□ 丁玉海，于麗霞

（⒈大連行政學(xué)院，遼寧 大連 116000；⒉吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012）

隨著我國(guó)進(jìn)入改革攻堅(jiān)期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，行政爭(zhēng)議數(shù)量日益增多、類型日趨多元，尤其在農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷等諸多領(lǐng)域因行政爭(zhēng)議未能得到及時(shí)有效解決，而引發(fā)了大量的社會(huì)性、群體性事件，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，我國(guó)行政爭(zhēng)議的解決渠道過(guò)于常規(guī)單一，行政復(fù)議、行政訴訟過(guò)于滯后且運(yùn)行不暢，已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)解決行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)需求。在此情況下，行政調(diào)解作為一種替代性解紛方式日漸得到重視。但是，行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決囿于理論上的桎梏，理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)不一。為此，本文以此為契機(jī)，對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的理論爭(zhēng)鳴進(jìn)行梳理，研究視閾進(jìn)行轉(zhuǎn)向，以期為行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的正當(dāng)合法另辟“蹊徑”。①?gòu)恼{(diào)解的主持人角度來(lái)說(shuō)，行政爭(zhēng)議的調(diào)解可分為行政機(jī)關(guān)主持的調(diào)解和司法機(jī)關(guān)主持的調(diào)解。通常來(lái)說(shuō)，前者稱之為行政調(diào)解，是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政爭(zhēng)議處理機(jī)制。目前，成都、蘇州等地已經(jīng)嘗試進(jìn)行地方性立法實(shí)踐，出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)其加以規(guī)范。而后者又被稱之為行政訴訟調(diào)解，是借助于行政系統(tǒng)外的司法機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行處理的機(jī)制。但是，行政訴訟調(diào)解卻為我國(guó)法律所禁止，而法院以“協(xié)調(diào)”、“庭外工作”等形式變相進(jìn)行。無(wú)論是行政調(diào)解抑或行政訴訟調(diào)解，都無(wú)法避開(kāi)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的理論困惑。為此，本文從行政爭(zhēng)議解決角度出發(fā)，對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)解所涉及到的理論困惑進(jìn)行分析。

一、行政爭(zhēng)議的界定

行政爭(zhēng)議是指 “行政主體在行使公權(quán)力過(guò)程中與相對(duì)人（公民、法人和其他組織）之間發(fā)生的、依據(jù)公法可以解決的爭(zhēng)議”。［1］此說(shuō)具有一定的代表性，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。但是，對(duì)行政爭(zhēng)議的理解還不能僅限于此，因?yàn)樗饺死嬷g的不均衡或沖突也可能引發(fā)行政爭(zhēng)議，如行政主體對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行裁決，一旦裁決作出后，便打上了公權(quán)力的烙印，若當(dāng)事人對(duì)裁決不服，便可對(duì)行政主體申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，從而將民事?tīng)?zhēng)議轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議。此外，行政爭(zhēng)議也并非僅僅產(chǎn)生于行政主體與行政相對(duì)人之間，行政主體之間也可以引發(fā)行政爭(zhēng)議，如行政主體之間因職權(quán)不明導(dǎo)致不履行職責(zé)或推卸責(zé)任而引發(fā)的爭(zhēng)議。

可見(jiàn)，關(guān)于行政爭(zhēng)議，尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有待于學(xué)者們進(jìn)一步的探討與研究?？紤]到行政爭(zhēng)議認(rèn)識(shí)不一必將影響到對(duì)其解決對(duì)策的準(zhǔn)確而深入的分析，同時(shí)也考慮到對(duì)行政爭(zhēng)議探討的語(yǔ)境同一和筆者的行文方便，筆者對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行如下設(shè)定，即行政爭(zhēng)議是行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職權(quán)的組織與公民、法人和其他組織之間因行政行為而發(fā)生的行政糾紛以及有直接或間接聯(lián)系的行政糾紛。在此，筆者對(duì)行政爭(zhēng)議的探討不包括行政主體之間的行政爭(zhēng)議，因?yàn)樾姓黧w之間的行政爭(zhēng)議可以通過(guò)行政主體之間的協(xié)調(diào)或其共同的上級(jí)機(jī)關(guān)裁決予以解決，可以在行政系統(tǒng)內(nèi)部予以消化，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響也無(wú)法與行政主體和行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響相比。

