馬 濤

（解放軍裝甲兵工程學(xué)院，北京 100245）

2012年7月，廣東省審計(jì)廳公布了一份審計(jì)報(bào)告顯示：廣東省有4市7套（臺(tái)）電子眼設(shè)備超期未送檢，10市358套（臺(tái)）抓拍電子眼閑置未用，部分地區(qū)電子眼故障率高。更為令人震驚的是：廣東省質(zhì)監(jiān)局網(wǎng)站兩年來(lái)僅公開(kāi)237臺(tái)電子眼測(cè)速儀的送檢報(bào)告。截至2011年底，全省在用的“電子眼”設(shè)備共9682套（臺(tái)），送檢數(shù)不及3%。［1］這就意味著該省的電子眼存在著極高的“誤拍”可能，“被超速”、“被壓線”的車(chē)主隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)?！盎鹧劢鹁Α钡碾娮友垡矔?huì)“瞎拍”！這一報(bào)告一經(jīng)曝光立即引起輿論嘩然。“電子眼”執(zhí)法的合法性及適當(dāng)性問(wèn)題又一次成為人們質(zhì)疑的焦點(diǎn)。

一、“電子眼執(zhí)法”的法理分析

“電子眼”又稱“電子警察”，是“智能交通違章監(jiān)攝管理系統(tǒng)”的俗稱，1997年在深圳研制成功后開(kāi)始在全國(guó)逐步推廣使用［2］。所謂“電子眼執(zhí)法”是通過(guò)多種電子技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的全天候監(jiān)視，捕捉車(chē)輛違章圖文信息，并由公安執(zhí)法部門(mén)根據(jù)違章信息進(jìn)行事后處理，這是一種新的交通管理模式。這種新型的交通管理模式，在一定程度上緩解了公安交警部門(mén)警力不足的問(wèn)題，為降低交通事故，解決城區(qū)擁堵起到了一定的積極作用。但是，我們也不免要問(wèn)，電子眼代替交通警察執(zhí)法在法理上有無(wú)依據(jù)？

“電子眼”執(zhí)法從其本質(zhì)上說(shuō)，是公安交通管理部門(mén)利用電子設(shè)備在執(zhí)法人員不在現(xiàn)場(chǎng)的情況下，對(duì)交通違法行為做出的記錄、取證、處罰等，這是一種交通管理部門(mén)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為，其行為主體仍是享有交通管理執(zhí)法權(quán)的交通管理部門(mén)，而電子眼只是交通管理部門(mén)執(zhí)法時(shí)借助的工具。有人認(rèn)為《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第114條［3］的規(guī)定為“電子眼執(zhí)法”提供了法律依據(jù)。其實(shí)，從該法條的規(guī)定看恰恰強(qiáng)調(diào)了所謂的“電子眼執(zhí)法”，只是允許公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依據(jù)電子眼的監(jiān)控記錄資料執(zhí)法，真正的執(zhí)法者還是公安交通管理部門(mén)，而非電子眼。從2005年起，我國(guó)各地政府及其公安交通管理部門(mén)在市區(qū)的主要干道都相繼安裝了電子自動(dòng)攝像、拍照系統(tǒng)等電子監(jiān)控設(shè)施。在高速公路和城市快速路以及汽車(chē)專(zhuān)用道路等道路上，也安裝了激光測(cè)試儀等電子監(jiān)控設(shè)備，測(cè)量機(jī)動(dòng)車(chē)是否超速。電子眼在交通執(zhí)法上的作用日益突顯，但值得注意的一點(diǎn)是，交通執(zhí)法部門(mén)有時(shí)似乎已忘記了自己作為行政執(zhí)法者的職責(zé)，忘記了電子眼的記錄資料只是“可以作為執(zhí)法依據(jù)”這一重要事實(shí)，而是完全依賴電子眼進(jìn)行執(zhí)法，這才會(huì)有“電子眼執(zhí)法”的說(shuō)法，才會(huì)有社會(huì)各界對(duì)這一現(xiàn)象的質(zhì)疑。

二、“電子眼執(zhí)法”的弊端

“電子眼執(zhí)法”作為一種非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，從其一產(chǎn)生就備受爭(zhēng)議。隨著電子眼的廣泛應(yīng)用，其弊端更是日益顯露。

