□ 桂 萍

（⒈宿遷學(xué)院， 江蘇 宿遷 223800； ⒉蘇州大學(xué)， 江蘇 蘇州 215006）

RNGO（Rural Non－governmental Organizations）即指農(nóng)村的NGO。在我國(guó)，官方一般稱之為農(nóng)村非政府組織或農(nóng)村民間組織，主要是指以農(nóng)民為主體，以農(nóng)民自愿參與為前提，以民主管理、自我服務(wù)為原則，以爭(zhēng)取和維護(hù)農(nóng)民政治、 經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)等各方面公共利益為目的， 具有民間性質(zhì)的， 不以營(yíng)利為目的組建的社會(huì)組織。從最寬泛的意義上講，可以包括政府和企業(yè)外的所有機(jī)構(gòu)，具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性和公益性的特征。［1］發(fā)展RNGO的憲法依據(jù)來自于結(jié)社自由權(quán)，是農(nóng)民的一項(xiàng)基本的憲法權(quán)利。因此，保障農(nóng)民結(jié)社自由， 探索農(nóng)村非政府組織的發(fā)展之路對(duì)于改變農(nóng)民權(quán)利貧困的現(xiàn)狀、 推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)意義重大。

一、農(nóng)民結(jié)社自由的憲法依據(jù)

（一）農(nóng)民結(jié)社自由是一項(xiàng)基本的憲法權(quán)利

結(jié)社自由是民主政治的體現(xiàn)， 同時(shí)也是民主政治的保障。因此，世界各國(guó)多把結(jié)社權(quán)這一基本權(quán)利納入憲法之中，以此來彰顯憲法的民主精神，并證明其政權(quán)的合法性。特別是第二次世界大戰(zhàn)后，西方大陸法系的國(guó)家大多都形成了關(guān)于結(jié)社權(quán)的憲法規(guī)定或相關(guān)法律。即便是在具有普通法傳統(tǒng)的英國(guó)，雖沒有專門有關(guān)結(jié)社權(quán)的立法，但只要法不禁止即為自由，公民的自由結(jié)社亦可以此原則受到保障。 美國(guó)在其世界上第一部成文憲法中雖然沒有關(guān)于結(jié)社權(quán)的明文規(guī)定， 但是隨后的憲法第1條和第14條修正案的相關(guān)規(guī)定已被美國(guó)司法學(xué)界認(rèn)可為是對(duì)結(jié)社自由權(quán)的保障。在我國(guó)“八二憲法”中，也有對(duì)公民表達(dá)自由的保障規(guī)定。其第35條規(guī)定：“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”

本文所指的農(nóng)民結(jié)社自由是指結(jié)社自由權(quán)之下的基于權(quán)利主體不同衍生的一個(gè)子權(quán)利， 即指農(nóng)民有加入農(nóng)民社團(tuán)組織的自由。農(nóng)民首先是公民，因此享有憲法所規(guī)定的一切公民權(quán)利。 結(jié)社自由既然是憲法所規(guī)定的公民權(quán)利之一， 也當(dāng)然是憲法賦予農(nóng)民的權(quán)利之一。 憲法對(duì)結(jié)社自由的確認(rèn)與保障顯示了憲法的民主理念，是憲法權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。所以，農(nóng)民的結(jié)社自由必然是以在憲法上保護(hù)的公民結(jié)社自由為基礎(chǔ)，意指農(nóng)民亦有依法組成各種性質(zhì)的社團(tuán)的自由， 包括營(yíng)利性結(jié)社和非營(yíng)利性結(jié)社。［2］