二、行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的理論爭(zhēng)鳴

當(dāng)下，在行政復(fù)議、行政訴訟抑或申訴控告中，行政爭(zhēng)議變相調(diào)解做法風(fēng)行。對(duì)此，反對(duì)者有之，但贊成者更甚。無(wú)論如何，上述的做法無(wú)法避開(kāi)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的理論桎梏。為此，有必要對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決所涉及到的理論爭(zhēng)鳴進(jìn)行梳理，以尋求化解行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的理論桎梏的思路。目前，關(guān)于行政爭(zhēng)議調(diào)解解決涉及理論桎梏有二：

（一）行政權(quán)不可處分原理

目前，行政權(quán)不可處分原理已成為行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的最核心的理論桎梏，它能否被推翻，成為了行政爭(zhēng)議調(diào)解解決是否合法、能否進(jìn)行的關(guān)鍵。

反對(duì)者認(rèn)為，行政權(quán)不可處分原理不能被推翻。因?yàn)樾姓?quán)來(lái)源于法律，須基于法律的明文規(guī)定，而非基于行政主體與行政相對(duì)人之間的約定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的享有不具有自主性，因而對(duì)它的減少或喪失也不具有自主性，只能因法律的規(guī)定而獲得或喪失。”［2］同時(shí)，行政權(quán)不僅是一種職權(quán)或權(quán)力，也是一種職責(zé)或義務(wù)，它是職權(quán)與職責(zé)或權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一體，“對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)是一種權(quán)力，但對(duì)國(guó)家和公眾或利害關(guān)系人來(lái)說(shuō)卻是一種義務(wù)。義務(wù)必須得到履行，否則義務(wù)人可構(gòu)成瀆職?！保?］由此，行政主體與行政相對(duì)人之間沒(méi)有經(jīng)過(guò)協(xié)商以形成合意的條件，行政爭(zhēng)議缺乏調(diào)解的法律基礎(chǔ)。

而支持者則認(rèn)為，行政權(quán)不可處分原理應(yīng)被推翻。因?yàn)樗嗽从谛问椒ㄖ沃髁x，無(wú)法律便無(wú)行政的觀念是建立在傳統(tǒng)行政法上行政權(quán)與公民權(quán)對(duì)抗的關(guān)系上，但現(xiàn)代法治體系中的行政權(quán)屬性已經(jīng)發(fā)生了變化，已經(jīng)從傳統(tǒng)行政法中的單方性、命令性等向協(xié)商性、合作性轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了“行政即管理，管理即服務(wù)”參與式、合作式的現(xiàn)代行政時(shí)代，行政權(quán)不可和解和調(diào)解的特征“已經(jīng)發(fā)生明顯的松動(dòng)”，［4］因此存在著合意型調(diào)解機(jī)制運(yùn)用的空間。

（二）行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)的存在能否為行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決提供了適度空間的爭(zhēng)議，源于行政權(quán)不可處分原理的一個(gè)衍生問(wèn)題，無(wú)論支持者或反對(duì)者對(duì)此論辯激烈，分歧很大，為此特作為一個(gè)專門問(wèn)題加以深入論述。

反對(duì)者認(rèn)為，雖然行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)，但是“行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的選擇和判斷是與證據(jù)相對(duì)應(yīng)的，對(duì)法律的選擇和判斷是與事實(shí)相對(duì)應(yīng)的，即必須以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，并不存在權(quán)力的處分”。［5］在行政爭(zhēng)議中，不僅涉及到行政相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，還涉及到公共利益的維護(hù)問(wèn)題，如果允許行政主體在行政自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)通過(guò)合意的形成與對(duì)方進(jìn)行調(diào)解，不僅可能導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的濫用，還可能使“公共利益受到出讓和損害”。［6］

而支持者則認(rèn)為，行政權(quán)可分為羈束性授權(quán)和裁量性授權(quán)，前者是剛性授權(quán)，法律對(duì)此類行政權(quán)的內(nèi)容、方式、限度有明確規(guī)定，行政主體只能嚴(yán)格按照法律規(guī)定去執(zhí)行，這也是行政權(quán)不可處分的原因所在。而后者則是柔性授權(quán)，法律只對(duì)行政權(quán)的內(nèi)容、方式、限度做了范圍性規(guī)定，行政主體在有限授權(quán)范圍內(nèi)可以進(jìn)行自由裁量，這就為行政爭(zhēng)議調(diào)解解決創(chuàng)造了一定的空間。因此，行政權(quán)不可處分原理“并無(wú)普適價(jià)值”。［7］同時(shí)，法律的不確定性的存在，導(dǎo)致了對(duì)具體行政行為的內(nèi)容、方式、程序等無(wú)法作出具體、詳盡、精確的規(guī)定，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、情節(jié)輕微”、“適當(dāng)”、“必要”等彈性表述，賦予行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)擁有較大的自由裁量權(quán)，行政主體在上述自由裁量權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)處分其權(quán)力。［8］

