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。43%的受訪者認為，職責交叉、界限模糊、責權(quán)脫節(jié)、推諉扯皮等問題還依然存在。如在2012年4月國內(nèi)部分省份發(fā)生的毒膠囊事件中，膠囊本身不是藥，生產(chǎn)膠囊的企業(yè)由質(zhì)監(jiān)部門管，而膠囊最終會被用作藥品的包裝， 藥品又由藥監(jiān)部門管。將社會事務(wù)拆解成了不同的環(huán)節(jié)，交由不同的部門管理，多頭管理的方式產(chǎn)生了職責不清問題，導致了監(jiān)管難以實現(xiàn)無縫對接。責任不清、分工不明給一些部門在好處面前爭權(quán)奪利、 在困難面前推諉扯皮提供了條件，也造成了政府在市場監(jiān)管、公共服務(wù)中的缺位與不到位。

⒊監(jiān)督制約機制尚不健全。36%的受訪者認為，監(jiān)督制約機制不健全是造成政府誠信缺失的主要原因。一方面，誠信體系建設(shè)方面法制不健全，在執(zhí)法中缺乏對政府失信的懲處措施；另一方面，缺少健全有效的政府問責機制， 使得政府的種種行為往往難以得到明確的失信認定，甚至在政府失信時也缺少必要的懲罰。監(jiān)督制約機制不健全在客觀上放任了政府誠信缺失行為的發(fā)生。

⒋地方保護主義嚴重。13%的受訪者認為，地方保護主義遺毒對政府誠信損害巨大。 由于政府的 “自利性”導致一些政府部門及其工作人員為了本地區(qū)、本部門的局部利益，濫用或消極使用手中的權(quán)力。如有的地方政府為了追求地方經(jīng)濟和擴大財政稅收收入， 為本地的制假、販假企業(yè)的違法、違規(guī)行為充當保護傘；有的地方政府為了保護地方企業(yè)， 縱容企業(yè)惡意逃避銀行債務(wù)；有的地方法院在判決、執(zhí)法中往往刻意維護本地利益； 有的地方媒體刻意屏蔽不利于本地政府的群體性事件或惡性事件信息。凡此種種，都助長了地方政府的失信之風。

三、加強政府誠信建設(shè)的對策

導致政府誠信缺失的原因雖然有諸多方面， 但根本在于政府的“自利性”沒有得到很好的遏制。從綜合調(diào)研情況來看， 當前加強政府誠信建設(shè)應(yīng)重點從以下四個方面著手：

⒈進一步推進政務(wù)公開。68%的受訪者認為，推行政務(wù)公開制度，有利于提高政府行政效能和服務(wù)水平，從源頭上預防和治理腐敗，有利于推進政府誠信建設(shè)。這說明社會對進一步推進政務(wù)公開的重要性已經(jīng)基本形成共識。⑴信息公開。應(yīng)全面貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，建立健全政府信息主動公開機制，增強工作的主動性和實效性。除涉及國家秘密和依法保護的商業(yè)秘密、 個人隱私之外的政府信息均應(yīng)依法予以公開。⑵程序公開。各級政府及其所屬的各類醫(yī)院、學校、交通、城建、房產(chǎn)、社保、醫(yī)保、民政、計劃生育、 環(huán)保以及其他與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位均要實行辦事流程公開。 既可以通過設(shè)立政府政務(wù)公開統(tǒng)一辦事大廳實行集中辦理， 也可在辦公地點或服務(wù)大廳等顯著位置設(shè)立電子顯示屏或便于群眾觀看的辦事公開欄。加快網(wǎng)上辦公進程，力爭所有事項網(wǎng)上辦理。⑶結(jié)果公開。包括行政許可決定、重大行政處罰結(jié)果、重大投訴案件處理結(jié)果、過錯責任追究結(jié)果、考核結(jié)果等都要公開。同時，在結(jié)果公開中還必須做到及時迅速，避免出現(xiàn)時間差，給相關(guān)人員留下潛規(guī)則的空間。

⒉完善監(jiān)督機制。絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。超過60%的受訪者都充分肯定了監(jiān)督的重要性。因此，有必要通過建立政府信用監(jiān)督機制防范政府失信行為的發(fā)生。⑴加強輿論監(jiān)督。社會輿論能夠形成廣泛的影響和巨大的社會沖擊力。 加強社會輿論對政府及其工作人員的監(jiān)督和評判，鼓勵公民和企事業(yè)等法人、新聞媒體利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等輿論工具依法對政府以及政府官員進行積極有效的監(jiān)督， 對于糾正政府及政府官員誠信方面的失誤尤其是揭露腐敗現(xiàn)象， 為政府誠信健康發(fā)展提供輿論支持，具有重要意義。⑵加強公眾監(jiān)督。公眾是行政執(zhí)行力的作用對象，作為被服務(wù)者或者被管理者， 他們往往對行政機關(guān)的工作有更深刻的理解和感受， 可以發(fā)現(xiàn)政府機關(guān)及公務(wù)員中存在的深層次問題，也最有發(fā)言權(quán)。因此，加強公眾監(jiān)督，是防止權(quán)力腐敗必不可少的重要舉措。目前，要積極為公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件，暢通公眾監(jiān)督渠道。公眾監(jiān)督要與領(lǐng)導監(jiān)督相結(jié)合， 應(yīng)保障公眾監(jiān)督在政府工作人員提拔任用、表彰獎勵過程中有同等的評價權(quán)重。⑶加強專門監(jiān)督。切實保障人大代表、政協(xié)委員的知情權(quán)，發(fā)揮好各級人大、政協(xié)的監(jiān)督作用；使司法機關(guān)從人、財、物方面獨立于同級行政機關(guān)，發(fā)揮司法監(jiān)督功能；確保紀檢監(jiān)察機關(guān)能有效地對同級及下級組織和個人進行督促檢查，有效發(fā)揮紀檢監(jiān)察的作用。

