梁厚能 張 蓉

（作者分別系湖南省湘西自治州人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，州人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)副主任科員）

一、問(wèn)題的提出

地方組織法第五十七條規(guī)定：新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命人民政府秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)。實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)，在新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人員已經(jīng)產(chǎn)生，政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人還未被提請(qǐng)之前的2個(gè)月內(nèi)，地方黨委、政府認(rèn)為上一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)在延續(xù)，黨委、政府召開(kāi)的“一把手”會(huì)議，依然由上一屆政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人出席，其會(huì)議名單上，依然還是秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)，這些人依然主持著本單位的工作。與此相同的是，各種媒體也照樣以“××局長(zhǎng)或××主任”進(jìn)行報(bào)道。這似乎已形成慣例，質(zhì)疑之聲從來(lái)有之。特別是2013年，一些地方在新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，并沒(méi)有在兩個(gè)月內(nèi)提請(qǐng)，而是延遲至三個(gè)月內(nèi)，甚至四個(gè)月內(nèi)，才向人大常委會(huì)提請(qǐng)，其問(wèn)題更加顯現(xiàn)。

目前，社會(huì)上有兩種不同的觀(guān)點(diǎn)：一是認(rèn)為，在這“兩個(gè)月內(nèi)”，上一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)仍然存在，直至人大常委會(huì)決定任命新一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)為止。二是認(rèn)為，在這“兩個(gè)月內(nèi)”，上一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)不存在，他們的職務(wù)隨新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員選舉產(chǎn)生而自然消失。

那么，從法理上看，在新一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人提請(qǐng)人大常委會(huì)任命前的“兩個(gè)月內(nèi)”，上一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)是否仍合法存在？如果存在，其法律依據(jù)又在哪里？如果不存在那么在這特殊的“兩個(gè)月內(nèi)”，該工作部門(mén)由誰(shuí)來(lái)主持工作？出現(xiàn)重大問(wèn)題（如安全事故、自然災(zāi)害等）由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？

從此看出，新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，提請(qǐng)人大常委會(huì)任命新一屆政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人前的兩個(gè)月，事實(shí)上成了一個(gè)“灰色的兩個(gè)月”。

二、問(wèn)題的分析

首先，采用文理解釋方法和體系解釋方法進(jìn)行分析。憲法第一百零六條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。根據(jù)憲法釋義，每屆人民政府行使職權(quán)至新的人民政府產(chǎn)生為止。在人民政府每屆任期內(nèi)補(bǔ)選和新任的政府組成人員，其任期以本屆政府剩余的任期為限公務(wù)員法第三十九條規(guī)定:選任制公務(wù)員在選舉結(jié)果生效時(shí)即任當(dāng)選職務(wù)；任期屆滿(mǎn)不再連任，或者任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務(wù)即終止根據(jù)公務(wù)員法釋義，對(duì)于準(zhǔn)選任制的人員，主要指國(guó)務(wù)院組成人員，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的組成人員任期屆滿(mǎn)不被提名和不被決定任命的，所任職務(wù)自然免除。分析地方組織法第五十七條，也蘊(yùn)含著上屆政府組成人員的原職務(wù)已經(jīng)終止才需“重新提請(qǐng)”。綜上可知，新一屆的人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員產(chǎn)生，表明上屆政府任期已經(jīng)屆滿(mǎn)，新一屆政府產(chǎn)生，上一屆政府組成人員的任期也同時(shí)到期。

因此，可以得出這樣的結(jié)論：在新一屆人大第一次會(huì)議閉幕后，上一屆政府組成人員（包括上一屆政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人）的職務(wù)自然消失。