關(guān)于行政權(quán)不可處分原理及其衍生的行政自由裁量權(quán)問(wèn)題，反對(duì)者和支持者之間分歧很大、論辯激烈。對(duì)此，葉必豐教授認(rèn)為，［9］在我國(guó)，行政權(quán)不可處分原理不僅未被實(shí)踐所推翻，相反正為實(shí)踐所不斷強(qiáng)化，其依據(jù)在于作為行政權(quán)不得處分原理基點(diǎn)的職權(quán)法定主義，已經(jīng)從一項(xiàng)理論逐漸成為一種法律制度，我國(guó)的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《公務(wù)員法》均相應(yīng)地明確了職權(quán)法定主義，要求行政主體的執(zhí)行人員公務(wù)員必須履行法定的職責(zé)。同時(shí)，行政權(quán)不得處分原理，也未被行政法理論所推翻，如在已經(jīng)建立調(diào)解機(jī)制的美國(guó)，反對(duì)者認(rèn)為，調(diào)解不能與憲法所規(guī)定的公民基本人權(quán)和自由權(quán)不得處分相矛盾，而且也不能與行政權(quán)不得處分相矛盾，對(duì)此調(diào)解的支持者并沒(méi)有提出反駁。［10］由此看來(lái)，在行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的問(wèn)題上，其理論糾結(jié)由來(lái)已久，已經(jīng)陷入了理論僵局。在美國(guó)，對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的分歧同樣很大，但卻已經(jīng)建立了相應(yīng)的調(diào)解機(jī)制，并且處理絕大多數(shù)的行政爭(zhēng)議。①國(guó)務(wù)院法制辦公室曾對(duì)美國(guó)行政糾紛解決體制、機(jī)制和制度進(jìn)行考察和調(diào)研，據(jù)其統(tǒng)計(jì)，美國(guó)60%－90%的行政和民事糾紛通過(guò)調(diào)解方式解決，而行政糾紛在一些州的調(diào)解結(jié)案率非常高，能達(dá)到80%以上。有鑒于此，我們意識(shí)到，仍致力于追求推翻行政權(quán)不可處分原理之推翻，實(shí)屬不明智之舉，而應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)中行政爭(zhēng)議調(diào)解解決之現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)固有的研究視閾進(jìn)行轉(zhuǎn)向，以挖掘行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的現(xiàn)實(shí)根基。

三、行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的視閾轉(zhuǎn)向

我們認(rèn)為，從行政實(shí)踐需求和糾紛解決方式視閾來(lái)重新審視行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決，應(yīng)是一個(gè)既貼近我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)又符合現(xiàn)代行政發(fā)展趨勢(shì)的正確的選擇。

（一）理論供給——實(shí)踐需求研究視閾的轉(zhuǎn)向

雖然行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的理論供給因行政權(quán)不可處分原理而陷入了僵局，但在行政實(shí)踐中對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的需求仍極其強(qiáng)烈，這種需求無(wú)論從行政主體角度抑或從行政相對(duì)人角度均不同程度的存在。

⒈從行政主體角度來(lái)說(shuō)，在行政訴訟中，雖然《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，在法律層面上堵死了運(yùn)用調(diào)解手段解決行政爭(zhēng)議的渠道，但在行政審判實(shí)踐中各級(jí)法院以“協(xié)調(diào)”、“庭外工作”等方式變相進(jìn)行調(diào)解，促使原告撤訴，從而使得我國(guó)行政訴訟中撤訴率的比率歷年來(lái)居高不下。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1996年撤訴率為54.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占51.7%；1997年撤訴率為57.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占56.6%；1998年撤訴率為49.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占60.7%；1999年撤訴率為45.0%， 其中原告主動(dòng)撤訴率占64.6%；2000年撤訴率為37.8%， 其中原告主動(dòng)撤訴率占69.0%。［11］而筆者對(duì)某地方法院2009、2010、2011年度的行政訴訟案件的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，其中以“協(xié)調(diào)”方式結(jié)案的比例基本維持在20%左右。同時(shí)，以“協(xié)調(diào)”方式結(jié)案已經(jīng)儼然公開(kāi)化，如不少地方法院在向人大匯報(bào)的年度工作報(bào)告中已經(jīng)直言不諱地報(bào)告“協(xié)調(diào)”結(jié)案數(shù)量及其比例。在行政復(fù)議中，雖然《行政復(fù)議法》對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決沒(méi)有規(guī)定，但是在其《實(shí)施條例》第50條第一款中卻賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在兩種情形下的調(diào)解權(quán)，②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條第一款：有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。在實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)行政調(diào)解結(jié)案比例和以“協(xié)調(diào)”、“溝通”“做工作”等變相形式進(jìn)行調(diào)解促使申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的結(jié)案比例均非常高。在政策導(dǎo)向中，中央先后多次下文要求加強(qiáng)行政調(diào)解工作，化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧，如《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》（中辦國(guó)辦［2006］27號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) ［2010］33號(hào)）、《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2011年4月22日中央16個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)）。在立法實(shí)踐中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)涉及到行政調(diào)解的法律約有40部，行政法規(guī)約有60部，行政規(guī)章約有18部，地方性法規(guī)約有70部，地方政府規(guī)章約有45部，此外還有大量的規(guī)范性文件，上述法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及政策除了規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以調(diào)解其管理領(lǐng)域里特定的民事糾紛外，也有不少涉及到了行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決?？梢?jiàn)，行政主體在行政爭(zhēng)議調(diào)解解決上是有著現(xiàn)實(shí)需求的，而且事實(shí)上也證明了這種需求的存在。

