□ 陳海松

（中共上海市城鄉(xiāng)建設和交通工作委員會黨校， 上海 200233）

當前，我國正處于快速城鎮(zhèn)化時期，2011年城鎮(zhèn)化率已達到51.3%。我國城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就會使上千萬人進入大城市，尤其是向北京、上海等特大城市積聚。其結果是除了帶來上千億元的內需市場外，也帶來了大量可預見和不可預見的城市管理問題。截止2011年底，上海城鎮(zhèn)化率已達到90%，城市人口快速增長，大量積聚在城郊結合部等新興城區(qū)。郊區(qū)城鎮(zhèn)化是上海這座特大型城市現代化進程中的顯著特征。閔行區(qū)是上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化的一個典型代表， 是上海主要的人口導入區(qū)。 由于公共服務資源短缺和社會管理力量不足，再加上城市管理理念和手段落后，管理體制機制不順，條與條、條與塊之間缺乏有效的整合和聯動，導致了各種“城市病”逐步蔓延；同時，諸如流動人口管理、城市公共資源公平配置、“城中村”治理、群租等城市管理問題此消彼長， 使得上海市各級政府的社會管理任務日益艱巨。因此，解決人員、物資高度流動的特大型城市中城郊結合部等新興城區(qū)日益突出的城市管理問題，就需要管理者集聚更多的智慧，采取更靈活多樣的策略。為此，上海市閔行區(qū)積極探索城市綜合管理和應急聯動機制（簡稱閔行“大聯動”機制），優(yōu)化城市綜合管理運行機制， 為現代城市管理特別是為大城市和特大型城市管理提供了有借鑒意義的經驗。

一、城市管理“大聯動”——破解特大型城市運行管理難題的閔行經驗

2009年7月以來，上海市閔行區(qū)開始建立“大聯動”機制。 即在不改變現有行政管理組織體制和各部門行政管理職能的情況下， 以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政執(zhí)法大聯動”為重點，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城市管理運行機制，構建服務型政府，形成了城市服務、管理與執(zhí)法一體化的城市管理新格局， 這一機制得到了各級領導層的積極肯定和市民的廣泛支持， 走出了一條城市綜合管理的新路。

（一）閔行“大聯動”統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極化解特大型城市郊區(qū)城鎮(zhèn)化過程中所面臨的城市管理難題

⒈建立高度協調、覆蓋城鄉(xiāng)的三級組織體系，確保“大聯動”工作的權威性和整體性。針對條塊分割、條線職能部門各自為政，難以形成合力的體制機制弊端，閔行區(qū)建立了層次高和保障有力的“區(qū)大聯動中心、街道分中心、居（村）委工作站”三級組織架構，由黨委統一領導，三級組織都實行“書記負責制”， 并在閔行區(qū)公安分局應急指揮中心的基礎上成立了實體機構——“閔行區(qū)城市綜合管理和應急聯動中心”，統一指揮、協調職能部門，加強城市綜合管理，應對突發(fā)事件。這種高度協調的組織體系確保了“大聯動”工作的權威性、常態(tài)化，確保了“大聯動”推進工作的整體性，實現了城鄉(xiāng)全覆蓋。

⒉整合信息資源，搭建城鄉(xiāng)統籌、覆蓋全區(qū)、聯通共享的城市管理、服務、執(zhí)法一體化的信息總平臺。針對條線網格間不聯網、信息資源未共享，監(jiān)督考核機制缺乏有效性，郊區(qū)、農村地區(qū)網格化管理信息化水平低等弊端，閔行“大聯動”分別整合公安、建交委、安監(jiān)等部門的相關信息數據，在城市網格管理、綜合治理和應急管理三個獨立的平臺上，重新整合了通信、計算機、網絡、地理信息系統、視頻監(jiān)控、數據共享及信息處理等技術，集合了信息采集、業(yè)務流轉與反饋、指揮協調、監(jiān)督考核等管理流程，構建了以城市管理、執(zhí)法、服務為一體的城鄉(xiāng)統籌、覆蓋全區(qū)、聯通共享的城市綜合管理大聯動信息總平臺。平臺由兩部分組成：一是區(qū)大聯動中心整合城市管理網絡信息資源， 形成1個區(qū)大網、13個街鎮(zhèn)中網、522個社區(qū)小網和眾多街面小網、 若干責任塊組成的一體化的四級城市管理網絡。 二是區(qū)大聯動的呼叫中心整合21個區(qū)級職能部門的34部城市管理類服務電話，整合各類城市管理類服務電話資源，構建統一、高效、便民的民生服務熱線——“962000”。 目前，52個區(qū)相關職能部門、13個街鎮(zhèn)、522個居（村）委工作站都開通了大聯動信息系統終端。