（二）農(nóng)民結(jié)社自由的憲法功能

⒈民主與法治。 作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民有著相似的利益訴求，但由于農(nóng)民個(gè)體表達(dá)利益的能力較為羸弱，他們大多期望通過自由結(jié)成的社團(tuán)， 以團(tuán)體參政的模式來實(shí)現(xiàn)個(gè)人難以實(shí)現(xiàn)的利益。 農(nóng)民社團(tuán)于是即成為國(guó)家與農(nóng)民之間利益需求表達(dá)的渠道， 從而使處于相對(duì)弱勢(shì)地位的農(nóng)民的訴求能相對(duì)有效地進(jìn)入政治決策的范疇，并以此來推動(dòng)民主政治的發(fā)展。由此，結(jié)社權(quán)通過保障農(nóng)民結(jié)社的合法性與多樣性使農(nóng)民群體的合法利益要求能夠得到有效表達(dá)， 從而能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益表達(dá)的多元化和政治決策的民主化。

在現(xiàn)代社會(huì)，社團(tuán)以其對(duì)自主、自律精神的主張及對(duì)權(quán)力的制約為民主與法治提供了動(dòng)力和保障， 使民主與法治價(jià)值的合法性得以確認(rèn)和弘揚(yáng)。 社團(tuán)在國(guó)家和廣大農(nóng)民中間起到了緩解二者之間張力的作用。通過集體表達(dá)政治和其他訴求的方式，一方面，社團(tuán)可以成為農(nóng)民表達(dá)個(gè)體愿望的平臺(tái)；另一方面，社團(tuán)還可以借助遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民個(gè)體的團(tuán)體力量， 對(duì)公權(quán)力的運(yùn)用形成有效的監(jiān)督與制衡， 從而成為抵制國(guó)家公權(quán)力損害農(nóng)民基本權(quán)利的一道閥門。因此，農(nóng)民結(jié)社自由的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)主義新農(nóng)村民主與法治建設(shè)的重要保障。

⒉分權(quán)與自治。 結(jié)社權(quán)的分權(quán)功能意味著社會(huì)權(quán)力對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督與制約， 意味著權(quán)力中心的多元化。這是因?yàn)?，通過結(jié)社自由形成的社會(huì)力量能夠形成自下而上的制約政治權(quán)力的民間力量， 從而使社會(huì)自發(fā)秩序得到維護(hù)與修繕并能與國(guó)家權(quán)力形成相對(duì)的平衡。這體現(xiàn)在，一方面，國(guó)家權(quán)力不得任意侵犯私人領(lǐng)域，公民應(yīng)免予公權(quán)力的非法干涉；另一方面，在市民社會(huì)與政治國(guó)家的關(guān)系中， 社團(tuán)通過自由締結(jié)的群體使成員免受公權(quán)力侵害從而釋放了其自身內(nèi)在的權(quán)力制約功能。

農(nóng)民結(jié)社權(quán)的自治功能體現(xiàn)在現(xiàn)代社會(huì)對(duì)農(nóng)村自發(fā)、自生秩序的維系上，主要應(yīng)通過自由結(jié)社而形成的社會(huì)團(tuán)體來完成。 農(nóng)民通過自愿結(jié)成的各種社團(tuán)形成了一個(gè)自治、自理的私域，在這個(gè)私域中農(nóng)民自主進(jìn)行管理從而排除了公權(quán)力的介入。 農(nóng)村熟人社會(huì)和基層民主自治組織等共同建構(gòu)和形成的自治空間， 為農(nóng)民提供了維護(hù)權(quán)利和自由的堡壘， 這個(gè)堡壘可以在很大程度上改善農(nóng)民個(gè)體在國(guó)家公權(quán)力面前的不利地位，從而有效地避免了國(guó)家公權(quán)力對(duì)個(gè)體自由的干涉。