⒉從行政相對(duì)人角度來(lái)說(shuō)，僅以公民為例，有學(xué)者對(duì)行政爭(zhēng)議的非訴訟解決方式需求 （包括行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決）進(jìn)行有針對(duì)性的實(shí)證研究，［12］利用2005年度中國(guó)28個(gè)省份的數(shù)據(jù)對(duì)行政爭(zhēng)議的分布以及中國(guó)公民如何有針對(duì)性地進(jìn)行爭(zhēng)議解決的制度選擇進(jìn)行了定量研究。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)公民的法律意識(shí)并不淡薄，但因受到現(xiàn)實(shí)因素的限制，一些公民采取了司法程序及準(zhǔn)司法程序以外的渠道解決行政爭(zhēng)議，這證明了公民對(duì)行政爭(zhēng)議的解決存在著“雙軌”制度需求，即公民對(duì)通過(guò)（準(zhǔn)）司法渠道和黨政渠道解決爭(zhēng)議有著同等程度的需求。雖然這里的黨政渠道并不限定于某種特定類型的爭(zhēng)議解決制度，而是包括容忍、集體上訪、尋求其他黨政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑，但是在上述救濟(jì)途徑中客觀上包含了對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的需求。

綜上，無(wú)論從行政主體角度抑或從行政相對(duì)人角度而言，均存在著對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的現(xiàn)實(shí)需求，且這種需求是合理的，符合法社會(huì)學(xué)的糾紛解決理論。①根據(jù)法人類學(xué)家Laura Nader和Harry F.Todd的糾紛三階段理論，一個(gè)完成的糾紛處理過(guò)程包括：不滿階段、沖突階段和第三者介入糾紛階段。在不滿階段，當(dāng)事人可能選擇忍受、回避或提出譴責(zé)或問(wèn)題；在沖突階段，當(dāng)事人可能選擇交涉或壓服；在第三者介入解紛階段，當(dāng)事人可能選擇調(diào)解或?qū)徟?。由此，審判是糾紛處理的一個(gè)適合選擇。我們應(yīng)當(dāng)正視這種現(xiàn)實(shí)需求，而不能無(wú)視它的存在，因?yàn)樗拇嬖谝馕吨斜匾枰詽M足，否則便會(huì)引發(fā)問(wèn)題甚至帶來(lái)不良后果。有鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)在立足于當(dāng)前我國(guó)行政爭(zhēng)議實(shí)際狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)行政爭(zhēng)議所涉及到的不同主體屬性，對(duì)其不同的需求及程度進(jìn)行深入分析，以提出有針對(duì)性的制度供給。

（二）法律原則—解紛方式研究視閾的轉(zhuǎn)向

在民事領(lǐng)域中，調(diào)解不僅為立法所肯定，更為實(shí)踐所提倡，尤其在民事訴訟中已經(jīng)被確立為一項(xiàng)基本法律原則，取得了“法律原則”的地位。在行政領(lǐng)域、刑事領(lǐng)域中，也存在著一定程度的調(diào)解，如行政復(fù)議中的行政自由裁量權(quán)調(diào)解、行政賠償調(diào)解和行政補(bǔ)償調(diào)解以及刑事訴訟中的自訴案件調(diào)解、賠償案件調(diào)解等，但是在行政、刑事領(lǐng)域里調(diào)解顯然不是一項(xiàng)法律原則而被確立的。因?yàn)槭艿焦珯?quán)不可處分原理的限制，調(diào)解雖有一定程度的適用空間，但無(wú)法被普遍適用，很難取得“法律原則”的地位。對(duì)此，我們認(rèn)為，調(diào)解在行政領(lǐng)域中被視為一種解紛方式比被看作一項(xiàng)法律原則更為合適，也更能開(kāi)辟出廣闊的適用空間。

