□ 萬傳華

（廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510520）

2012年5月8日上午，中國首個(gè)村級(jí)市——河南省濮陽縣慶祖鎮(zhèn)西辛莊市（籌）——在15個(gè)村村民的簽字畫押下宣告成立。盡管宣告前西辛莊人未履行任何法定程序，當(dāng)?shù)孛裾置鞔_提出不符合有關(guān)政策，但“濮陽縣慶祖鎮(zhèn)西辛莊市 （籌）”的牌子如期掛上。于是，“村級(jí)市”一詞迅速在網(wǎng)絡(luò)上竄紅，在外界的質(zhì)疑聲中被推上了輿論的風(fēng)口浪尖。甚至知名學(xué)者于建嶸斥之為“瞎胡鬧”，將此舉稱為“又一次扯淡的改革”。而質(zhì)疑過后變?yōu)閲恕俺聊钡慕邮軇t有悖我國依法治國的基本原則。因此，從法理的角度檢視西辛莊棄村立市行為及其影響具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、西辛莊市籌建成立的合理性問題分析

面對(duì)質(zhì)疑，西辛莊人以“不違法且合理”為其主要的辯護(hù)理由，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

⒈與行政區(qū)劃市的內(nèi)涵不同。西辛莊人認(rèn)為，“他們建市只是一個(gè)符號(hào)、一個(gè)叫法，概念和內(nèi)容是兩回事，它不設(shè)行政機(jī)構(gòu)，沒有公務(wù)員，實(shí)質(zhì)上它就是一個(gè)農(nóng)村大社區(qū)”。［1］也即是說，西辛莊市與行政區(qū)劃建置市的內(nèi)涵是不同的，只是名稱上相似而已，其它內(nèi)容都不一樣。這種名稱上與現(xiàn)行行政區(qū)劃單位相同但沒有與其相符的實(shí)質(zhì)要件即相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)的設(shè)置，筆者稱之為符號(hào)性建置。其通過自我設(shè)置一個(gè)與現(xiàn)行行政區(qū)劃單位相同的名字，不配置相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員，以達(dá)到設(shè)置的某種目的。與現(xiàn)行行政區(qū)劃單位相混淆既是這種符號(hào)性建置的特點(diǎn)又是它的目的，借助名稱來實(shí)現(xiàn)其背后某種目的。符號(hào)性建置本質(zhì)上是一種私權(quán)自我行使公權(quán)的行為，違反了法治國家權(quán)力設(shè)置與運(yùn)行的基本規(guī)則。內(nèi)涵不同的另一理由是強(qiáng)調(diào)“西辛莊市”名稱中的“市”特指市場(chǎng)之意。中國很多地名中包含“市”如鄰鎮(zhèn)有個(gè)叫“劉市”的村莊，更何況西辛莊市含有“西辛莊市場(chǎng)”之意。［2］實(shí)質(zhì)上，市的本意是貨物交換之地，隨著人口聚集、規(guī)模增大逐漸發(fā)展為城市，到近現(xiàn)代才成為行政區(qū)劃單位?！拔餍燎f市”解讀為“西辛莊市場(chǎng)”并無錯(cuò)誤，關(guān)鍵是在依法區(qū)劃的背景下行政區(qū)劃的建置屬于國家權(quán)力的行使，應(yīng)遵循法有授權(quán)才能行使的公權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，否定任何單位、組織和個(gè)人行使。質(zhì)言之，以形式相同而實(shí)質(zhì)不同或者重釋新意作為籌建成立西辛莊市的理由是值得懷疑的。

⒉建市目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的城市夢(mèng)。西辛莊人建市目的是實(shí)現(xiàn)大多數(shù)中國農(nóng)民多年的夙愿——城市夢(mèng)。正如他們宣稱的，“讓村民們實(shí)實(shí)在在地享受到城市的生活，讓村子像城市一樣有寬馬路、好綠化、水氣電暖、學(xué)校醫(yī)院、賓館、超市、大飯店，讓村民向市民一樣享受良好的公共環(huán)境和公共服務(wù)”。［3］追求目的合理性是西辛莊人棄村立市的重要理由之一。中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)民祖輩對(duì)城市生活的向往。西辛莊市無疑是“城鄉(xiāng)二元世界融匯的怪胎”。［4］但目的合理性并不表明手段的合法性，而手段的違法性常常會(huì)否定目的的合理性。即使符合“行政法定原則”，這種以犧牲依法設(shè)置行政區(qū)劃的手段來實(shí)現(xiàn)幾個(gè)村村民追求城市夢(mèng)的目的同樣違背了 “比例原則中手段和目的之間的限度”。［5］（p59－64）更重要的是，這里混淆了“市”和“城市”的概念。市是一種行政區(qū)劃單位，而城市是人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)、居民以非農(nóng)業(yè)人口為主的地區(qū)，通常是周圍地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。［6］（p176）盡管設(shè)市一般以城市為基礎(chǔ)，①2012年6月24日成立的三沙市的設(shè)置就不是以城市為基礎(chǔ)，其陸地面積共13平方公里，管理200多萬平方公里海域，成為中國陸地面積最小的城市。但設(shè)市之后的農(nóng)民也不一定能過上城市的生活，相反享受城市的生活也不一定需要設(shè)市。