二、農(nóng)民結(jié)社自由的重要性

（一）保障農(nóng)民結(jié)社自由有助于解決農(nóng)民權(quán)利貧困問題，拓展農(nóng)民維權(quán)的渠道

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的根本問題是農(nóng)民權(quán)利缺失的問題，而農(nóng)民權(quán)利貧困的根源在于社會(huì)組織建構(gòu)的缺失。農(nóng)民在與各利益相關(guān)方如村干部、市民、政府、市場(chǎng)主體等的利益博弈中始終處于非常弱勢(shì)的地位。 如基層政府與村干部借助土地家庭承包機(jī)制和強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)，對(duì)于農(nóng)民承包的土地仍享有沒有明確授權(quán)的剩余權(quán)力。 再比如： 農(nóng)民不能與市民同等地享有國(guó)家的社保權(quán)， 這使得農(nóng)民在年老體病之時(shí)的處境更為艱難。此外，由于農(nóng)村的土地和房屋目前都不能自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民由農(nóng)村到城市的流動(dòng)是沒有財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)， 這也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由遷徙權(quán)。 而當(dāng)農(nóng)民的這些權(quán)利受損后，農(nóng)民個(gè)體通過上訪等途徑維權(quán)的效果甚微，此時(shí)如果沒有能代表他們權(quán)益的團(tuán)體力量表達(dá)農(nóng)民的利益訴求，就會(huì)造成農(nóng)民權(quán)利貧困的組織困境。因此，解決農(nóng)民權(quán)利貧困問題的關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的自由結(jié)社權(quán)。只有保障農(nóng)民結(jié)社的自由，才能保障農(nóng)民自身組織建設(shè)的建構(gòu)與重構(gòu)， 推動(dòng)農(nóng)民的政治化程度和公民意識(shí)的提高， 使這些農(nóng)民自發(fā)組織有能力成為農(nóng)民表達(dá)訴求和維權(quán)的重要渠道。

（二） 保障農(nóng)民結(jié)社自由有助于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和組織化

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但與此同時(shí)，這一體制也帶來了一些問題，比如單個(gè)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)方式的局限性與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的規(guī)?；?jīng)營(yíng)不相符，致使農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢。而要消減家庭聯(lián)產(chǎn)承包制產(chǎn)生的分散經(jīng)營(yíng)的副作用，就需要發(fā)展、壯大農(nóng)村民間組織來引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)， 提高規(guī)模效應(yīng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力， 并且使廣大農(nóng)民從加入合作組織中獲得實(shí)惠和利益。一方面，農(nóng)村社團(tuán)組織把分散的農(nóng)戶組織成一個(gè)個(gè)整體，便于相互介紹生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，傳授農(nóng)業(yè)技術(shù)，提供市場(chǎng)信息等公共服務(wù)；另一方面，農(nóng)民社團(tuán)通過拓展市場(chǎng)供求的各種渠道， 可以準(zhǔn)確把握市場(chǎng)供求趨勢(shì)的變化， 減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的盲目性與無序性。 實(shí)踐證明，保障農(nóng)民的自由結(jié)社權(quán)，發(fā)展農(nóng)村民間組織，可以加快農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)， 提高農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)變化和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)變能力， 增加農(nóng)民收入已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)有效選擇。反之， 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)特性也成了農(nóng)村社團(tuán)組織發(fā)展壯大的催化劑。

（三）保障農(nóng)民結(jié)社自由有助于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的管理，推動(dòng)鄉(xiāng)村自治的發(fā)展

不可否認(rèn)， 村民自治制度已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)管理和社會(huì)治理的最基本制度，但是，村民自治制度更多涉及的是農(nóng)村政治民主和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域， 而無法全方位覆蓋基層農(nóng)村多方面的社會(huì)管理與公共服務(wù)。同時(shí)，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的農(nóng)民個(gè)體對(duì)作為村民自治組織中最高級(jí)、 最權(quán)威的組織形式——村民委員會(huì)的參與度與認(rèn)同度普遍不高， 由于這些村民自治組織濫用權(quán)力的現(xiàn)象比較嚴(yán)重， 有相當(dāng)數(shù)量的村委會(huì)職能異化，從而忽略了自治職能的履行。也有相當(dāng)一部分村委會(huì)干部出于自身利益的考量， 往往在掌握 “話語權(quán)”的上級(jí)政府面前唯唯諾諾，不敢也不善于與政府對(duì)話。于是，隨著越來越多的政府職能延伸到基層，村委會(huì)的自治功能式微。而唯有保障農(nóng)民結(jié)社自由，加強(qiáng)農(nóng)村自治組織建設(shè)， 才能有效滿足當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)與管理需求， 推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化，才能大大減輕政府社會(huì)管理的壓力和成本，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，從而真正實(shí)現(xiàn)“基層組織自治與政府行政管理的有效互動(dòng)和銜接”。