其次，從立法本意上分析。地方組織法第五十七條是1995年修改地方組織法新增加的規(guī)定。地方組織法原來(lái)沒(méi)有此規(guī)定，在實(shí)踐中存在人大和政府換屆后，政府領(lǐng)導(dǎo)人遲遲不向人大常委會(huì)提請(qǐng)任命新的政府組成人員，造成政府秘書(shū)長(zhǎng)、各工作部門(mén)負(fù)責(zé)人等政府組成人員不能及時(shí)產(chǎn)生，職務(wù)長(zhǎng)期空缺。這對(duì)新一屆的政府行使職權(quán)、開(kāi)展工作都產(chǎn)生不利影響。由此可知，設(shè)立該條的原因是為遵行依法行政的原則，引導(dǎo)政府縮短向人大提請(qǐng)政府組成人員的任命時(shí)間，保證人事工作順利交接，提高政府工作效能。憲法第二條規(guī)定：人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。第三條規(guī)定：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。第一百零六條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府隨本級(jí)人大換屆而換屆。由此可知憲法立法原旨是明確政府職權(quán)產(chǎn)生需要合法來(lái)源。因此，雖然地方組織法第五十七條將提請(qǐng)任命時(shí)間限制到兩個(gè)月內(nèi)，但這兩個(gè)月的政府組成部門(mén)負(fù)責(zé)人的職權(quán)因?yàn)槲幢惶嵴?qǐng)任命而屬于無(wú)法界定的灰色期，并沒(méi)有嚴(yán)格遵循憲法的立法原旨。如果在這段特殊時(shí)期該地區(qū)出現(xiàn)了治安、交通、衛(wèi)生、安全等重大事故，這些人員是否要承擔(dān)“一把手”應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任呢？事實(shí)上不少地方因?yàn)榉N種原因，地方政府向人大常委會(huì)提請(qǐng)新一屆政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人任命延至法定的兩個(gè)月之后，這就拉長(zhǎng)了這段灰色期，導(dǎo)致憲法性法律關(guān)系在憲政實(shí)踐中更大的偏離。

三、修法的建議

從法律部門(mén)來(lái)看，地方組織法屬于憲法法律部門(mén)。憲法是原則性的規(guī)范，是抽象的；地方組織法是憲法性法律，其任務(wù)就是要通過(guò)分解憲法、細(xì)化憲法把憲法行為轉(zhuǎn)化為具體的法律行為，但“分化瓦解行為都要建立在嚴(yán)格遵循憲法立法原旨的基礎(chǔ)上對(duì)偏離憲法原旨的要及時(shí)對(duì)憲法性法律進(jìn)行修正使之能在實(shí)踐中有效實(shí)施，才能保證憲法的權(quán)威，才能將紙上的靜態(tài)憲法轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的憲政建設(shè)。事實(shí)上，任命提請(qǐng)的“灰色兩個(gè)月”現(xiàn)象在中央國(guó)家機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻并不存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政權(quán)因?yàn)闆](méi)有政府組成部門(mén)，也沒(méi)有人大常委會(huì)，自然無(wú)提請(qǐng)人大常委會(huì)任命組成人員之說(shuō)。從國(guó)家層面上說(shuō)，每屆全國(guó)人民代表大會(huì)就已經(jīng)產(chǎn)生了國(guó)務(wù)院組成人員。如2013年3月6日頒布的中華人民共和國(guó)主席令第二號(hào)根據(jù)中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的決定，任命楊晶等國(guó)務(wù)院組成部門(mén)人員。

如果地方政府參照全國(guó)人大的做法，在新一屆的人代會(huì)第一次會(huì)上提請(qǐng)決定政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人人選，將地方組織法本來(lái)就意在壓縮的提請(qǐng)任命時(shí)間直接設(shè)置為零，那么存有爭(zhēng)議的“灰色兩個(gè)月”就不復(fù)存在了，政府職權(quán)的來(lái)源合法性也就不再有爭(zhēng)議，憲法的立法原旨得以嚴(yán)格遵循，同時(shí)政府換屆職權(quán)交接也更為順暢，大大提升了行政效能。

為此，對(duì)地方組織法第五十七條的修改，提出兩種方案，方案一：將地方組織法第五十七條內(nèi)容刪除。在第二十七條之后，增加一條：“在新一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名，本級(jí)人民代表大會(huì)決定本級(jí)人民政府的秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的人選?！狈桨付涸诘胤浇M織法第五十七條后，增加如下內(nèi)容：“上一屆人民政府秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的職務(wù)，保留至新一屆人大常委會(huì)任命新一屆人民政府上述職務(wù)止?！?/p>