（一）與行政執(zhí)法的基本原則相悖

首先，行政執(zhí)法的根本目的是預(yù)防而不是處罰，行政執(zhí)法不僅要合法，更要合理適當(dāng)。而利用“電子眼”執(zhí)法確實(shí)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)記錄交通違法行為，但“電子眼”畢竟只是機(jī)器，它不能按《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第87條的規(guī)定［4］執(zhí)法，不能及時(shí)向當(dāng)事人指出違法行為，不能對(duì)違法行為的情節(jié)做出人性化的判斷，不能給予違法者口頭警告后放行，當(dāng)然也無(wú)法及時(shí)地糾正違法行為。它唯一能做的就是記錄下違法行為，等待日后的罰款。這樣的行政執(zhí)法已經(jīng)不再是懲罰與教育并重，這樣的執(zhí)法只是為了懲罰而執(zhí)法。

（二）相對(duì)人的權(quán)利無(wú)法保障

“電子眼執(zhí)法”不利于保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)。首先，“電子眼執(zhí)法”無(wú)法實(shí)現(xiàn)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的簡(jiǎn)易程序。如：不能及時(shí)告知當(dāng)事人違法行為的基本事實(shí)、依據(jù)、擬作出的行政處罰及其依法享有的權(quán)利；不能及時(shí)聽(tīng)取違法行為人的陳述和申辯等。其次，“電子眼執(zhí)法”中違反了行政執(zhí)法一般程序的規(guī)定。如：不能及時(shí)詢問(wèn)當(dāng)事人違法行為的基本情況，并制作筆錄；不能書(shū)面告知違法行為人或者機(jī)動(dòng)車(chē)所有人、管理人違法行為的基本事實(shí)、依據(jù)、擬作出的行政處罰及其依法享有的權(quán)利；不能及時(shí)對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯進(jìn)行復(fù)核等。在“電子眼執(zhí)法”過(guò)程中，往往只是事先填寫(xiě)好罰款單，過(guò)一段時(shí)間后才通知當(dāng)事人，當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)根本無(wú)法保障。一個(gè)典型的案例發(fā)生在2006年，安徽來(lái)京人員杜某，從2005年7月至2006年6月，駕車(chē)在京城同一地點(diǎn)闖禁行車(chē)105起，被罰款10500元，而他對(duì)此毫不知情。杜某怎么會(huì)在完全不知情的情況下，在同一地點(diǎn)因違章行車(chē)被處罰了105次，這是讓人難以接受的。如果他在第一次違法時(shí)就收到了通知，那么以后的104次可能都不會(huì)發(fā)生。這讓我們不得不再次反思，“電子眼”的執(zhí)法，到底是為了罰款而執(zhí)法，還是為了防止違法而執(zhí)法？當(dāng)前“電子眼”的執(zhí)法只能讓我們看到它在罰款上的成效，卻難以看到其在及時(shí)制止違法上的作為。

（三）執(zhí)法對(duì)象有爭(zhēng)議

當(dāng)前，“電子眼”在記錄違法事實(shí)時(shí)，只能拍下違法車(chē)輛的車(chē)牌號(hào)，以此確定的處罰對(duì)象只能是機(jī)動(dòng)車(chē)所有人。而我們不免要問(wèn)：法律設(shè)立行政處罰的目的是要懲處違法行為還是懲處機(jī)動(dòng)車(chē)所有人擁有機(jī)動(dòng)車(chē)的事實(shí)？換言之，應(yīng)當(dāng)受處罰的是實(shí)施了違法行為的人，還是曾經(jīng)被記錄下有違法行為的機(jī)動(dòng)車(chē)的所有人？如某車(chē)主的車(chē)輛被記錄下在同一地點(diǎn)超速數(shù)次，被罰款上千元，但違章地點(diǎn)是車(chē)主根本沒(méi)有去過(guò)的地方。后經(jīng)交警部門(mén)查實(shí)：有人違法套用了他的車(chē)牌。盡管交警部門(mén)最終還了這名車(chē)主“清白”，但從這件事來(lái)看，目前電子眼的取證執(zhí)法還存在漏洞。又如機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的車(chē)輛、汽車(chē)租賃公司的車(chē)輛、外借給朋友的私家車(chē)等，很多情況下，車(chē)輛的駕駛?cè)撕退腥瞬皇峭蝗耍跓o(wú)法明確實(shí)際違法者時(shí)受處罰的往往只能是車(chē)輛所有人，這對(duì)車(chē)主極為不公平，也失去了行政處罰的真正意義。