三、RNGO之發(fā)展

RNGO， 即農(nóng)村民間組織， 主要有政治管理類組織、 經(jīng)濟(jì)互助合作類組織和社會(huì)服務(wù)與文化公益類組織三類。政治管理類組織主要包括村民委員會(huì)、共青團(tuán)組織、婦代會(huì)、調(diào)解會(huì)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等；經(jīng)濟(jì)互助合作類組織主要指各種專業(yè)性的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織， 如農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等；社會(huì)服務(wù)與文化公益類組織主要包括老年協(xié)會(huì)、 扶貧協(xié)會(huì)及專門關(guān)注農(nóng)村留守兒童、婦女等公益組織。

（一）RNGO的作用

⒈RNGO有利于搭建農(nóng)民與政府溝通合作的橋梁，推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)。RNGO發(fā)揮了“第三部門”的作用，在農(nóng)民與政府之間構(gòu)筑起了強(qiáng)有力的橋梁，［3］是政府實(shí)施農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策的重要渠道。主要體現(xiàn)在：第一，RNGO確保農(nóng)民的利益要求得以集中提出與實(shí)現(xiàn)。RNGO可以將農(nóng)民的意見、要求集中起來向政府反映，對(duì)政府制訂公共政策提供幫助，使之更為貼近農(nóng)民的需求。原子化、碎片化的個(gè)人利益訴求對(duì)于政策的制定者來說往往是容易被忽略的， 但是作為團(tuán)體組織的具有普遍共性的利益訴求， 卻是任何政策制定者都無法忽視的。［4］第二，RNGO協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，特別是在消除農(nóng)村貧困， 為農(nóng)民創(chuàng)造充分就業(yè)機(jī)會(huì)及促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)融合方面可以成為政府值得信賴的合作助手。RNGO可以將政府制訂相關(guān)政策時(shí)的具體意圖和戰(zhàn)略考慮轉(zhuǎn)達(dá)給農(nóng)民， 從而改善政府與農(nóng)民之間的溝通與聯(lián)系的狀況， 加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)公共政策的理解與認(rèn)同， 避免農(nóng)民由于信息不對(duì)稱和申訴無門而對(duì)政府的決策和行為產(chǎn)生抵觸情緒。第三，村民通過RNGO這一橋梁參與村務(wù)的討論、決策和組織實(shí)施，加強(qiáng)了對(duì)村干部、村務(wù)財(cái)政開支的監(jiān)督，增強(qiáng)了農(nóng)民的參政意識(shí)，擴(kuò)大了基層民主，拓展了鄉(xiāng)村自主治理的空間，提高了農(nóng)民政治參與的組織化和制度化程度。從這個(gè)意義上說，RNGO對(duì)促進(jìn)村民自主治理， 發(fā)展農(nóng)村民主政治十分重要。

⒉RNGO的發(fā)展有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式， 促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平的提升是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的首要目標(biāo)， 也是新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)。［5］RNGO的發(fā)展對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。RNGO的建立，將分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民有效地組織起來，實(shí)行專業(yè)化、一體化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化、區(qū)域化和專業(yè)化，從而調(diào)整和優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 第二， 推動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。RNGO采用聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的組織載體引進(jìn)和推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)， 加快了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用和新品種的推廣。第三，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程。RNGO通過對(duì)加工、生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效連接，將散兵游勇式的農(nóng)民個(gè)體組織起來， 實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一體化和組織化，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了有效的連接載體。

