□ 楊 輝， 曹亞飛

（中國科學技術大學， 安徽 合肥 230026）

一、醫(yī)保關系轉移銜接中存在的主要問題

經(jīng)過十多年的改革，特別是“十一五”期間深化改革的大力推進，使得以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、新型農村合作醫(yī)療、 城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助為主體的具有中國特色的醫(yī)療保障體系基本形成，并實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。2011年，我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療參?？側藬?shù)達到13億， 完成了國務院確定的醫(yī)療保險覆蓋率達到90%以上的目標。 同時， 隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，參保人流動就業(yè)和身份變化越來越頻繁，迫切要求基本醫(yī)療保障關系能夠在不同的統(tǒng)籌地區(qū)之間、 不同的制度之間實現(xiàn)順利銜接， 但依據(jù)戶籍和職業(yè)的不同而建立的我國基本醫(yī)療保障體系很難適應這種要求。于是， 基本醫(yī)療保障關系轉移銜接難便成為近年來社會和學界關注的一個熱點問題。

為了促進勞動力資源的合理流動， 優(yōu)化勞動力資源的配置效率，維護參保人的合法權益，一些地方的主管部門開始采取簽署協(xié)議的方式解決流動就業(yè)人員的醫(yī)保關系轉移銜接問題。 如2009年4月21日， 深圳、東莞、惠州三地勞動保障行政部門正式簽署了《推進珠江口東岸地區(qū)勞動保障工作緊密合作協(xié)議》，確定了三地勞動保障對接合作框架。根據(jù)該協(xié)議，三地之間將建立方便參保人、三地一體化的醫(yī)療保險就醫(yī)管理、結算服務體系。其中最引人注目的就是三地參保人信息互認，個人繳費年限可以累計計算， 不因地域變化而受到影響。2009年11月19日，蘇浙皖三省人力資源與社會保障廳聯(lián)合制定的《關于長三角地區(qū)職工基本醫(yī)療保險關系轉移接續(xù)的意見》明確規(guī)定，職工基本醫(yī)療保險的參保人在三省之間跨地區(qū)流動就業(yè)時， 基本醫(yī)療保險關系需隨同轉移， 參保人在長三角不同統(tǒng)籌地區(qū)參加同一基本醫(yī)療保險制度的參保年限和實際繳費年限，各地應予以承認并合并計算。 參保人跨統(tǒng)籌地區(qū)流動就業(yè)時， 個人賬戶資金原則上通過醫(yī)療保險經(jīng)辦機構轉移，醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金轉移按國家有關規(guī)定執(zhí)行。為了推動全國范圍內流動就業(yè)人員醫(yī)保關系的轉移接續(xù)，指導和規(guī)范各地的政策措施，2009年12月31日，人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）對相關問題作出了規(guī)定。2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第32條明確規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關系隨本人轉移， 其繳費年限累計計算。但是，由于《暫行辦法》和《社會保險法》的規(guī)定較為原則，在實踐中，當參保人流動就業(yè)和轉換身份時，其基本醫(yī)療保障關系的轉移接續(xù)并不順暢， 存在轉出容易轉入難問題。具體表現(xiàn)為：

⒈同一制度間的繳費年限不被認同， 損害了參保人的醫(yī)保權益。按照1998年《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》的規(guī)定，職工參保除了享受當期權益以外，還可以享受退休權益，即退休人員參加基本醫(yī)療保險，本人不繳費。但是，各統(tǒng)籌地區(qū)的醫(yī)保政策均明確規(guī)定，職工參保繳費只有達到規(guī)定的年限，才能享受退休醫(yī)保待遇。顯然，當職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動就業(yè)需要轉移醫(yī)保關系時， 如果轉出地的繳費年限不被轉入地認可， 則意味著參保人的退休權益不被轉入地承認，參保人只能在轉入地重新參保，重新計算繳費年限，從而有可能在參保人達到退休年齡時，因為達不到轉入地有關繳費年限的最低要求而無法享受退休醫(yī)保待遇?！稌盒修k法》頒布以后，雖然大多數(shù)省、市、自治區(qū)都出臺了相應的實施意見， 對職工醫(yī)保的參保人在省內跨統(tǒng)籌地區(qū)轉移的，相互承認繳費年限。但是，對跨省轉移職工醫(yī)保關系的， 則往往設定一定的限制條件， 如北京市要求參保人必須在本市實際繳納 （或補繳）基本醫(yī)療保險費滿10年以上，并累計繳費年限符合女滿20年，男滿25年的，方可享受退休人員醫(yī)療保險待遇。 福建省則要求參保人在轉入地實際繳費年限滿10年，累計繳費年限滿25年，才能享受退休待遇。