⒊建市是與官方無關(guān)的民間行為。以民間行為自居是西辛莊市籌建成立的又一理由。對(duì)于西辛莊籌建村級(jí)市，地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幾乎給出一致的說法，“屬于個(gè)人想法，因其非官方行為，政府不予支持，又因其屬于民間自發(fā)的行為，政府也不反對(duì)”，因此“出現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)無一出席掛牌儀式”的場(chǎng)面。［7］這種以未參與、未匯報(bào)、民間行為、不清楚為理由在掛牌籌建前確實(shí)可以作為職能部門的理由，但掛牌之后再無動(dòng)于衷就是對(duì)該行為的默認(rèn)，變成了官方支持行為。如果地方國家機(jī)關(guān)一直沉默下去，那么職能機(jī)關(guān)就涉嫌不作為，因?yàn)槠渚哂斜O(jiān)督憲法、法律實(shí)施的職責(zé)。值得強(qiáng)調(diào)的是，在掛牌儀式前，縣民政局曾發(fā)出一份“不符合政策，停止掛牌行為，否則后果自負(fù)”的內(nèi)電，［8］但并沒有阻止住籌建掛牌行為。不過市民政局在掛牌后仍在繼續(xù)努力，對(duì)外界稱“這種違規(guī)將糾正”。［9］

⒋以籌建規(guī)避違法嫌疑。為了避免爭議，匾牌名稱后特注明是籌建以規(guī)避違法嫌疑。正如他們宣稱的，既不建立也不成立，而是籌劃建立村級(jí)市，以至于制作慶祝條幅要避免出現(xiàn)“建立”或“成立”字眼。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》（第5版），對(duì)于組織、機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，“建立”是指開始成立，“成立”是指籌備成功、開始存在，“籌建”是指籌劃建立。［10］三個(gè)詞主要區(qū)別是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)、組織設(shè)置的階段不同而已。從時(shí)間順序上看，“籌建”強(qiáng)調(diào)籌備開始、建而未立，“建立”強(qiáng)調(diào)基本完成、開始成立，“成立”強(qiáng)調(diào)成功建立。任何一個(gè)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置都需要經(jīng)過一個(gè)過程?；I建階段就與人的出生要辦理準(zhǔn)生證一樣，同樣需要符合法定的要件。比如，國務(wù)院作出設(shè)立三沙市的決定后，經(jīng)過近一個(gè)月三沙市人民代表大會(huì)籌備組才成立，標(biāo)志著三沙市的政權(quán)組建正式啟動(dòng)。［11］三沙市政權(quán)的設(shè)立及相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的配置需要很長一段時(shí)間的籌建，且整個(gè)過程必須符合法定的形式要件和實(shí)質(zhì)要件才能證明三沙市政權(quán)的合法性。實(shí)質(zhì)上，這種以籌建規(guī)避違法嫌疑只是一種主觀判斷。在行政區(qū)劃法制化的背景下，即便是籌建也要履行相應(yīng)的法律程序。如果以籌建規(guī)避法律，那籌建之后的建成之時(shí)該如何面對(duì)合法性問題又是一個(gè)更大的難題。相反，以籌避建說明西辛莊人已經(jīng)意識(shí)到“自我封市”行為的社會(huì)影響。

二、西辛莊棄村立市的合法性問題分析

西辛莊并村立市反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的夢(mèng)想與精明，但也同樣帶來了人們的非議，主要是其成立的合法性問題。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，西辛莊“自我封市”主要存在以下違法現(xiàn)象：