⒊RNGO的發(fā)展有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，滿足了農(nóng)民的多元化需求。當(dāng)前，我國(guó)面臨著全社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、就業(yè)、教育、社保、公共安全等公共需求快速增長(zhǎng)與政府所能提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)的嚴(yán)重短缺之間的矛盾， 在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)客觀存在的情況下，這種矛盾在農(nóng)村表現(xiàn)得更為明顯。面對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)短缺的客觀事實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“權(quán)力下放”，將一部分公益性的社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)職能委托給RNGO，并支付一定的對(duì)價(jià)。這樣，既能減輕政府的行政管理成本，提高行政效率，又能充分發(fā)揮RNGO的作用，有利于逐步建立起多主體、多渠道和多方式共存的多元化、市場(chǎng)化的供給模式。具體表現(xiàn)在：第一，在供給主體上， 通過RNGO可以動(dòng)員各種社會(huì)力量共同參與農(nóng)村的公共物品提供和公共服務(wù)性質(zhì)的活動(dòng)， 以形成政府、市場(chǎng)和RNGO三位一體的供給體系；第二，在資金來源上，可以拓寬公共財(cái)政、市場(chǎng)運(yùn)作、慈善捐款和RNGO自籌等多條渠道， 從而解決以往過于依賴國(guó)家財(cái)政投入造成的資金匱乏問題；第三，在供給方式上，RNGO的參與可以促進(jìn)供給主體從單一化向多元化轉(zhuǎn)變，可以開發(fā)公共物品供給的新渠道，逐步改善提供農(nóng)村公共物品的義務(wù)僅由政府負(fù)擔(dān)而產(chǎn)生的供給嚴(yán)重不足的狀況。［6］

⒋RNGO的發(fā)展有利于樹立農(nóng)村文明的新風(fēng)尚。RNGO發(fā)展所倡導(dǎo)的社會(huì)文明有利于農(nóng)村精神文明和道德建設(shè)，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，RNGO具有公益性、互助性、非營(yíng)利性等特征，其所倡導(dǎo)的關(guān)心人類發(fā)展、互助、互愛的旨趣與其堅(jiān)守的人道主義精神具有民間調(diào)解的功能，可化解農(nóng)村中的一般矛盾，消除黃、賭、毒等丑惡現(xiàn)象，凈化農(nóng)村社會(huì)空氣，傳播真誠(chéng)友愛、尊老愛幼的美德。第二，一些RNGO中的志愿團(tuán)體，通過各種非營(yíng)利性、公益性的活動(dòng)，教育人們學(xué)習(xí)與實(shí)踐公共道德，關(guān)心公共利益，積極參與鄉(xiāng)村公共生活，倡導(dǎo)社會(huì)成員相互尊重、相互信賴的人際關(guān)系，形成互幫互助的農(nóng)村自治社會(huì)。第三，農(nóng)民還可以直接參與各類RNGO的文化和體育活動(dòng)以滿足其多樣化的文化需求與精神訴求，豐富農(nóng)村文化生活，使農(nóng)村社會(huì)更加和諧。第四，RNGO 深入農(nóng)村敬老院看望老人、打掃衛(wèi)生，給婦女送去衛(wèi)生保健知識(shí)，為農(nóng)村兒童提供圖書和小文具等，充分發(fā)揮了RNGO維護(hù)農(nóng)村留守老人、婦女和兒童等弱勢(shì)群體利益的功能。同時(shí)，RNGO對(duì)原本就十分脆弱和不成熟的農(nóng)村社會(huì)保障體系也是一個(gè)有效的補(bǔ)充。