此外，在新農合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保中，不少地方都建立了繳費年限與待遇水平的掛鉤機制，繳費年限越長，待遇水平越高。而對于新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)?？缃y(tǒng)籌地區(qū)轉移的， 參保人在轉出地的繳費年限能否得到轉入地的認可《暫行辦法》沒有規(guī)定，各地的規(guī)定也不盡一致。因此，不難想象，如果不承認參保人在轉出地的繳費年限，必然影響到他們在轉入地的醫(yī)保待遇水平。

⒉不同制度間的繳費年限難以轉換， 影響了參保人參保的積極性。主要表現(xiàn)在兩個方面：⑴新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的參保繳費年限不能轉換為職工醫(yī)保的繳費年限。 按照現(xiàn)行政策規(guī)定， 城鄉(xiāng)居民沒有退休的概念，城鄉(xiāng)居民參保的繳費年限與退休權益沒有關系。新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保只有當期待遇，沒有退休待遇，從而與職工醫(yī)保存在本質的區(qū)別。但是，隨著工業(yè)化和城市化進程的推進， 有相當多的農民因為進城務工需要由新農合轉入職工醫(yī)保并有可能最終以職工的身份退休， 而絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民也因為參加工作而需要從城鎮(zhèn)居民醫(yī)保轉入職工醫(yī)保并最終以職工身份退休。簡言之， 城市化和工業(yè)化將使大多數(shù)的城鄉(xiāng)居民最終都會以職工的身份退休。但是，從各地出臺的實施意見來看，對于從新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保轉入職工醫(yī)保的，除了個別地方允許折算以外，多數(shù)地方對新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的繳費年限則不予認可。顯然，如果新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的繳費年限不能轉換為職工醫(yī)保的繳費年限， 將可能導致參保人因為參加職工醫(yī)保的繳費年限達不到轉入地的最低要求而無法享受到退休后的醫(yī)保待遇，這必然會影響到參保人參加新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的積極性。 ⑵職工醫(yī)保的繳費年限無法轉換為新農合的繳費年限。按照《暫行辦法》第5條的規(guī)定，由于勞動關系終止或者其他原因中止城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險關系的農村戶籍人員，可憑就業(yè)地社會（醫(yī)療）保險經(jīng)辦機構出具的參保憑證， 向戶籍所在地新型農村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構申請，按當?shù)匾?guī)定參加新型農村合作醫(yī)療。但是參保人參加職工醫(yī)保的繳費年限如何轉換為新農合的參保繳費年限，《暫行辦法》沒有作出規(guī)定，各地的實施意見對此也都語焉不詳。毫無疑問，如果職工醫(yī)保的繳費年限不能有效地轉換為新農合的繳費年限， 勢必會影響外出務工的農民工參加職工醫(yī)保的積極性。

⒊統(tǒng)籌基金不轉移導致了地區(qū)之間權利義務的不平等。《暫行辦法》規(guī)定，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人跨統(tǒng)籌地區(qū)流動就業(yè)的， 個人賬戶原則上隨其醫(yī)療保險關系轉移劃轉，個人賬戶余額通過社會（醫(yī)療）保險經(jīng)辦機構轉移。但是，對于統(tǒng)籌資金是否劃轉，《暫行辦法》沒有作出規(guī)定。以城鎮(zhèn)職工醫(yī)保為例，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保實行統(tǒng)賬結合的籌資模式。統(tǒng)籌基金主要由用人單位的繳費構成， 以體現(xiàn)用人單位間的互助共計，而個人賬戶主要由職工本人的繳費構成，以實現(xiàn)參保職工的自我積累和自我約束。 由于實行地區(qū)統(tǒng)籌，各個統(tǒng)籌地區(qū)對醫(yī)?；鸬钠胶獬袚档棕熑危D出地政府為了維護本地區(qū)的利益， 往往不愿意轉出統(tǒng)籌基金。 由此而產生的結果就是轉出地政府既獲得了因為用人單位的繳費所形成的統(tǒng)籌基金， 又不用對參保人退休后的醫(yī)保待遇負責， 而轉入地的政府則在沒有得到統(tǒng)籌基金轉入的情況下卻要承擔轉入人員退休后的醫(yī)保待遇， 從而形成轉出地與轉入地之間的利益關系的不平衡， 并最終導致各統(tǒng)籌地區(qū)只愿意轉出而不愿意轉入的情形。此外，由于醫(yī)療保險統(tǒng)籌資金實行現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，沒有或只有很少的結余，即便國家規(guī)定必須轉移統(tǒng)籌資金， 也可能會出現(xiàn)無資金可供轉移的尷尬局面。［1］

