董永祥

（黑龍江八一農墾大學，黑龍江 大慶 163000）

黨政信息就是在黨政部門工作過程中反映黨政工作及其相關事物、對領導決策和指導工作有用的信息。因其來源于各級黨政部門，直接進入領導視野，是最具權威性、準確性和政策性的“官方”信息，因而被喻為領導的參謀、助手和耳目，成為領導了解各方情況的信息主渠道。但是在實際工作中，由于各級黨政部門信息系統(tǒng)的不作為或亂作為，對反映問題的信息（憂信息），尤其是對重大事故、群體性事件、災情、疫情等緊急信息進行瞞報、曲報、遲報，不僅嚴重影響了上級黨政部門的科學、及時決策，造成人民群眾生命財產的巨大損失，也給政府形象造成了極為負面的影響，使各項工作陷入極大被動。加之當今網絡不斷發(fā)達，微博等新興媒體廣泛普及，無孔不入，網絡新興媒體的問政、問責、監(jiān)督等職能被不斷強化。這些都對黨政信息服務領導決策職能的發(fā)揮、信息主渠道作用的體現提出了嚴重挑戰(zhàn)，也倒逼黨政信息工作的改進。因此，如何破解黨政信息報憂難問題，已經成為當前黨政信息工作必須正視和解決的一個突出問題。

事實上，很多黨政部門和研究者都已經認識到了信息工作中報憂難的現實問題，并嘗試采取辦法加以解決。如在一些煤炭主產區(qū)和煤礦事故多發(fā)區(qū)，當地黨政部門經常在報紙、網站上發(fā)布相關部門的安全生產舉報電話，制定公布安全生產事故及隱患舉報獎勵制度，力圖及時、全面、真實了解基層事故信息［1］。這不僅從一個側面反映了當前各級黨政部門信息系統(tǒng)的不作為，也凸顯了各級黨政部門的無奈。一些研究者試圖從各級領導和信息工作人員的思想認識入手分析和解決報憂難問題，強調要 “從講政治、顧大局的高度”，要“以向黨和人民高度負責的精神”，做好信息工作。［2］事實上，這種只講“要求”不考慮“需求”的分析很難觸及到報憂難的深層次問題。有多年辦公室工作經驗的曹岑另辟蹊徑，嘗試從制度層面入手破解報憂難問題，為黨政信息報憂難問題的科學解決提供了有益探索。他在《對黨政信息報憂難問題的經濟學思考》一文中提出的許多觀點都深具啟發(fā)，尤以對憂信息的分類最為突出。

按照曹岑的觀點，可以根據不同的參照對憂信息進行分類。曹岑認為，如以某一級黨政部門為參考，憂信息可以劃分為內部憂信息、外部憂信息、混合憂信息三類，即“凡屬于本級黨政部門對矛盾處理不當而產生沖突的憂信息，我們叫它內部憂信息。反之，凡是由外部原因引發(fā)沖突的憂信息，叫外部憂信息。如果是兩者兼而有之共同引發(fā)的，我們叫它為混合型憂信息?！保?］以此類推，如以某一級黨政部門信息工作人員為參照，憂信息則可以劃分為內部憂信息和外部憂信息兩類，即凡對信息工作人員政績有損的憂信息為內部憂信息，反之，凡與信息工作人員政績無關或對信息工作人員政績有益的憂信息為外部憂信息。很顯然，這樣劃分不僅可以清楚地分清憂信息所反映問題的責任，也可以更好地理解信息工作人員對待憂信息的不同行為。曹岑從上下級黨政部門博弈的角度，提出可以通過增加下級黨政部門瞞報憂信息的成本（加大獎懲力度）和降低上級黨政部門獲得信息的成本（健全信息網絡、增加信息渠道）兩種方向的制度安排，解決報憂難問題。［4］初步看來，這的確可以在一定程度上遏制瞞報行為，提高下級黨政部門報送憂信息的積極性，增加上級黨政部門獲取憂信息的數量。但在實際工作中，我們看到，經過30余年的發(fā)展建設，我國各級黨政信息網絡已經基本健全，信息報送渠道和手段日漸豐富，近年來國家對因瞞報、遲報信息而引發(fā)損失的追責力度也不斷加大，但瞞報、曲報、遲報事件仍層出不窮，不絕于耳。究其原因，通過加大懲處力度遏制下級黨政部門瞞報行為這一措施能否有效，還需要一個最基本的前提，即下級黨政部門的瞞報行為能夠被上級黨政部門及時發(fā)現。因此可以說，這種措施基本只適用于社會關注度較高、影響較大的熱點問題信息，這些問題很容易通過群眾舉報、網絡傳播等方式透露出來。即便如此，重特大安全事故等的瞞報、曲報、遲報事件仍時有發(fā)生。因為對于下級黨政部門來講，發(fā)生這樣的重大責任事故，只要上報必定會被追責，而瞞報、曲報只要不被發(fā)現就會減輕自身的責任和政績損失。在實際工作中，重特大事故或突發(fā)事件畢竟不多，因而發(fā)生瞞報、曲報更多的是社會關注度不高、影響不大的黨政部門內部的業(yè)務憂信息，這些瞞報問題和瞞報行為不為公眾所知，也很難被上級黨政部門發(fā)現。因此，通過加大瞞報懲處力度和增加信息報送渠道來解決報憂難問題當然也就不會產生太大的效果。