（四）行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性被破壞

《關(guān)于廣東省2011年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中還披露：“有12個(gè)市利用社會(huì)資金建設(shè)28個(gè)‘電子眼’項(xiàng)目，違反公安部及省公安廳的有關(guān)規(guī)定，不利于‘電子眼’公益性管理。”［5］這一現(xiàn)象并不只在廣東出現(xiàn)，很多地方出于資金等其他原因考慮也有引入私營(yíng)資本建設(shè)電子眼項(xiàng)目，甚至是交管部門(mén)與企業(yè)合作管理“電子眼”設(shè)備。行政執(zhí)法權(quán)作為人民賦予行政機(jī)關(guān)獨(dú)享的神圣權(quán)力，只能由政府相關(guān)職能部門(mén)獨(dú)立行使，只有這樣才能保證行政權(quán)行使的公正性和嚴(yán)肅性。而私營(yíng)資本的介入，難以避免企業(yè)為了收回投資成本和創(chuàng)造穩(wěn)定的罰款收益參與到具體的執(zhí)法活動(dòng)中，這就破壞了行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性，難以避免的出現(xiàn)權(quán)力商業(yè)化，最終導(dǎo)致行政處罰喪失公正性。

（五）執(zhí)法準(zhǔn)確性遭質(zhì)疑

“電子眼”質(zhì)量的好壞直接影響到行政處罰的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。而我們?cè)趶V東省審計(jì)廳公布的數(shù)據(jù)中看到，“問(wèn)題電子眼”可能大量存在。更有甚者，有些地方把電子眼設(shè)備的管理外包給私營(yíng)企業(yè)［6］，這嚴(yán)重影響到道路交通執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性，損壞了交警和政府的形象，降低了政府和交管執(zhí)法部門(mén)的公信度。人們不免質(zhì)疑：?jiǎn)栴}電子眼有過(guò)多少次的“瞎拍”？“電子眼”的記錄是否會(huì)受利益支配而被人為修改？我們有多少次是“被超速”、“被違章”？這一系列的質(zhì)疑嚴(yán)重影響了“電子眼執(zhí)法”的公信力。

三、“電子眼執(zhí)法”的規(guī)范

針對(duì)當(dāng)前“電子眼執(zhí)法”暴露的種種弊端，有人提出取消“電子眼執(zhí)法”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前電子眼在各地的道路交通運(yùn)行中已承擔(dān)起違法取證的重要職責(zé)，電子眼的應(yīng)用彌補(bǔ)了警力不足的缺口，有利于促進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛者自覺(jué)守法，有利于維護(hù)道路交通安全順暢。因此，我們不能因噎廢食，不能僅僅因?yàn)樗嬖诓蛔憔头穸ㄋ膬r(jià)值，我們應(yīng)該做的是找出解決問(wèn)題的辦法。為此，建議如下：

（一）樹(shù)立重教輕罰的執(zhí)法理念

觀念指導(dǎo)行為。我國(guó)設(shè)置“電子眼”輔助執(zhí)法以來(lái)，之所以會(huì)出現(xiàn)前述各種違反行政執(zhí)法宗旨的現(xiàn)象，根源在于各地政府及交管部門(mén)對(duì)電子眼的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。行政處罰的根本目的在于預(yù)防而不是罰款創(chuàng)收，“電子眼”只能是執(zhí)法機(jī)關(guān)的輔助工具而不能異化為“罰款機(jī)”。道路交通管理部門(mén)必須樹(shù)立重教輕罰、依法行政的理念，必須明確罰款不是行政執(zhí)法的最終目的?！半娮友邸辈杉臄?shù)據(jù)只能是執(zhí)法的參照依據(jù)而不能是唯一依據(jù)，電子眼決不可取代交管部門(mén)執(zhí)法。另外，要真正做到教育與處罰并舉，在處罰的同時(shí)要給車(chē)輛違法者被教育的機(jī)會(huì)。如可以在處以罰款的同時(shí)，規(guī)定對(duì)于違法次數(shù)超過(guò)3次的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)思s見(jiàn)談話，對(duì)于違法超過(guò)5次的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)私M織集中學(xué)習(xí)等。

（二）嚴(yán)格電子眼管理

“電子眼”作為交通執(zhí)法的重要輔助設(shè)備，是技術(shù)性要求很高很特殊的設(shè)備?！半娮友邸辟|(zhì)量好壞直接影響執(zhí)法準(zhǔn)確性和權(quán)威性，因此應(yīng)對(duì)“電子眼”的生產(chǎn)制造、安裝使用進(jìn)行強(qiáng)制的嚴(yán)格有效的管理，確保其正常運(yùn)行，數(shù)據(jù)精準(zhǔn)。首先，要建立嚴(yán)格的“電子眼”設(shè)備國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各地在安裝電子眼設(shè)備時(shí)，只能使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。其次，要完善“電子眼”設(shè)備維護(hù)制度。對(duì)已投入使用的“電子眼”，要按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行一年一度的強(qiáng)制性年檢和不定期的隨機(jī)抽檢，定期維護(hù)、保養(yǎng)，并設(shè)立管理檔案，不合格的監(jiān)控設(shè)備一律不得繼續(xù)使用，要確保由專(zhuān)門(mén)的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理部門(mén)完成上述工作。最后，要確保電子眼由國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管控。要通過(guò)立法禁止非政府部門(mén)介入電子眼的投資和管理，杜絕“電子眼經(jīng)濟(jì)”。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法程序