⒋待遇銜接不暢，存在待遇空檔。從理論上講，參保人無論是在同一制度間還是不同制度間轉移醫(yī)保關系都應實現(xiàn)醫(yī)保待遇的無縫銜接，然而，在實踐中，由于政策規(guī)定不明確， 參保人經(jīng)常會因為轉移醫(yī)保關系而出現(xiàn)待遇空檔。［2］造成這一問題的原因主要有三個方面：⑴繳費方式的差異，即職工醫(yī)保按月繳費，新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保則是按年繳費； ⑵財政補助政策的影響， 即新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的財政補助按年度實施，中途參保各級財政不予補助；⑶為防止道德風險，轉入地政府對轉入人員的醫(yī)保待遇大都設立等待期，在此期限內所發(fā)生的醫(yī)療費用一般不予承擔。例如，北京市、江蘇省等地都明確規(guī)定，流動就業(yè)人員在3個月內按規(guī)定辦理醫(yī)保關系轉移并繳費的，視同連續(xù)參保，并按規(guī)定享受醫(yī)保待遇；超過3個月的，不享受轉移期內的醫(yī)保待遇。 這一規(guī)定對于正常工作調動的穩(wěn)定就業(yè)人群沒有任何影響，但是，對于靈活就業(yè)人員和農民工而言， 很可能出現(xiàn)在3個月內沒有找到接收單位，從而無法實現(xiàn)醫(yī)保待遇的無縫對接問題。

二、原因分析

造成流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)難的原因較為復雜， 但最根本的原因主要有以下三個方面：

⒈統(tǒng)籌層次低，地區(qū)之間的利益難以平衡。［3］按照國家的相關規(guī)定，除京津滬三大直轄市以外，我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險原則上實行地（市）級統(tǒng)籌，也可以實行（縣）市級統(tǒng)籌，新農合實行縣級統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保則實行縣（市）級統(tǒng)籌。可以說，我國基本醫(yī)療保險制度的統(tǒng)籌層次較基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次更低，且省級統(tǒng)籌、地市級統(tǒng)籌、縣級統(tǒng)籌的現(xiàn)象并存。由于各個統(tǒng)籌地區(qū)的人口結構、籌資水平、待遇水平差距較大，并且當前人口流動的重要特點是從農村流向城市，從欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，從中西部流向東部沿海。在基本醫(yī)療保險實行屬地化管理的模式下， 各個統(tǒng)籌地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā)達、醫(yī)療保障水平較高的地區(qū)，為了確保本統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)療保險基金的收支平衡， 避免因為流動就業(yè)人員醫(yī)療保險關系的轉入而增加當?shù)卣呢斦摀?往往對參保人特別是年齡較大的參保人轉入醫(yī)療保險關系表現(xiàn)出抵制的態(tài)度。

⒉制度分設，差異較大。當前，我國的醫(yī)保制度雖然在制度上實現(xiàn)了全覆蓋， 但三項醫(yī)保制度主要根據(jù)戶籍和就業(yè)狀況的不同而分設。 職工醫(yī)保主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、機關、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保主要覆蓋城鎮(zhèn)非就業(yè)居民；新農合主要覆蓋農村居民。 三項制度特別是職工醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保之間在許多方面存在著重大差異： ⑴職工醫(yī)保的參保人不僅享受當期待遇，同時享受退休待遇；而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保人只享受當期待遇， 不享受退休待遇； ⑵職工醫(yī)保基金由用人單位與職工個人繳費構成， 城鄉(xiāng)居民醫(yī)保基金則由各級政府財政補貼和家庭繳費構成； ⑶職工醫(yī)保由參保人個人隨用人單位參保，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則以家庭為單位參保；⑷職工醫(yī)保實行統(tǒng)賬結合的籌資模式， 而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則沒有個人賬戶的設置；⑸職工醫(yī)保實行強制參保，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則實行自愿參保； ⑹職工醫(yī)保的繳費水平和待遇水平明顯高于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。［4］由于職工醫(yī)保制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度存在諸多不同， 特別是兩者之間繳費水平和待遇水平的差異， 使得職工醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保之間的跨制度轉移困難重重。