（一）混淆了行政建制市與農(nóng)村基層組織的概念

⒈與憲法中關(guān)于“市”的行政區(qū)劃單位設(shè)置和命名相違背。我國現(xiàn)行憲法有關(guān)行政區(qū)劃設(shè)置和命名的規(guī)定為：第30條規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市、市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。第31條規(guī)定：國家在必要時(shí)設(shè)立特別行政區(qū)。第62條第12、13項(xiàng)，第89條第15項(xiàng)，第107條第3款規(guī)定了行政區(qū)劃的設(shè)置權(quán)限，即全國人大批準(zhǔn)設(shè)置省、自治區(qū)、直轄市，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；國務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；省、直轄市決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。

從上述規(guī)定可知，現(xiàn)行憲法中關(guān)于“市”的行政區(qū)劃單位有三個(gè)層級(jí)，即直轄市、較大的市和市，名稱都是由“地名＋市”構(gòu)成，從稱呼上很難區(qū)分它們之間的性質(zhì)和關(guān)系，如上海市、廣州市、增城市。只有依據(jù)法規(guī)和政策才能分辨他們之間的區(qū)別。從權(quán)力設(shè)置看，除全國人大批準(zhǔn)設(shè)置直轄市外，我國的市都是由國務(wù)院批準(zhǔn)建置和區(qū)域劃分，除此之外其他任何機(jī)關(guān)不能批準(zhǔn)市的設(shè)置。而西辛莊市的成立沒有履行任何法律程序，從設(shè)置權(quán)限和名稱上存在合法性問題，違背了我國憲法規(guī)定。即使是符號(hào)性建置，仍然存在與現(xiàn)有行政區(qū)劃名稱混淆的問題。人們分不清西辛莊市的性質(zhì)、地位及與其他行政區(qū)劃市的區(qū)別。一般地，直轄市和較大的市都是由法規(guī)明確規(guī)定，很容易識(shí)別。①我國憲法中出現(xiàn)了“較大的市”的概念，但沒有給出定義。根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第63條規(guī)定了“較大的市”的定義：本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市有18個(gè)，分四次批準(zhǔn)，分別為：1984年10月批準(zhǔn)唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶（1997年3月升格為直轄市）共13個(gè)市；1988年3月批準(zhǔn)寧波市；1992年7月批準(zhǔn)淄博、邯鄲、本溪市；1993年4月批準(zhǔn)蘇州、徐州市。再加上省會(huì)城市27個(gè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市4個(gè)，我國共有較大的市49個(gè)。但西辛莊市與較大的市以外的市級(jí)（縣級(jí)）市很容易混淆，可能會(huì)使每一個(gè)到西辛莊市的游客感到疑惑的是西辛莊市與濮陽市究竟有什么區(qū)別。值得強(qiáng)調(diào)的是，若不是歷史原因，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)“市”的命名，即便不是行政區(qū)劃，也容易給人造成理解困難、混淆不清、感覺奇怪的現(xiàn)象，與現(xiàn)行依法設(shè)置行政區(qū)劃精神相悖。

⒉西辛莊市的成立同樣涉嫌違反現(xiàn)行憲法中基層群眾自治制度的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織；居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉；居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。西辛莊市是在并吞周圍15個(gè)行政村后組成的大型農(nóng)村社區(qū)。盡管15個(gè)村村民簽名按手指印要求加入，但與憲法基層群眾自治制度的精神相違背，涉及到原行政村的撤銷、范圍調(diào)整及新舊組織之間的關(guān)系問題。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第3條規(guī)定，村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立；村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。也就是說，行政村盡管不是國家機(jī)關(guān)，但其設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整要依據(jù)法律程序，其建立應(yīng)有憲法和法律依據(jù)。根據(jù)西辛莊市建市規(guī)劃：15個(gè)村統(tǒng)一搬到一條寬14至16米大道兩旁，每個(gè)村之間間隔20米，占用的土地相應(yīng)地由村與村之間進(jìn)行土地置換；大的中心社區(qū)叫“西辛莊市”，而每個(gè)村莊自己的區(qū)域可叫相應(yīng)的社區(qū)如 “常寨村常寨社區(qū)”；各村的行政事務(wù)仍舊歸本村管理，并不受西辛莊管轄，每個(gè)村又都受慶祖鎮(zhèn)管轄。［12］從表面上看，西辛莊人的造市規(guī)劃想盡量避免行政村的設(shè)立、撤銷和范圍調(diào)整，只是把原行政村換個(gè)名字、搬個(gè)新址而已。實(shí)質(zhì)上，我國憲法設(shè)置基層群眾自治制度就是按照居住地位原則確立的一定地域范圍內(nèi)的自治，在議事、決策、執(zhí)行、監(jiān)督方面按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定執(zhí)行。各村行政事務(wù)自我管理，但成立后的西辛莊市規(guī)劃、發(fā)展、政策制訂牽涉到合并15個(gè)村民的整體利益，必然影響到村民的自治。行政村的決策與市的發(fā)展規(guī)劃如何協(xié)調(diào)和平衡也考驗(yàn)著基層群眾自治制度的實(shí)施。值得強(qiáng)調(diào)的是，新成立的西辛莊市也與現(xiàn)行《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定相沖突，因?yàn)榇迮c村之間、村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之間土地范圍、承包合同面臨著調(diào)整和變更，且小高層的居民樓還涉嫌違建等問題。