“電子眼執(zhí)法”在很多方面無(wú)法確保程序正義在行政執(zhí)法中的實(shí)現(xiàn)，為此，應(yīng)積極采取補(bǔ)救措施。首先，在設(shè)置有電子眼的相關(guān)路段，應(yīng)該輔助設(shè)置其他多種有效的提示標(biāo)志，特別是速度限制標(biāo)志，讓駕駛員實(shí)時(shí)掌握路況，有足夠的精力和能力保持安全駕駛速度。其次，為確保當(dāng)事人及時(shí)知曉、核實(shí)并糾正違法行為應(yīng)細(xì)化“電子眼”輔助執(zhí)法的程序，盡量使其更為人性化。如規(guī)定交管部門(mén)應(yīng)盡可能以最快的方式向當(dāng)事人通知違法信息，可以通過(guò)手機(jī)短信或利用電子郵件即時(shí)發(fā)送違法信息及圖片，通知信中還應(yīng)同時(shí)指正當(dāng)事人的行為，給當(dāng)事人以正確合法的引導(dǎo)；又如為確保當(dāng)事人的申訴權(quán)，讓當(dāng)事人有地方“說(shuō)話”，應(yīng)建立相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制，如提供電話查詢平臺(tái)等。

（四）完善處罰制度

如前所述，目前“電子眼”拍到的只是處在違法狀態(tài)的車(chē)輛，但處罰的對(duì)象又只能是人而不是車(chē)，因此交管部門(mén)用“追究車(chē)輛”的方式來(lái)“追究當(dāng)事人”。這樣，有可能導(dǎo)致處罰對(duì)象錯(cuò)誤，使真正的違法行為人逃避處罰。為彌補(bǔ)漏洞，讓處罰更公正合理，應(yīng)盡快開(kāi)發(fā)人車(chē)共照技術(shù)，即在拍車(chē)牌的同時(shí)拍下駕駛員的照片，確保真正的違法者得到處罰。另外，為防止因車(chē)輛被套牌而導(dǎo)致的誤判誤罰，在處罰前要對(duì)車(chē)輛進(jìn)行核實(shí)，要比對(duì)“電子眼”監(jiān)控記錄的違法車(chē)輛信息與車(chē)輛登記注冊(cè)信息（車(chē)型、顏色等車(chē)輛外觀特征數(shù)據(jù)），確認(rèn)無(wú)誤后方可實(shí)施處罰。最后，為了確保處罰的適當(dāng)性，要由經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)違法數(shù)據(jù)的錄入，區(qū)分情形分別予以處罰。

綜上，只要各級(jí)政府和交管部門(mén)樹(shù)立以人為本的執(zhí)法理念，認(rèn)清“電子眼”作為執(zhí)法輔助的地位，拋開(kāi)以電子眼代替交警執(zhí)法的錯(cuò)誤觀念，積極應(yīng)對(duì)交通問(wèn)題，就一定能出臺(tái)讓民眾擁護(hù)、理解和支持的管理措施，使電子眼在維護(hù)交通安全、制約交通違法方面更充分地發(fā)揮作用。

［1］［5］廣東省審計(jì)廳《關(guān)于廣東省2011年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》［DB］.http:／／www.rd.gd.cn ／rdgz／jdgk ／201207 ／t20120731＿125789.html.

［2］電子眼［DB］.http:／／baike.baidu.com ／view ／27783.htm.

［3］《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第114條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對(duì)違法的機(jī)動(dòng)車(chē)所有人或者管理人依法予以處罰。對(duì)能夠確定駕駛?cè)说?，可以依照本法的?guī)定依法予以處罰?！?/p>

［4］《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第87條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察對(duì)道路交通安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和本法的有關(guān)規(guī)定對(duì)道路交通安全違法行為予以處罰。對(duì)于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行?！?/p>

［6］此前媒體曾曝光：東莞石碣鎮(zhèn)電子眼“執(zhí)法外包”案例，違章記錄和通知均由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)，監(jiān)測(cè)闖紅燈和超速得到的罰款則作為投資回報(bào)。