當然，曹岑從制度上破解報憂難問題的方向無疑是正確的，但他只針對上下級黨政部門之間博弈的分析卻顯然不夠細致有效。在實際工作中，黨政信息工作不僅涉及到上下級黨政部門之間的關系，還涉及到同一部門中領導與信息工作人員、信息工作與部門業(yè)務工作之間的關系。因此，解決報憂難問題也就不僅要對上下級黨政部門之間的博弈情況進行分析，還要對部門中領導與信息工作人員之間、信息工作與部門業(yè)務工作之間的博弈情況進行分析；不僅要注意到社會關注度較高、影響較大的重大事件、熱點問題，還要注意到黨政部門內部的具體業(yè)務問題。

首先，從上下級黨政部門之間博弈的角度來看，下級黨政部門選擇瞞報憂信息的原因主要有兩個：一是信息工作的地位與部門業(yè)務工作的地位差距較大。如果我們以某一級黨政部門為參照，由于憂信息更易得到上級領導批示和采用，從而在目前黨政信息工作量化考核的制度下體現為一定的政績，那么可以假定，上報一條內部業(yè)務憂信息，下級黨政部門可能獲得的政績?yōu)?（數字只具有相對意義，不具有絕對意義）。根據當前行政考核標準，部門業(yè)務工作的重要性要遠大于信息工作，因此由于上報這條憂信息而暴露部門業(yè)務工作的問題，受到上級黨政部門追責，則可能造成的政績損失為10。瞞報這條憂信息，則會減少政績損失，變相獲得的政績?yōu)?，但會因信息工作不力帶來政績損失為1?？梢悦黠@看出，對于部門內部的業(yè)務憂信息，下級黨政部門的理性最優(yōu)選擇為瞞報。二是信息工作獲益與部門業(yè)務工作成績受損之間的難易度差距較大。在目前黨政信息工作量化考核的制度下，報送憂信息固然可以增加上級領導的批示概率，提高信息的采用率，從而增加政績。但信息工作的政績卻并非通過一次兩次的上報、批示、采用就能獲得，而是需要數量的不斷積累。在通過信息工作增加政績的過程中，其中每一條上報的憂信息都有可能因暴露問題而使部門業(yè)務工作的成績受損，進而導致更大的政績損失。因此，從信息工作獲益與部門業(yè)務工作成績受損之間的難易度上來看，下級黨政部門的理性最優(yōu)選擇也是瞞報憂信息。

其次，從黨政部門內部領導與信息工作人員之間的博弈來看，下級黨政部門信息工作人員選擇瞞報的原因則是所有上報的憂信息都有可能轉變成為信息工作人員的內部憂信息，因而不敢作為。如果我們以某一級黨政部門信息工作人員為參照，假定上報一條部門內部的業(yè)務憂信息，信息工作人員可以獲得的政績?yōu)?（數字只具有相對意義，不具有絕對意義）。根據部門工作分工，信息工作屬于辦公室工作的一部分，由一名主要領導分管；部門業(yè)務為部門主要工作，由多名主要領導分管，部門一把手總抓。按照現行的領導干部考核標準，信息工作的政績主要歸辦公室主任所有，但因上報這條憂信息暴露業(yè)務工作問題而受到上級黨政部門追責，則要由部門主要領導，甚至部門一把手來承擔。由于信息工作人員的考評、獎懲和提拔任用主要由部門主要領導（一把手）執(zhí)行，那么信息工作人員因為上報這條憂信息造成部門工作被動，則會變相損失政績10。假定瞞報這條憂信息，信息工作人員所獲政績顯然為0，但會因此直接損失政績1。可以明顯看出，對于部門內部的業(yè)務憂信息，信息工作人員的理性最優(yōu)選擇為瞞報。這在實際工作中主要表現為兩種做法：一是直接瞞報憂信息。信息工作人員在工作中有意忽視憂信息，根本不予采編上報。二是撇清報憂責任。信息工作人員對憂信息進行采編，但上報與否全部交由部門領導決定。由于在實際工作中，部門主要領導（一把手）即為所在部門的代表，第二種情況則會轉變?yōu)樯舷录夵h政部門之間的博弈，由此，下級黨政部門的理性最優(yōu)選擇為瞞報。