（二）與現(xiàn)行的法律法規(guī)相違背

⒈根據(jù)現(xiàn)行 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第1條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃都要設(shè)立相應(yīng)的人民代表大會(huì)和人民政府，行使相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。按照現(xiàn)行法律，行政區(qū)劃的設(shè)置要同時(shí)具備形式要件和實(shí)質(zhì)要件，也即形式上要履行法定的審批程序和內(nèi)容上要成立相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)。不設(shè)行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的西辛莊市肯定不符合行政區(qū)劃設(shè)立的實(shí)質(zhì)要件，違反 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。比如民政部宣布國務(wù)院批復(fù)三沙市成立文件后進(jìn)行揭牌，海南省第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過 《關(guān)于成立三沙市第一屆人民代表大會(huì)籌備組的決定》啟動(dòng)三沙市政權(quán)建立程序。三沙市人民代表大會(huì)的設(shè)立，依照《地方組織法》、《選舉法》、《代表法》的規(guī)定進(jìn)行，將由籌備組批準(zhǔn)設(shè)立選舉委員會(huì)主持三沙市人民代表大會(huì)代表的選舉，召集三沙市第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，并由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生三沙市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和市人民政府市長、副市長、市中級(jí)人民法院院長和市人民檢察院檢察長。［13］

⒉根據(jù)現(xiàn)行《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第4條，下列行政區(qū)劃的變更由國務(wù)院審批：（一）省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線的變更，省、自治區(qū)人民政府駐地的遷移；（二）自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；（三）自治州、自治縣的行政區(qū)域界線的變更，縣、市的行政區(qū)域界線的重大變更；（四）凡涉及海岸線、海島、邊疆要地、重要資源地區(qū)及特殊情況地區(qū)的隸屬關(guān)系或行政區(qū)域界線的變更。這是我國唯一一部關(guān)于行政區(qū)劃的行政法規(guī)，盡管其制定內(nèi)容少，時(shí)間久，但關(guān)于市的設(shè)立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系的變更等規(guī)定比較詳盡。西辛莊人一夜立市現(xiàn)象顯然與該法規(guī)精神相違背。

⒊違反 《地名管理?xiàng)l例》、《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《河南省地名管理辦法》及《濮陽市地名管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。《地名管理?xiàng)l》第2－3條規(guī)定，本條例所稱地名包括：自然地理實(shí)體名稱，行政區(qū)劃名稱，居民地名稱，各專業(yè)部門使用的具有地名意義的臺(tái)、站、港、場(chǎng)等名稱；地名管理應(yīng)當(dāng)從我國地名的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，保持地名的相對(duì)穩(wěn)定。必須命名和更名時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定的原則和審批權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。末經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自決定。《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第3條規(guī)定，……居民地名稱包括城鎮(zhèn)、區(qū)片、開發(fā)區(qū)、自然村、片村、農(nóng)林牧漁點(diǎn)及街、巷、居民區(qū)、樓群（含樓、門號(hào)碼）……?！逗幽鲜〉孛芾磙k法》第2條：居民地名稱包括城鎮(zhèn)、居民區(qū)、街、巷、胡同、自然村、片村等；第7條：自然村、居民區(qū)和城鎮(zhèn)的街、巷、道路等名稱命名、更名由所在市、縣地名管理機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)。由此可知，15個(gè)村村民通過簽字畫押合并成立西辛莊市涉及居民地名稱的變更，要按照法定的原則和審批權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。這也是西辛莊市成立后當(dāng)?shù)孛裾块T稱違規(guī)并勒令其摘牌的理由?！跺ш柺械孛芾磙k法》從總則、地名命名、更名與銷名、地名的申報(bào)與審批、標(biāo)準(zhǔn)地名的使用和管理、地名標(biāo)志設(shè)置、地名檔案管理與地名信息化、法律責(zé)任等方面作出詳細(xì)規(guī)定。特別強(qiáng)調(diào)任何單位在辦理地名的命名、更名與銷名，都應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行申報(bào)，填寫《地名命名、更名申報(bào)表》，爾后逐級(jí)進(jìn)行審批；經(jīng)各級(jí)民政部門審核，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)的地名為標(biāo)準(zhǔn)地名，由民政部門向社會(huì)公布后使用。