⒊管理分割，增加了溝通協(xié)調的難度。我國現(xiàn)行基本醫(yī)療保障制度的一大特點就是管理體制的分割，即職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由勞動保障行政部門管理，而新農合則主要由衛(wèi)生行政部門管理。 雖然這種管理體制有其存在的歷史原因，但實踐證明，這種分割的管理體制產生了一系列消極的后果： ⑴社會保障部門和衛(wèi)生部門都要設立專門的經(jīng)辦機構和配備相應的人員， 在造成資源浪費的同時， 也增加了制度運行的成本；⑵部分居民重復參保，政府重復補貼，既增加了參保人的負擔，又浪費了大量的財政資金；⑶兩個管理系統(tǒng)分別運行，缺乏相應的溝通和資源共享，難以實現(xiàn)各種醫(yī)療保險的統(tǒng)籌安排和協(xié)調發(fā)展，更不利于醫(yī)療保險關系的轉移和銜接； ⑷衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)療機構的主管部門，同時又監(jiān)管新農合制度的運行，很難對醫(yī)療機構的違規(guī)和不當行為進行及時有效的監(jiān)督管理。［5］

三、對策建議

實現(xiàn)基本醫(yī)療保障關系的轉移接續(xù)， 對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險保障制度，維護參保人的合法權益，促進勞動力資源的優(yōu)化配置，具有十分重要的意義。針對醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)中所存在的問題，筆者認為，要實現(xiàn)醫(yī)療保障關系的順利轉移， 必須在加強理論研究的基礎上，對有關的問題予以進一步的細化和明確，并在以下幾個方面實現(xiàn)突破：

⒈承認參保人在異地的職工醫(yī)保繳費年限。 醫(yī)保關系轉移難的主要因素之一就是繳費年限的處理問題。當前，與勞動力流動的趨勢相適應，醫(yī)保關系轉移的一個重要特點就是參保人將醫(yī)保關系從中西部地區(qū)轉入東部沿海地區(qū)、從欠發(fā)達地區(qū)轉入發(fā)達地區(qū)，而影響這一轉移過程的最大障礙就是參保人在轉出地的參保繳費年限能否被轉入地認同， 轉出地和轉入地的繳費年限能否累計計算的問題。因為在屬地管理、地方統(tǒng)籌的模式之下，按照各地的政策規(guī)定，參保職工只有累計繳費達到一定年限， 才能在退休以后免費享受醫(yī)保待遇。顯然，如果轉出地的繳費年限不被認同，不能累計計算，將對參保人醫(yī)保的權益產生一定的損害，也意味著參保人只有通過延長繳費年限或者補繳費用等其他手段才能享受到退休后的醫(yī)保待遇， 這無疑也加重了參保人的負擔。但另一方面，如果轉入地無條件地承認參保人在轉出地的繳費年限， 在轉出地不轉移統(tǒng)籌基金的情況下，不僅會加重轉入地的財政負擔，還可能會導致參保人的趨富行為， 即從醫(yī)保水平低的地區(qū)流向醫(yī)保水平高的地區(qū)。

顯然， 是否認同繳費年限不僅影響到參保人的退休權益，同樣也會增加轉入地的經(jīng)濟負擔。筆者認為，處理這一問題的基本原則應該是最大限度地維護參保人的權益，承認參保人在轉出地的繳費年限。雖然這樣的處理辦法有可能會加重轉入地的負擔， 但隨著人口老齡化步伐的加快，勞動力的供給日趨短缺，在民工潮逐漸為民工荒所取代的新形勢下， 勞動力資源將成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的最重要資源， 勞動力資源的爭奪也將日趨激烈。 承認參保人在異地的繳費年限雖然會使轉入地在短期內承受了經(jīng)濟上的負擔， 但從長期來看，必將吸引外地勞動力到本地就業(yè)，從而推動本地經(jīng)濟發(fā)展；相反，不承認參保人在異地的繳費年限則是一種目光狹隘的短視行為。

