蔣 政

（作者系武漢大學政治與公共管理學院博士生樂山師范學院法律與社會管理學院副教授）

質詢權制度最先起源于英國。一般認為，質詢權制度在議會內閣制國家比較重要，而在議會總統(tǒng)制國家地位并不顯著。從各國憲政實踐來看，質詢權由于使用方便、彈性較大，總體上發(fā)展得比較快。如英國1847年提出質詢案僅129件，但是到1946年激增到27393件。法國國民議會1970年有6039次書面質詢，有5565次得到答復，回復率92%；1984年有19139次書面質詢，其中15914次得到回復，回復率83%[1]。近年來，我國全國人大也多次出現(xiàn)影響重大的質詢案?？傮w來看，現(xiàn)代議會對質詢權的使用比較頻繁，政府的回復率還是比較高的。

一、質詢權的概念、性質和意義

（一）質詢權的概念及相關概念的澄清

王世杰先生指出：“質詢權即議會對于行政或其他事件，得以書面或者口頭，向政府提出質詢要求答復職權?！盵2]這個定義不好的地方在于它是一個循環(huán)定義，即定義項中包含了被定義項。章志遠先生指出：“質詢權是指議會成員按照法定程序就特定問題質問有關國家機關及其公職人員，要求作出解釋、說明和答辯并可據(jù)此采取進一步措施的權力?！盵3]這個定義跟王世杰的定義差不多，其實也是循環(huán)的，只不過用“質問”代替了“質詢”。不過，除了有點循環(huán)之外，兩位學者的定義還是給我們指明了質詢權的若干要點：質詢權專屬于議會；質詢的對象是政府；質詢的目的是要求得到特定的信息。因此，我們可以給出質詢權的定義：質詢權是議會為了獲取特定信息而向政府提出的一項請求，議會享有根據(jù)得到的信息采取進一步行動的權利。

質詢與詢問、調查、撤銷信任是相近的或聯(lián)系非常緊密的概念。為了準確理解質詢權，有必要先對這幾個概念進行澄清。

1.詢問。王世杰先生指出：“依法國的議會制度，質詢的種類有二：一為詢問（question），另一為質問（interpellation）。詢問為發(fā)問的議員與被問的國務員間之事，以問答相始終，不能成為辯論之出發(fā)點；但是質問必附有辯論，辯論終畢，議院對于內閣全體，或某某特別國務員，往往可以有信任與不信任之表示。所以詢問的性質不嚴重，亦不會引起政潮而質問則往往可以引起政潮?！盵4]依王先生之意見，質詢是一個屬概念，其下則可以劃分為質問與詢問這兩個種概念。但是現(xiàn)代有些國家則明確區(qū)分詢問與質詢。例如《阿拉伯埃及共和國永久憲法》（1971年）就明確區(qū)分了“問題”與“質詢”。該憲法第一百二十四條規(guī)定：“人民議會議員有權向總理、副總理或部長、副部長提出任何有關其權限范圍內的問題議員可以隨時撤銷其問題，不能在提出問題的會議上把問題轉變?yōu)橘|詢。”筆者認為，由于詢問和質詢在性質上差別甚大，將其視為兩個不同的概念更有利于規(guī)范議員權力的行使。

2.質詢。按照上面引用的王世杰先生的看法質詢的基本特點是議員與政府首長之間進行交叉辯論，如果議員對于政府首長的回答不滿意，他有權啟動更嚴厲的程序?！栋⒗＜肮埠蛧谰脩椃ā返谝话俣邨l規(guī)定：“人民議會議員有權向總理或者副總理、部長或者副部長提出質詢，以便審查他們職權范圍內的事宜。”顯然，質詢的目的是對政府工作進行審查，其嚴厲程度已然增加。

3.調查委員會。如果議員對政府首長的回答不滿意，有權要求組成調查委員會。我國憲法把調查委員會置于質詢權之前進行規(guī)定，在邏輯順序上不無疑問。日本也規(guī)定了國務調查程序。一般來說，調查程序不以質詢失敗為前置程序。

4.撤銷信任。由于政府合法性的基礎是議會的信任，因此撤回信任是最嚴厲的監(jiān)督措施。在大多數(shù)國家，撤銷信任是一個獨立的程序，并不以質詢失敗為前置程序。但是《埃及憲法》第一百二十六條規(guī)定：“撤銷信任的要求只有在提出質詢之后，根據(jù)十名議員的建議才能提出，議會在撤銷信任至少三天后，撤銷信任要求以多數(shù)票通過即能成立?！北痉l是以“只有……才”的句式提出的，即質詢失敗是撤銷信任案提出的必要條件。