三、西辛莊棄村立市現(xiàn)象的反思

中國首個(gè)村級(jí)市的籌建成立反映了農(nóng)民階層的夢(mèng)想和追求，他們的首創(chuàng)精神值得后人敬仰。但這種“民間立市行為”帶給人們?cè)S多反思，諸如它的性質(zhì)、合法性、根源及影響等問題。

⒈行政區(qū)劃的立法性建置否定符號(hào)性建置的存在。根據(jù)現(xiàn)行憲法，設(shè)置行政區(qū)劃單位屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人民代表大會(huì)的職權(quán)，批準(zhǔn)或決定權(quán)分屬于全國人民代表大會(huì)、國務(wù)院、省級(jí)人民政府。這與法治國家的要求相一致。在現(xiàn)代國家，設(shè)置行政區(qū)劃要遵循法定的形式要件和實(shí)質(zhì)要件。無論中國或是美國，設(shè)置新的行政區(qū)劃單位都要經(jīng)過批準(zhǔn)，具備一定形式要件和實(shí)質(zhì)要件，是一種立法性質(zhì)的行為，即行政區(qū)劃的立法性建置。就我國《憲法》第62條、第89條、第107條對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置權(quán)限的規(guī)定來看，省級(jí)地方政權(quán)的設(shè)置權(quán)限歸全國人大，其他地方各級(jí)政權(quán)的設(shè)置則由國務(wù)院和省級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而與各級(jí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)無關(guān)，屬于純粹的行政事務(wù)。省、自治區(qū)和直轄市是我國的一級(jí)行政區(qū)劃單位，直接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。這一級(jí)行政區(qū)劃的變動(dòng)關(guān)系到中央和地方、地方和地方之間的相互利益，涉及到中央對(duì)地方管理，因此省一級(jí)的建置需要由全國人大決定。而將省級(jí)以下的地方政權(quán)的設(shè)置權(quán)交由具體負(fù)責(zé)執(zhí)行和管理的行政機(jī)關(guān)，這無異于讓它們“自己當(dāng)自己的法官”，無形中擴(kuò)大了行政權(quán)限。因而，有學(xué)者呼吁將省級(jí)以下行政區(qū)劃單位的設(shè)置權(quán)賦予相應(yīng)級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)行使以實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃的立法性建置。［14］盡管我國在行政區(qū)劃方面缺少一部《行政規(guī)劃法》，但設(shè)置新的行政區(qū)劃還是有法可依的。

⒉突破法律邊界的創(chuàng)新是一種違法行為。西辛莊市的籌建成立質(zhì)疑、嘲諷者不少，肯定、贊許者有之，但社會(huì)大體上是一種包容態(tài)度。河南省社科院院長俞新安強(qiáng)調(diào)其“只是一個(gè)概念，不必過于較真”；社科院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英認(rèn)為，其“代表了基層群眾改革行政區(qū)劃制度的要求”；河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授李曉峰認(rèn)為“不宜照搬西辛莊做法”。［15］甚至有的學(xué)者把此舉和小崗村制定的農(nóng)村承包責(zé)任制媲美，或許能開辟一條適合國情的城鎮(zhèn)化道路。［16］隨著地方政府給出“違規(guī)將糾正”的警告，懷疑否定論者也逐漸默認(rèn)這一事實(shí)，因?yàn)樗匀淮嬖谀抢铮麄€(gè)社會(huì)不得不接受這一新事物。社會(huì)的包容態(tài)度源于當(dāng)今社會(huì)的時(shí)代精神——改革創(chuàng)新。從1978年黨的十一屆三中全會(huì)開始，不論是過去30年還是未來30年，改革創(chuàng)新仍是這個(gè)時(shí)代的核心精神。但是，任何事物的變化都應(yīng)有度，改革創(chuàng)新也應(yīng)有界限。今天的創(chuàng)新和1978年十一屆三中全會(huì)后創(chuàng)新環(huán)境發(fā)生了變化。30年前改革創(chuàng)新是在剛剛粉碎“四人幫”、法制不完善的背景下進(jìn)行。安徽小崗村農(nóng)村承包責(zé)任制就是在這樣的背景下出現(xiàn)的，成為中國改革開放的先聲。后來，一系列創(chuàng)新都是在探索中前進(jìn)，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸著石頭過河。人們反思這段改革路程時(shí)在憲法學(xué)界刮起了一場(chǎng)“良性違憲”與“惡性違憲”大討論。①20世紀(jì)90年代末，人們?cè)诜此几母镩_放的路程時(shí)在憲法學(xué)界開展了一次“良性違憲”大討論，代表人物主要是郝鐵川、童之偉、韓大元等著名學(xué)者。但今天的創(chuàng)新法制環(huán)境發(fā)生了很大的變化。隨著1999年依法治國方略的確立，到2011年中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著社會(huì)主義法治國家已基本建成。既然是一個(gè)法律體系已經(jīng)形成的法治國家，那么創(chuàng)新不能觸犯法律的底線，突破法律邊界的創(chuàng)新是一種違法行為。