⒉正確處理參保人在新農合、 城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的繳費年限問題。當前，隨著我國城市化進程的加快，勞動力流動的另一個重要特點就是大量的農村剩余勞動力、失地農民和農村學生從農村流入城市就業(yè)；同時，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民也會以不同形式就業(yè)。 上述在城市就業(yè)的人員都需要將新農合、 城鎮(zhèn)居民醫(yī)保轉入職工醫(yī)保。然而，職工醫(yī)保與新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保三者的區(qū)別就在于前者不僅享有當期權益， 而且還享受退休權益，而后兩者則只享有當期權益，不享有退休權益。因此，在將新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保轉入職工醫(yī)保時就產生了一個重大的問題，即參保人在新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的參保繳費年限能否被轉換成職工醫(yī)保的繳費年限。由于國家對這一問題缺乏明確規(guī)定，各地基本上都是采取否定的態(tài)度。 由于職工醫(yī)保的保障水平高于新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的保障水平， 且職工醫(yī)保不僅享有當期權益，還享有退休權益，如果維持現(xiàn)狀，必將影響到參保人參加新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的積極性，進而影響到新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的擴面工作和基金平衡。解決這一問題有如下幾個可供選擇的辦法：⑴將新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的繳費年限視同職工醫(yī)保的繳費年限，但須由參保人補繳相應年度新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與職工醫(yī)?；I資水平的差額； ⑵根據(jù)相應年度新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與職工醫(yī)?；I資水平的差額，將新農合、 城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的繳費年限按一定比例折算為職工醫(yī)保的繳費年限； ⑶根據(jù)參保人參加職工醫(yī)保時間的長短，按比例享受退休權益。當然，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度的目標出發(fā)， 最徹底的解決辦法無疑是重新設計新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度，賦予新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人以退休權益，在目前難以實現(xiàn)的情況下，補繳和折算也不失為一種權宜之計。 而在確定不同制度的折算率時， 采用統(tǒng)籌繳費替代率作為折算標準是一個較為理想的辦法。 所謂統(tǒng)籌繳費替代率是指在醫(yī)療保險費中計入統(tǒng)籌基金的部分占統(tǒng)籌范圍內參保人平均收入的比例。按照該標準，新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的統(tǒng)籌繳費替代率較低，享受的醫(yī)保待遇水平低，而職工醫(yī)保的統(tǒng)籌繳費替代率較高，享受的醫(yī)保待遇水平高。由于該標準兼顧公平與效率，能夠較好地實現(xiàn)新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、職工醫(yī)保之間繳費年限的合理折算。［6］

⒊妥善協(xié)調地區(qū)間的利益關系。 醫(yī)保關系轉移難的重要原因之一就是轉出地與轉入地的利益關系不平衡，因此，妥善協(xié)調轉出地與轉入地的利益關系無疑是解決醫(yī)保關系轉移難的有效途徑之一。當前，在無法實現(xiàn)職工醫(yī)保全國統(tǒng)籌的情況下， 協(xié)調職工醫(yī)保轉出地與轉入地之間的利益關系有兩種可供選擇的辦法：⑴將由用人單位繳費所構成的統(tǒng)籌基金分成兩個部分，一部分用于當期參保人醫(yī)療費用的支付， 以體現(xiàn)醫(yī)療保險的當期權益； 另一部分用于支付職工退休后的醫(yī)療費用，以體現(xiàn)醫(yī)療保險的退休權益，參保人轉移醫(yī)療保險關系時，將該部分基金隨同轉移。這種方法的優(yōu)點是能夠適當?shù)仄胶廪D出地與轉入地之間的利益關系，且與《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》 的相關規(guī)定相一致， 從而也易于為各地區(qū)所接受。 缺點是如何合理劃分當期權益和退休權益的比例難度較大，且每次轉移職工醫(yī)保關系都要分割權益，轉移基金，管理成本高。⑵建立省級或中央調劑基金，對一定期限內轉入多于轉出和轉入年齡結構較大的統(tǒng)籌地區(qū)給予一定的補償。具體而言，省級調劑金可以由各個統(tǒng)籌地區(qū)上繳和省級財政補貼構成， 用于補貼在省內轉移醫(yī)保關系時轉入人數(shù)較多或者轉入年齡結構較大的統(tǒng)籌地區(qū)。 中央調劑金可以由中央財政補貼或者從全國社會保障基金中提取， 用于補貼跨省轉移醫(yī)保關系時轉入人數(shù)較多、轉入年齡結構較大的統(tǒng)籌地區(qū)。兩相比較，第二種辦法更為簡便、可行，實現(xiàn)的難度相對較小。［7］