第一，提高信息工作在黨政部門工作中的地位，使黨政部門通過信息工作獲得的政績與通過業(yè)務工作獲得的政績相等或更大。根據對上下級黨政部門之間博弈的分析，正是由于信息工作的重要性無法與部門業(yè)務工作相比，因而導致信息工作的可能收益要遠小于其可能造成的損失，進而出現瞞報、曲報、遲報等行為。那么提高信息工作地位，使其至少與部門業(yè)務工作相等，則為解決下級黨政部門報憂難問題的可行之策?？紤]到信息工作獲益與部門業(yè)務成績受損難易度的差距，信息工作的地位甚至要更高才行。這樣的制度設計在實際工作中顯然并不具備可行。

第二，改變信息工作人員的考核方式，使所有憂信息成為信息工作人員的外部憂信息。根據對黨政部門內部領導與信息工作人員之間博弈的分析，正是由于考評、獎懲、提拔任用等受制于部門主要領導，信息工作人員很容易因信息工作受到變相打壓，報憂得憂，因而根本不敢作為，有意瞞報。那么改變現行黨政信息工作人員的考核方式，就成為解決信息工作人員報憂難問題的關鍵所在。這需要在制度設計上做到以下幾點：

1.建立相對獨立的信息工作機制。要保證信息工作一定程度的獨立性。如組織機構相對獨立，信息工作直接接受上級黨政部門的領導，并對上級黨政部門負責，避免所在黨政部門領導的掣肘；經費相對獨立，信息工作機構有自己的經費來源，能夠支撐信息工作人員獨立自主地進行信息采集和報道，不受所在黨政部門的鉗制；考核相對獨立，信息工作人員的考核、獎懲和提拔任用應以上級黨政部門為主，上下級黨政部門共同負責，通過雙方的協(xié)調制衡，確?？己嗽u價的客觀公正，解除信息工作人員報憂得憂的后顧之憂，同時也防止信息工作人員有意曲報信息，挾制所在部門，確保報送信息的公正、客觀、真實，提高信息的質量。

2.確保信息工作人員的相關職權。要明確辦公室主任是黨政部門信息工作第一責任人的地位，保證信息工作人員相應的工作權力，如參加黨政部門內部各種會議的參會權、調閱各種文件的調閱權、深入基層進行情況調查核實的調查權等，使信息工作人員能夠按照“三服務”的原則收集材料，及時了解和全面掌握所在黨政部門的會議內容、文件決定、工作動態(tài)以及突發(fā)事件等各種情況，并作出公正客觀判斷，寫出完整信息進行相關報道。要明確辦公室主任對信息的最終審核、上報之權，防止憂信息，尤其是反映重大問題或錯誤傾向的憂信息在逐級送審的過程中被改編或截留，確保信息報送渠道通暢。

3.加大信息工作的考核獎懲力度。信息工作機制的相對獨立，信息工作人員相關職權的完備，不僅使信息工作的責任進一步明確和固定，也使信息工作的成績真正成為信息工作人員評優(yōu)獲獎、提拔任用的有效依據。因此要從報送信息的數量和質量、從報送信息的時效性和真實性等方面，進一步加大對信息報送工作的綜合考核力度，推動信息工作人員更加積極主動地尋找信息，認真仔細地核實信息，客觀公正地報送信息，從而提高信息工作“三服務”的水平，真正發(fā)揮黨政信息工作的輔政職能。

報憂難是當前黨政信息工作中最為突出的問題之一，通過優(yōu)化制度設計，剝離信息工作人員的報憂責任，使所有憂信息都成為信息工作人員的外部憂信息，同時賦予信息工作人員完整的工作職權，強化信息工作考核力度，不僅可以有效破解報憂難的問題，而且對于解決當前信息工作中存在的緊急信息不及時、喜信息不真實等問題也會產生積極的效果。

［1］山西省有關部門舉報電話公告［N］.山西日報，2008－10－8；山西省人民政府安全生產委員會辦公室關于安全生產舉報電話的公告（二）［EB ／OL］.http:／／www.sxaj.gov.cn ／aqgg ／aqsc／201206 ／453297.html，2012－6－8 ／2013－2－25.

［2］曾革新.報送問題性信息的困難與對策［J］.秘書之友，2010，（12）；陳永峰.信息工作“報憂難”——問題及其對策［J］.秘書，1994，（1）；李林.黨的信息工作與黨的執(zhí)政能力建設研究［D］.長春：東北師范大學歷史文化學院，2011：92－96.

［3］［4］曹岑.對黨政信息報憂難問題的經濟學思考［J］.秘書之友，2001，（12）.