⒊權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督不作為是導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根源。西辛莊市籌建成立涉嫌違反現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律，除當(dāng)?shù)乜h、市民政部門發(fā)出撤銷改名“警告”外，地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府保持了沉默的態(tài)度。按照現(xiàn)行《憲法》第62條、第67條、第99條、第104條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員行使憲法監(jiān)督權(quán)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。對(duì)于一個(gè)地方而言，省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域重疊，三級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，對(duì)違憲行為都具有監(jiān)督責(zé)任。根據(jù)《憲法》第71條，全國人大及其常務(wù)委員會(huì)可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)；根據(jù)《常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第22－27條，各級(jí)常務(wù)委員會(huì)可以開展法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查，也即縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都可以開展違憲、違規(guī)情況的監(jiān)督檢查。但我國權(quán)力機(jī)關(guān)及其常委會(huì)監(jiān)督憲法、法律、法規(guī)的實(shí)施規(guī)定比較模糊，缺乏具體的啟動(dòng)、操作、責(zé)任追究機(jī)制，存在許多難以克服的缺陷和問題。［17］若西辛莊“自我封市”定性為違憲行為，那么各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)都涉嫌監(jiān)督不作為。如果權(quán)力機(jī)關(guān)不啟動(dòng)追究機(jī)制而只是民政部門的摘牌處罰，這種“民間立市行為”還會(huì)繼續(xù)上演。值得強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第4條規(guī)定：人大代表應(yīng)當(dāng)模范的遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。如果西辛莊市籌建成立涉嫌違法，那么該區(qū)域的各級(jí)人大代表存在違反模范遵守和協(xié)助實(shí)施憲法和法律的義務(wù)。

［1］劉金松.西辛莊回應(yīng)村級(jí)市摘牌質(zhì)疑：為啥不讓我們村改名［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012－05－17.

［2］［7］［12］李靖.河南村級(jí)市執(zhí)意掛牌背后：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)缺席儀式［N］.京華時(shí)報(bào)，2012－05－16.

［3］魏文標(biāo).“村級(jí)市”背后承載的城市夢(mèng)［N］.新華每日電訊，2012－05 10（003）.

［4］王雪丹.“村級(jí)市”鬧劇引發(fā)的現(xiàn)實(shí)思考［N］.燕趙晚報(bào)，2012－05－17.

［5］周佑勇.行政法原論［M］.中國方正出版社，2002.

［6］［10］中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典（第5版）［M］.商務(wù)印書館，2005.

［8］陳強(qiáng).一個(gè)中原村莊的建“市”狂想［N］.羊城晚報(bào)，2012－05－15（A7）.

［9］http： ／／politics.people.com.cn ／GB ／70731 ／17910578.html.

［11］http： ／／news.xinhuanet.com ／politics／2012－07 ／17／c＿112457927.htm.

［13］http： ／／www.china.com.cn／photochina／2012－07－25.

［14］番小青.我國行政區(qū)劃法律制度研究：問題、缺陷及完善［D］.中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫，2007.

［15］曲昌榮.西辛莊村要合并15個(gè)村建市——村級(jí)市是創(chuàng)新還是折騰［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012－04－20.

［16］http： ／／www.town.gov.cn ／2011zhuanti／yqqyh ／xixinzhuang ／index.shtml？randid＝0.08593609110555656.

［17］王安鵬.論我國憲法監(jiān)督制度的完善［J］.理論月刊，2011，（02）.