（二）RNGO的發(fā)展困境

⒈RNGO的合法性身份缺乏制度保障。 農(nóng)民社團(tuán)成立的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院制定的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記理暫行條例》 這兩部行政法規(guī)。首先，這在立法權(quán)限和程序上就是違憲的，違反了我國(guó)的《立法法》，因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定諸如結(jié)社權(quán)等公民的基本權(quán)利必須由全國(guó)人大的法律來制定，法規(guī)、規(guī)章只能依據(jù)法律來制定。其次，法律本應(yīng)以保障公民自由為主，而現(xiàn)在的一些法規(guī)、規(guī)章則以控制和限制自由為主。在實(shí)踐過程中，成立民間社團(tuán)受制于諸多苛刻要求以及嚴(yán)格的事前許可與事后審查。 如上述法規(guī)中規(guī)定了社會(huì)組織的雙重管理體制， 即社團(tuán)的成立既要獲得主管部門審批通過， 還要到民政部門登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記。再比如對(duì)于農(nóng)民來講，上述法規(guī)中關(guān)于會(huì)員人數(shù)及活動(dòng)資金最低限額的規(guī)定無疑為農(nóng)民結(jié)社合法化設(shè)置了過高的門檻。因此，目前RNGO雖然已經(jīng)得到政府部門的重視，各地的省、市政府也紛紛出臺(tái)政策，降低了限制這類組織成立的一些條件， 但具有合法身份的RNGO所占比例依然很低， 而且即便是取得了合法身份的RNGO在農(nóng)村社會(huì)的組織定位也模糊不清。RNGO既不像村委會(huì)組織受到廣大農(nóng)民的普遍認(rèn)可，也得不到農(nóng)村基層政府的廣泛支持， 更缺少相應(yīng)的法律法規(guī)及制度的保障。

⒉RNGO缺乏組織獨(dú)立性。在我國(guó)，政府對(duì)RNGO的干預(yù)過多，導(dǎo)致RNGO 的政治色彩濃厚，缺少獨(dú)立性。 相關(guān)社團(tuán)管理的行政法規(guī)賦予了行政管理者廣泛的自由裁量權(quán)， 卻沒有對(duì)行政權(quán)力的行使作出限制性的規(guī)定， 從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)存在很大的隨意性， 嚴(yán)重制約了社團(tuán)的活動(dòng)自由及其日常運(yùn)作的獨(dú)立性。其結(jié)果是，政府管理了本該由RNGO管理的事務(wù)，出現(xiàn)了越位現(xiàn)象；政府推諉了本該承擔(dān)的職責(zé)，出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象； 同時(shí)政府讓RNGO承擔(dān)了本該是政府負(fù)擔(dān)的義務(wù)，出現(xiàn)了主體上的錯(cuò)位。［7］組織獨(dú)立性的缺失使RNGO不可避免地帶有行政化傾向，其結(jié)果就是使RNGO的職能依附于政府，在社會(huì)中的影響力微弱。政府既可以通過法律手段取締那些被視為非法的RNGO，也可以對(duì)自己認(rèn)為不重要或者是不容易體現(xiàn)官方政績(jī)的RNGO弱化支持與引導(dǎo)。

⒊RNGO組織內(nèi)部管理混亂。大多數(shù)RNGO內(nèi)部治理混亂，產(chǎn)權(quán)不明晰，管理無序。例如：有的組織在準(zhǔn)入和推出機(jī)制、財(cái)務(wù)和股金制度、分配制度、議事制度等方面存在很大缺陷；有的組織沒有建立民主決策制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度； 有的組織雖然制定了組織章程和制度文本，但在實(shí)際運(yùn)行中并不發(fā)揮作用，制度流于形式；有的組織偏離社團(tuán)成立的宗旨、損害成員利益。這些管理制度缺陷嚴(yán)重破壞了RNGO的組織公信力，削弱了RNGO的群眾基礎(chǔ)， 不利于RNGO發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，雖然政府出臺(tái)了一些有關(guān)社會(huì)組織管理的法規(guī)條例，但是RNGO的制度化建設(shè)依然落后，導(dǎo)致RNGO的發(fā)展各自為政、無章可循、無法可依，極大地影響了RNGO的可持續(xù)發(fā)展。