（二）閔行“大聯動”整合力量、工作聯動、精細管理，積極應對傳統城市管理體制機制不順的挑戰(zhàn)

⒈整合管理資源，拓寬發(fā)現問題的渠道，形成群防群治的良好局面。 傳統城市管理方式往往停留在問題式管理、突擊式管理和粗放式管理上，缺乏前端管理和服務，源頭管理和精細管理不足。為此，“大聯動”通過整合6類與城市管理相關的社會協管力量以及市容環(huán)境管理和治安巡邏力量， 分別組成了社區(qū)網格化巡管隊伍和街面網格化巡管隊伍， 并在街面網格管理中實行聯勤巡管模式，形成了“網格疊加、工作聯動、角色互補、績效激勵”的工作機制。拓寬了管理部門主動發(fā)現問題的渠道，實現了管理信息的無縫銜接、管理空間的無縫銜接、 管理時間的無縫銜接、 管理責任的無縫銜接。

針對群眾參與城市管理無統一的歸口受理， 渠道分散，效率不高等問題，“大聯動”機制緊緊以社區(qū)建設為抓手，以民生服務熱線為媒介，動員群眾參與社區(qū)建設和城市治理，拓寬了管理部門被動發(fā)現問題的渠道。

⒉整合行政管理力量，建立“條塊結合，以塊為主”的行政執(zhí)法聯動模式。 街鎮(zhèn)大聯動分中心統籌街面和社區(qū)網格化巡管工作，統一指揮各管理力量協同作戰(zhàn)，對于一些比較突出的隱患難題，組織聯合整治；如果街鎮(zhèn)分中心難于處置，需要整合更多的資源，則向區(qū)大聯動中心申請專項行動，開展集中整治。

⒊整合平臺功能，實現日常管理和應急管理聯動，建立體制內外共同驅動的監(jiān)督考核機制。 ⑴針對日常管理和應急管理脫節(jié)的現實，閔行區(qū)依托“大聯動”日常管理的“三級管理、四級網絡”組織體系和信息平臺，建立了覆蓋全區(qū)的應急管理組織體系和應急工作網絡。 區(qū)大聯動中心的應急指揮中心， 對上連接市應急辦，對下連接各委辦局、街鎮(zhèn)、社會機構應急組織，落實應急日常服務、管理和演練。⑵針對條塊、條線間遇到問題互相推諉的現實， 以及城市管理評價指標不夠科學、系統，缺乏體制外評價體系的問題，閔行區(qū)把“大聯動” 工作的案件辦結率等客觀數據作為各部門與街鎮(zhèn)的年終業(yè)績考核依據，實時曬在網上，接受大家監(jiān)督。同時，市民尋訪團、媒體和群眾等體制外力量通過案件發(fā)現率進行監(jiān)督， 街道分中心對責任塊及信息員進行整體考核，不僅提高了這些部門的協作意識，增強了責任感，也增強了考核的公信力。

（三）閔行“大聯動”堅持規(guī)范化、制度化管理，為城市綜合管理提供了法治保障

為避免人走政息，確?！按舐搫印钡某B(tài)化，閔行區(qū)特別重視制度建設。一是制定了一系列推進和保障“大聯動”工作的規(guī)范性文件。例如：發(fā)布了《關于建立城市綜合管理“大聯動”新機制的實施意見》、《閔行城市綜合管理和應急聯動信息資源共享與使用流程規(guī)則》。二是針對一些職能不清， 經常發(fā)生推諉扯皮事件的重點領域制定了一系列理清職責、規(guī)范管理的文件。例如：出臺了《閔行區(qū)關于開展無證無照經營整治工作的實施意見》（試行），明確了查處12種常見無證無照經營行為的職責分工以及綜合治理的流程。 三是制定了一系列支撐“大聯動”機制的技術標準規(guī)范。例如：出臺了《對現有系統開發(fā)60項數據接口實時交換》等。

二、 優(yōu)化特大型城市綜合管理運行機制的啟示與思考

閔行“大聯動”帶給我們的啟示是：要按照黨的十八大提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理創(chuàng)新的要求，在城市管理理念、戰(zhàn)略、機構、體制機制、風格、人員、技術等方面有所創(chuàng)新，建立適應上海特大型城市特點、符合時代特色的現代城市綜合管理運行模式。

（一）現代城市管理理念的革新及其價值共享

結合上海特大型城市管理的動態(tài)性、復雜性、艱巨性、長期性的特點，以及建設國際化大都市的發(fā)展目標和時代要求，上海城市管理不僅應該樹立服務性管理、法治化管理、系統化管理、信息化管理、精細化管理、多元化管理的理念，而且應該實現管理者之間、管理者與被管理者之間在理念上的價值共享。