⒋實現(xiàn)醫(yī)保待遇的無縫銜接。新農合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保轉入職工醫(yī)保的， 由于新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保實行按年度繳費， 在轉移醫(yī)保關系時不可能將所繳費用退還給本人， 但應取消轉入地職工醫(yī)保待遇等待期的規(guī)定，從繳納職工醫(yī)保費用的次月起享受職工醫(yī)保待遇，在轉移過程中發(fā)生的醫(yī)療費用， 可由新農合或者城鎮(zhèn)居民醫(yī)保解決， 也可通過補繳職工醫(yī)保費用由職工醫(yī)保解決。職工醫(yī)保轉入職工醫(yī)保的，取消轉入地職工醫(yī)保待遇等待期的規(guī)定， 從繳納職工醫(yī)保費的次月起享受職工醫(yī)保待遇，在轉移過程中所發(fā)生的醫(yī)療費用，既可通過在轉入地補繳醫(yī)保費用的方式予以解決， 也可通過參加靈活就業(yè)人員醫(yī)保的方式解決。［8］

⒌加快城鄉(xiāng)醫(yī)療保險統(tǒng)籌的步伐。 新農合制度自2003年在全國部分地區(qū)試點以來，覆蓋范圍逐步擴大，政策框架、運行機制逐步健全。通過對新農合的性質進行分析可知，新農合已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的合作醫(yī)療，其呈現(xiàn)出與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險越來越多的相似性：⑴在適用范圍上，新農合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保分別覆蓋農村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民， 參保人都是無業(yè)居民或非正規(guī)就業(yè)者，收入水平較低。⑵在籌資機制上，新農合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的基金皆由家庭繳費與政府補貼構成，個人繳費水平與政府補貼水平基本一致，且參保人只享有當期權益，不享有退休權益。⑶在待遇水平上，新農合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保都只承擔參保人的住院和門診大病醫(yī)療費用，兩者都設置了起付標準、支付比例和最高支付限額，且逐步推行門診統(tǒng)籌。⑷在醫(yī)療服務管理上，兩者都實行“三二一”管理，即藥品、診療項目、醫(yī)療服務設施等三個目錄， 醫(yī)療機構和零售藥店的兩個定點以及一個費用結算辦法。［9］當前， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險，不僅是統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展、體現(xiàn)社會公平主義、促進我國基本醫(yī)療保險制度可持續(xù)發(fā)展的需要， 而且也具備了充分的思想基礎、經(jīng)濟基礎及制度基礎。［10］筆者認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險，應該采取兩步走的戰(zhàn)略：首先，整合新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，將兩者合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，在統(tǒng)一管理的基礎上，設置不同的繳費檔次， 讓城鄉(xiāng)居民根據(jù)自己的經(jīng)濟能力和意愿，選擇不同的繳費檔次，享受不同的待遇水平。［11］實施城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度， 不僅能夠使農村居民得到更多實惠，有效避免重復參保、重復補貼現(xiàn)象，而且還能夠徹底消除同一地區(qū)參保人在城鄉(xiāng)之間流動的制度障礙， 實現(xiàn)同一地區(qū)內居民城鄉(xiāng)流動醫(yī)保關系的無縫銜接。其次，隨著我國城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高和政府財政收入的不斷增加， 在提高城鄉(xiāng)居民的繳費水平，加大政府補貼力度的基礎上，逐步縮小城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和職工醫(yī)保的籌資水平， 消除城鄉(xiāng)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保的制度差異， 最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保制度的統(tǒng)一和醫(yī)保關系的“全國漫游”。

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［8］陳德賢.醫(yī)保轉續(xù)四大問題須探討［J］.中國社會保障，2011，（06）：78－79.

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［10］王東進.加快基本醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐［N］.人民日報，2012－05－15（7）.

［11］何文炯，楊一心.醫(yī)療保險關系轉移接續(xù)的困境與對策［J］.中國醫(yī)療保險，2010，（04）：14－16.