⒊提高決策的科學化水平。在調(diào)查中，將近12%的受訪者對當前決策的穩(wěn)定性、連續(xù)性、規(guī)范性、民主性、配套性、科學性等方面“不太滿意”或“很不滿意”，可見提高決策科學化水平勢在必行。⑴規(guī)范決策程序。政府作出重大行政決策，需要經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調(diào)、合法性審查、集體討論、結(jié)果公開等程序，通過程序科學保證決策結(jié)果科學。⑵健全決策制度。各級政府及其部門制定涉及全局性、長遠性和公眾利益的重大行政事項， 必須依據(jù)法律法規(guī)和國家政策措施的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進行決策；對涉及社會經(jīng)濟領(lǐng)域的專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大事項決策，要實行專家咨詢論證、專業(yè)機構(gòu)評估、技術(shù)咨詢和依法審核等制度，確保政府決策公正合法、科學有效；對涉及重大公共利益、涉及人民群眾切身利益的重大事項決策，要建立公示、聽證制度，廣泛征求社會各界意見，使公示和聽證過程成為政府了解群眾根本利益、 群眾理解政府意圖的過程，為重大政策的形成夯實群眾基礎(chǔ)。⑶優(yōu)化決策環(huán)境。完善決策咨詢服務(wù)體系，建立決策咨詢專家智囊?guī)?；拓寬人民群眾參與決策的渠道，保障人民群眾對政府重大決策的參與權(quán)； 建立政府重大決策實施情況后評價制度， 及時發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行中存在的問題并加以解決。⑷強化決策責任。建立行政決策責任制，對因違反決策程序和決策失誤給國家和人民群眾利益造成重大損失的， 必須追究政府或部門主要領(lǐng)導及當事人的責任。對應(yīng)當聽證而未聽證作出決策的、未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法作出決策的、 未經(jīng)集體討論作出決策的， 必須追究政府或部門主要領(lǐng)導及當事人的責任。 對應(yīng)當依法作出決策而不作出決策， 玩忽職守、貽誤工作的，必須追究政府或部門主要領(lǐng)導及當事人的責任。

⒋加強誠信制度建設(shè)。在調(diào)查中受訪者普遍認為，制度的確立與改進，可以節(jié)約成本、降低不確定性，對于加強政府誠信建設(shè)至關(guān)重要。 ⑴開展公務(wù)員誠信教育。 各級政府公務(wù)員管理部門要把誠信教育列入公務(wù)員培訓的重要內(nèi)容，在公務(wù)員的初任培訓、任職培訓以及經(jīng)常性的更新知識培訓中， 把誠信教育列入公務(wù)員培訓課程，規(guī)定具體的培訓課時數(shù)。⑵實施公務(wù)員誠信考核。在當前的各級政府公務(wù)員年度考核中，把公務(wù)員個人對誠信教育的學習情況和公務(wù)員自身的誠信狀況作為考核的重要內(nèi)容。在群眾評議時，單位考核小組要對公務(wù)員的誠信狀況進行公正的考核。 凡發(fā)現(xiàn)有不守信用、 不講信譽的公務(wù)員， 年度考核不能評為優(yōu)秀等次。⑶建立公務(wù)員誠信檔案。各級政府及其有關(guān)職能部門要建立公務(wù)員誠信檔案。 可以依托各級政府網(wǎng)站及各部門、各單位的局域網(wǎng)，以公務(wù)員誠信檔案為主，有效整合公務(wù)員各方面的誠信信息，建立面向社會開放、真實、完整的公務(wù)員信用平臺，形成信息齊全、查閱方便的公務(wù)員信用查詢系統(tǒng)， 實現(xiàn)公務(wù)員誠信信息共享共用、公開透明。⑷實現(xiàn)政府誠信立法。至今我國還沒有一部專門的行政誠信法律。2011年10月19日，國務(wù)院部署、制訂了社會信用體系建設(shè)規(guī)劃，提出要加快征信立法和制度建設(shè)。因此，相關(guān)部門應(yīng)抓緊制定《征信管理條例》及相關(guān)配套制度和實施細則，制定信用信息標準和技術(shù)規(guī)范，建立異議處理、投訴辦理和侵權(quán)責任追究制度。 把政府誠信建設(shè)納入法治軌道， 完善約束政府及其工作人員誠信行為的法律法規(guī)。 ⑸構(gòu)建政府誠信評價體系。 政府及政府有關(guān)部門要通過建立政府信用信息系統(tǒng)，依法有效采集、整合和應(yīng)用政府及政府工作人員的信用信息。各地區(qū)應(yīng)對本地區(qū)各部門、各單位及其工作人員的信用信息進行整合，形成統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)對失信行為的協(xié)同監(jiān)管。尤其要結(jié)合市場主體準入、納稅、合同履行、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品安全和社會保障、科研管理、人事管理等方面的工作，有針對性地加強政府及其工作人員的信用信息系統(tǒng)建設(shè)， 盡快改善各部門、各地區(qū)的信用環(huán)境。

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