要按照黨的十八大關于深化行政體制改革的要求，樹立以人為本的服務型管理理念，探索城市管理與服務有效融合的管理新模式，積極打造職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務政府；要以法治思維建設法治城市，牢固樹立法治化管理理念，堅持依法行政，提升城市管理法治化水平；要樹立系統化綜合管理理念，不斷強化大局意識和責任意識，形成一種管理內容綜合、管理手段聯動、管理方式多樣的整體系統協調的局面。這也是“十二五”規(guī)劃綱要關于“加強城市綜合管理”的明確要求。要樹立信息化管理理念，充分運用現代信息技術，打造信息化運作平臺，全面推動城市運營管理流程再造和制度重構，建立全新的“數字化智慧城市”運營管理新模式；要樹立精細化管理理念，在日常管理的基礎上，進一步細化和優(yōu)化管理流程，通過規(guī)范化、標準化、程式化管理，最大程度地降低管理成本，以獲得最佳的執(zhí)行效果；要樹立“多元共治”理念，構建新型的、政府主導下的城市政府、社會組織、企事業(yè)單位、 市民共同管理的多元治理模式， 實現城市管理的“共建共享”。

（二）確立城市管理戰(zhàn)略目標，實現治理目標的科學化

⒈深化城市管理的內涵建設， 實現城市管理與服務有效融合的戰(zhàn)略性目標。在城市管理中，不僅要更加注重保障城市安全與秩序， 為市民創(chuàng)造良好的城市環(huán)境，實現打造美好城市的工具性目標，而且應更加注重在管理中體現服務， 更加注重民生服務的戰(zhàn)略性目標的實現，成就幸福人生，體現城市政府為人民的價值追求， 實現城市管理的工具理性和價值理性的統一。當然， 這應該立足于社會主義初級階段的國情和不同城市的發(fā)展水平， 在合法性的基礎上滿足市民的合理性需求，維護市民的利益。首先，要強化城市管理。因為服務蘊含于管理中；其次，排除障礙，主動為市民提供方便；再次，拓寬城市服務范圍，加強前端管理，提供優(yōu)質服務。

⒉完善疏堵結合的制度建設， 實現城市秩序與活力相得益彰的現實性目標。在城市管理中，只有堅持疏堵結合的原則，少管控、多疏導，才能兼顧城市秩序和活力。所以，應發(fā)揮“條塊結合、以塊為主”這一工作模式的優(yōu)勢，暢通疏導渠道，因地制宜開設“疏導點”，規(guī)范設攤，化解城管與攤販的矛盾。

（三）重建城市管理組織結構，實行大部制城市綜合管理

由于城市管理涉及面廣、 行業(yè)跨度大、 管理機構多、管理難度高，因此，建立大部制、綜合性的城市綜合管理機構是理智的選擇。 建議設立代表市政府行使城市綜合管理職能的權威性管理機構——上海市城市管理委員會，統一指揮、協調、考核城市管理方面的工作，統籌行政管理資源和社會管理資源， 促成城市管理各職能部門之間、各層級之間的有效協同。無論上海世博會期間的“一辦兩組”協調機制，還是閔行的“大聯動”機制， 都充分證明了城市綜合管理必須發(fā)揮大部制的管理優(yōu)勢，形成市區(qū)、條塊、條線聯動的管理模式。

（四）加快形成市區(qū)聯手、部門聯動、條塊結合、以塊為主的城市管理體制和源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應急處置相結合的城市管理機制

為適應社會主義市場經濟和城市發(fā)展現代化的要求，必須改變政府單一的行政管理模式，通過優(yōu)化層級管理，實行重心下移，突出綜合管理，強化公共服務，形成市區(qū)聯手、部門聯動、條塊結合、以塊為主的城市管理體制，即基于“兩級政府、三級管理、四級負責”的城市管理思路，構建“市府統一領導，區(qū)府全面負責，街鎮(zhèn)統籌實施，社區(qū)配合落實”四級分層分工協同共管的新型城市管理體制。

城市綜合管理不僅要加強日常管理，同時，也應把城市應急管理工作納入到政府日常管理中， 應最大限度地利用日常管理機制，深化安全隱患大排查工作，建立信息上報、問題溯源和責任倒查機制，突出前端管理和源頭治理； 應最大限度地利用信息平臺加強動態(tài)管理，加快形成源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應急處置相結合的管理機制。

（五）實施前置化、精細化和法治化管理，實現城市管理模式轉型

⒈實施前置式管理，實現源頭治理。加強前端管理與服務， 實行管理方式的前置化是應對城市管理的不確定性和復雜性的必然要求， 也是實行長效管理的必然要求。因此，應重視源頭管理，實現由被動執(zhí)法到主動管理的轉變， 實現由解決管理問題到超前謀劃防范問題的轉變。