⒋RNGO的發(fā)展面臨資源瓶頸。首先，資金來源不足。相對(duì)于城市的RNGO來說，RNGO資金的缺口更大。一些貧困的農(nóng)村地區(qū)連農(nóng)民的溫飽問題都難以解決，根本擠不出錢來去組織公益， 再加上各種針對(duì)RNGO的信貸體系尚未建成，致使RNGO 的運(yùn)作資金無法得到保證。而如若沒有外界持續(xù)的資金資助，RNGO則會(huì)時(shí)刻面臨“斷糧”的困境，難以維系自身的生存和發(fā)展。這就造成了一種惡性循環(huán)，資金匱乏，RNGO的活動(dòng)就無法順利開展；反之，由于活動(dòng)無法順利開展，RNGO的工作能力又會(huì)受到懷疑，影響其資金的持續(xù)獲得。其次，信息資源的滯后性。在信息爆炸時(shí)代，信息蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)，具有極大的價(jià)值，但由于一些RNGO地理位置偏僻以及通訊設(shè)施落后， 難免會(huì)造成其信息獲取時(shí)間的滯后以及信息獲取手段的落后， 這對(duì)于RNGO的發(fā)展是極為不利的。再次，人力資源方面的困境。RNGO 的一個(gè)重要缺陷就是組織成員的素質(zhì)普遍不高，專業(yè)人士和高層管理者人才匱乏，同時(shí)也缺乏有效的培訓(xùn)和激勵(lì)人才機(jī)制。

⒌RNGO各地發(fā)展差異大。 由于不同地區(qū)的農(nóng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等方面存在很大的不同，不同的RNGO在經(jīng)費(fèi)、人才等社會(huì)資源方面有很大差異， 加之不同區(qū)域的農(nóng)民對(duì)RNGO的認(rèn)識(shí)水平不同，因此，我國(guó)各地RNGO的發(fā)展差異很大，社會(huì)資源分配很不均衡。 有些地方根本不重視農(nóng)村民間組織的發(fā)展，沒有認(rèn)識(shí)到其作用和重要性，也沒有把培育發(fā)展RNGO作為政府的關(guān)注點(diǎn)。 有的地方卻是民間組織遍地開花，從地域分布上而言，東部沿海地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高，RNGO組織比較活躍，發(fā)展勢(shì)頭迅猛；中西部地區(qū)則發(fā)展比較緩慢，基本上處于初步發(fā)展時(shí)期；經(jīng)濟(jì)類、娛樂類、宗教類的RNGO發(fā)展迅速，教育類、環(huán)保類、慈善類的RNGO發(fā)展則較為滯后和不足。

（三）RNGO的發(fā)展探索

⒈加強(qiáng)RNGO的立法和制度建設(shè)。加強(qiáng)RNGO的立法和制度建設(shè)是加快我國(guó)RNGO發(fā)展的必由之路。我國(guó)2007年施行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是我國(guó)第一部關(guān)于農(nóng)村合作組織的法律， 它標(biāo)志著農(nóng)村民間組織建設(shè)開始納入法治的軌道， 也標(biāo)志著這種組織類型在中國(guó)有法可依。 除此之外， 還應(yīng)推動(dòng)RNGO的各種制度建設(shè)，建立健全RNGO內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，制定和完善組織章程，規(guī)范參與各方的權(quán)利和義務(wù)；還要完善組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，建立健全利益分配制度、民主決策制度和民主監(jiān)督制度等等。

⒉政府要引導(dǎo)、 支持和監(jiān)督RNGO的發(fā)展。RNGO的發(fā)展不僅要有良好的立法和制度保障， 更為關(guān)鍵的是要保障執(zhí)行規(guī)章制度的力度。 政府應(yīng)通過各種措施來對(duì)RNGO加以引導(dǎo)、支持和監(jiān)督，扶持其有序、健康的發(fā)展。各級(jí)政府應(yīng)從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)， 在推動(dòng)RNGO發(fā)展方面發(fā)揮必要的作用。首先，要根據(jù)RNGO發(fā)展的需要制定出配套的資金供給等扶持政策，在財(cái)政、稅收等領(lǐng)域給予支持和優(yōu)惠。其次，要通過各種渠道對(duì)農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，出面協(xié)調(diào)不同RNGO之間的關(guān)系。再次，政府要強(qiáng)化自身監(jiān)管責(zé)任，督促RNGO健康、合法地發(fā)展。