一個(gè)國(guó)家法治的發(fā)達(dá)程度，并不是與行政糾紛的發(fā)生率成反比，而是在某種意義上取決于行政糾紛解決機(jī)制的完善與否。［13］由此，行政糾紛解決機(jī)制與國(guó)家的法治發(fā)達(dá)程度是密切相關(guān)的。然而，如何判斷行政解紛機(jī)制是否完善，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政解紛機(jī)制組成內(nèi)容是什么或解紛方式完善的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么來(lái)進(jìn)行衡量。對(duì)此，日本學(xué)者棚瀨孝雄有過(guò)精辟的論述，按照糾紛解決是依據(jù)當(dāng)事者之間自由的“合意”還是依據(jù)第三者有拘束力的“決定”，他把糾紛解決的類型劃分為“根據(jù)合意的糾紛解決”和“根據(jù)決定的糾紛解決”。［14］（p7）判斷一個(gè)國(guó)家解紛機(jī)制是否完善，應(yīng)當(dāng)看它是否同時(shí)建立了“根據(jù)合意的糾紛解決”（即合意型爭(zhēng)議處理機(jī)制）和 “根據(jù)決定的糾紛解決”（即決定型爭(zhēng)議處理機(jī)制），而且上述機(jī)制均有效運(yùn)行。目前，我國(guó)的行政爭(zhēng)議處理機(jī)制分為行政系統(tǒng)內(nèi)部的處理機(jī)制和行政系統(tǒng)外部的處理機(jī)制，前者主要包括行政復(fù)議、行政信訪、人事仲裁、行政申訴等，后者主要是法院審判。根據(jù)上述劃分，顯然，我國(guó)現(xiàn)有的行政爭(zhēng)議處理機(jī)制除了行政信訪①在我國(guó)，信訪機(jī)構(gòu)主要對(duì)行政爭(zhēng)議的信息進(jìn)行匯總、篩選、傳達(dá)、報(bào)告構(gòu)，由此而言，它更趨于是一個(gè)對(duì)行政爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非一個(gè)行政爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)。外均屬于決定型爭(zhēng)議處理機(jī)制，都不屬于合意型爭(zhēng)議處理機(jī)制，說(shuō)明了我國(guó)行政爭(zhēng)議處理機(jī)制尚未完善，合意型爭(zhēng)議處理機(jī)制缺失。在我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期后，各種行政爭(zhēng)議突發(fā)且多樣，導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟、行政申訴以及行政信訪數(shù)量大增，決定型爭(zhēng)議處理機(jī)制承載的壓力過(guò)大、負(fù)荷過(guò)重，在付出較高的行政成本的同時(shí)，也沒(méi)有取得較好的處理效果。為此，這要求我們要進(jìn)一步完善決定型爭(zhēng)議處理機(jī)制，在充分激發(fā)其解紛功能的同時(shí)，更要考慮為決定型爭(zhēng)議處理機(jī)制減壓，因勢(shì)利導(dǎo)引入合意型爭(zhēng)議處理機(jī)制，以完善我國(guó)的行政爭(zhēng)議處理機(jī)制。而行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決因調(diào)解達(dá)成需要在第三方的主持下通過(guò)雙方當(dāng)事人之間的合意方可達(dá)成，故屬于合意型爭(zhēng)議處理模式，是合意型爭(zhēng)議處理模式下的一種解紛方式。

綜上，從解紛方式的角度而言，我們認(rèn)為，在行政爭(zhēng)議的處理中，調(diào)解作為一種解紛方式而引入，具有廣闊的適用空間。在對(duì)我國(guó)行政爭(zhēng)議實(shí)際狀況進(jìn)行充分研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將研究視閾及時(shí)轉(zhuǎn)向到行政爭(zhēng)議的調(diào)解解決上來(lái)，并將其作為一種解紛方式加以研究，再以此為切入點(diǎn)，展開(kāi)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行合意型行政爭(zhēng)議處理機(jī)制的深入研究，具言之即在行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的內(nèi)部建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)完善其制度建設(shè)、健全其運(yùn)行機(jī)制；在行政爭(zhēng)議調(diào)解解決的外部建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)為其營(yíng)造合適的社會(huì)環(huán)境和創(chuàng)造適宜的社會(huì)條件。

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