⒉實施精細化管理，通過標準化、程式化、零縫隙管理，實現動態(tài)監(jiān)管。⑴通過標準化管理，提高城市管理的精確度。首先，規(guī)范工作標準，明確問題的處置標準；其次，建立科學、量化、硬性的考評機制。要建立集合行政效率指標、 經濟社會效益指標和老百姓滿意度指標的綜合評價體系。⑵通過程式化管理，加強動態(tài)監(jiān)管。城市綜合管理應該建立發(fā)現、立案、派遣、處置、核查、結案、改進的閉合管理流程，特別是要通過研判分析系統，對數據庫的數據進行案件發(fā)生態(tài)勢分析、運行態(tài)勢分析和預案執(zhí)行情況分析， 及時總結規(guī)律和經驗教訓。⑶實施零縫隙管理，實現管理信息的無縫銜接、管理空間的無縫銜接、管理時間的無縫銜接、管理責任的無縫銜接、管理績效考核的無縫銜接、日常管理和應急管理的無縫銜接，形成全天候、全方位的城市管理運作機制。

⒊實現管理法治化， 加快形成黨委領導、 政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。⑴加強法治保障。首先，加強城市管理立法工作，既要規(guī)范“堵”，也要規(guī)范“疏”，為城市管理提供強有力的法律支撐；其次，重視多元主體參與城市管理的制度設計，重視健全志愿者機制，使之常態(tài)化、制度化，打造城市管理體制外的“常規(guī)軍”；第三，重視依法自治的現代社會組織建設， 明確政府與社會組織間的邊界設定和主體性位置，規(guī)范其行為準則。⑵切實推進依法行政。首先，嚴格遵守執(zhí)法與教育、執(zhí)法與疏導、執(zhí)法與服務相結合的原則，既嚴格執(zhí)法，切實維護法律的權威，又文明執(zhí)法，切實維護被管理者的權利。其次，加強政府管理部門的日常管理，指導、督促市場主體的作業(yè)管理，擺脫過去以罰代管、 過度依賴行政執(zhí)法管理的思維定勢。⑶完善考核監(jiān)督體系，落實責任制。主要是完善對政府職能部門的雙重管理和考核機制； 加大公開考核的力度，發(fā)揮人民群眾和媒體的監(jiān)督作用，使管理部門認真履職。

（六）推進城市管理社會化，實現城市治理主體和管理人員的多元化

城市綜合管理涉及城市基礎設施運行系統的維護和城市公共空間的有序使用， 但僅靠城市綜合管理高位協調機制實施聯動協調管理是不夠的，還需要政府、市民和社會組織的共同參與， 方能實施城市管理的社會化， 實現政府行政管理和社會自我管理有效結合的多元共治目標，形成共治共享的工作格局。城市管理社會化主要涉及兩方面：一是不斷探索市場化管理模式，改政府購買崗位為政府購買服務， 提高管理效率和效能。政府應通過選擇優(yōu)質管理公司負責社區(qū)管理，從而集中精力做好指導、監(jiān)督和執(zhí)法工作。二是以社區(qū)建設為抓手， 充分發(fā)揮社會管理多元主體自治、 自律的作用，通過開展各種活動，吸引群眾參與城市治理，最終實現政府與公眾的利益互惠、良性互動、成果共享。

（七）創(chuàng)新城市管理技術，實現治理工具的信息化，建設“智慧城市”

城市綜合管理必須實行技術創(chuàng)新， 構建一個集通信、計算機、網絡、地理信息系統、視頻監(jiān)控、數據共享及信息處理等多技術的智能化運行平臺，消除信息“孤島化”現象，向集約高效的數字化、信息化“智慧城市”轉變。這樣，不僅能夠促使職能部門履行職責，而且能夠促進城市管理、服務和執(zhí)法的綜合運用，還可降低百姓辦事成本。 上海、 北京等特大型城市應該加快推進“智慧城市”建設，以信息化手段為支撐，以網格化的責任機制為基礎，依托電子政務網，采用頂層設計、集約建設方式， 整合分別屬于不同部門的相關城市管理類網格和網絡資源，完善市級城市綜合管理監(jiān)管平臺，構建科技加制度的城市綜合管理新模式。

［1］孫潮.平安世博催生社會管理創(chuàng)新——以上海市閔行區(qū)“城市綜合管理和應急聯動機制”為例［J］.行政管理改革，2010，（10）.

［2］陳海松.城市管理“大聯動”常態(tài)化的多元運作策略［J］.上海城市管理，2012，（06）.

［3］袁鋼.城市綜合管理方法論研究［J］.上海城市發(fā)展，2012，（05）.