⒊通過多種途徑給予RNGO以資金扶持。 資金問題是RNGO發(fā)展的一大難題。 除了政府部門要給予一定的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠外，RNGO作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的主體， 其解決資金問題的主要方法和根本路徑還是要依靠自身力量。具體而言，可從以下幾方面解決資金問題：第一，健全RNGO的資金積累機(jī)制。可借鑒相關(guān)國(guó)際慣例，處理好利益分配和資本積累的關(guān)系，對(duì)積累公積金、紅利和公益金做出合理的配置。第二，開展多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拓寬資金來源。交易手續(xù)費(fèi)、保險(xiǎn)投資收益、新辦實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲取的收入等都是RNGO獲取收入的途徑。第三，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展。具體措施包括建立農(nóng)村合作金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融組織的立法和監(jiān)管。

⒋完善RNGO的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。 首先，RNGO要強(qiáng)化自身的社會(huì)責(zé)任， 即用自己的行動(dòng)增進(jìn)和維護(hù)農(nóng)民的利益，主要體現(xiàn)為增強(qiáng)組織公信力、提高農(nóng)民素質(zhì)、提供社會(huì)公共服務(wù)、 滿足農(nóng)民精神需求以及扶助農(nóng)村弱勢(shì)群體等。其次，要完善各項(xiàng)管理制度和程序規(guī)范，包括健全理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確其權(quán)責(zé)范圍；健全RNGO民主決策制度，改變家長(zhǎng)制作風(fēng)，以民主協(xié)商、公開公正的方式處理內(nèi)部事務(wù)；建立健全對(duì)RNGO的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制等等。

近些年來， 隨著社會(huì)管理創(chuàng)新以及城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，RNGO的發(fā)展與探索體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能、權(quán)力下放的趨向以及農(nóng)民參政議政、 表達(dá)自身利益訴求的需求和渴望。在依法行政的大背景下，我們應(yīng)該充分保障農(nóng)民的依法結(jié)社自由，在政治、制度和資金等各方面大力扶持和引導(dǎo)農(nóng)村民間組織的良性發(fā)展。同時(shí)，我們要鼓勵(lì)農(nóng)民在村民自治之外積極參與公共事務(wù)的治理，使零碎、自發(fā)的民間組織走向組織化發(fā)展的道路，提高組織化程度。

結(jié)社自由權(quán)的落實(shí)有利于推動(dòng)農(nóng)民的政治化程度和公民意識(shí)的提高。 唯有真正以鼓勵(lì)和保障農(nóng)民結(jié)社自由為杠桿，才能極大地提高農(nóng)民的公民意識(shí)，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利；也唯有通過大力發(fā)展農(nóng)村民間組織，才可能最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的民主化和法治化。

［1］杜瓊.非政府組織之于農(nóng)民［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（04）.

［2］郭殊.論農(nóng)會(huì)問題與農(nóng)民的結(jié)社自由［J］.法商研究.2006，（03）.

［3］粟雄飛，尹文嘉，甘日棟.新農(nóng)村建設(shè)中的NGO：作用、困境與發(fā)展途徑［J］.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2010，（05）

［4］趙瑞濤.黑龍江省農(nóng)村NGO的功能作用和發(fā)展現(xiàn)狀——以農(nóng)民專業(yè)合作組織為例［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，（34）.

［5］祝建兵，陳娟娟.論社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村NGO的發(fā)展［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（03）.

［6］郭霞，唐桂蓮.我國(guó)農(nóng)村NGO生成的體制起因探究［J］.山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010，（03）.

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