綜上可見，詢問、質詢、調查、不信任構成了一個完整的監(jiān)督鏈條。質詢只是其中的一個環(huán)節(jié)。在探討質詢問題的時候，要把質詢權本身的性質和質詢失敗引發(fā)的其他程序的性質區(qū)分開。設立質詢權的目標是有限的，不可能讓質詢權來完成整個議會監(jiān)督的任務，更不可能讓它去完成整個民主憲政的任務。

（二）質詢權的性質

1.通說認為質詢權是一種監(jiān)督權。不過也有人認為，質詢權既不能強制政府首長作出回答，也不能對政府首長產生任何政治責任，因此質詢權本質上是一種知情權而不是監(jiān)督權。事實上，質詢權是一種較溫和的監(jiān)督權。質詢權與知情權不同，它是專屬于議會議員的，而議員是代表公眾要求獲得某些信息的。如果質詢權是一種知情權，則議員不必在議會中提出詢問，而應當?shù)较嚓P的行政部門要求獲得依法應公開的信息。當然，質詢權也不同于嚴格意義上的監(jiān)督權，因為它不能強制政府首長承擔責任。不過，不能強制政府首長承擔責任，不等于政府首長不承擔任何責任，因為政府首長在政治道義上是應當回答議員質詢的，如果他拒絕回答，應當會感受到內心政治倫理的壓力。而且，質詢的過程和結果都是公開的。一個政府首長如果多次拒絕回答議員質詢，會損害他的政治威望?？偟膩碚f，質詢權還是應當被界定為監(jiān)督權，它的強度大于知情權，但是小于議會調查權和不信任投票權。

2.通說認為質詢權具有強制性。但是從各國法律的規(guī)定來看，質詢權的強制性是比較弱的。第一，質詢權的提起是程序性的，即需要由一定數(shù)量的議員來提起。法律一般并不強制規(guī)定哪些事件應當提起質詢。第二，政府部門對質詢的答復并不很剛性。有些部門以問題復雜或者涉及國家利益為由不回答質詢，議會并沒有剛性的制約手段。大多數(shù)國家并未規(guī)定不答復質詢或者議員對答復不滿意就要啟動責任追究程序，更不會啟動不信任投票。如果說議員對政府的答復強烈不滿，然后啟動了相關的責任追究程序，這是一種政治行為，不能看成是質詢程序本身就有剛性。從我們前面引用的法國議會的數(shù)據(jù)來看，每年政府拒絕回復的質詢案也有數(shù)百件不能說這是一個非常剛性的程序。

綜上，筆者認為質詢權是一種比較柔性的監(jiān)督程序。

（三）質詢權的意義

1.質詢權有利于議員的工作。議員的工作必須以信息為基礎，但是大多數(shù)議員對特定政府部門的信息是很生疏的。即使政府部門按照法律規(guī)定送交相關的信息，議員可能仍然會感到信息不足。質詢制度實際上就是為議員提供了一種比較強大的信息收集渠道。議員通過質詢，可以強制政府部門把相關信息提供出來（有些信息政府部門可能不愿意提供）。議員獲得了充分的信息之后，才可以高效率地工作，避免“啞巴代表”之類的現(xiàn)象。

2.質詢權有助于政府謹慎決策。質詢權雖然相對比較柔性，但是畢竟還是一種監(jiān)督制度。任何政府首長都不愿意在議會面前丟臉，更不愿意把自己部門不利的信息傳播到社會公眾面前。因此，質詢可以對政府施加壓力，促使他們謹慎決策、謹慎施政

3.質詢權比較靈活，妥協(xié)空間較大。質詢權的靈活性表現(xiàn)在，是否提出咨詢、是否提交給政府部門、政府部門在何時作答、質詢者是否表示滿意，都有較大的彈性。對于一些可以協(xié)商解決的問題，議會和政府可以通過一定的渠道溝通、妥協(xié)，不一定非要到罷免、調查甚至不信任投票這樣劍拔弩張的程度。議會的行使權力和政府的穩(wěn)定施政之間并不存在根本的矛盾。

二、質詢的程序

（一）質詢的提出和受理。質詢只能由議員以書面或者口頭形式在特定的時間內提出，多數(shù)國家規(guī)定應當由議長決定是否受理并通知政府相關部門有的國家規(guī)定，如果議長不受理，提出質詢的議員可以通過一定的程序尋求救濟。之所以做這樣的規(guī)定，是基于兩個考慮：一方面是由議長來進行一次過濾，以免對行政系統(tǒng)造成不必要的工作負擔。一個國家的議員，多則上千人，少則數(shù)百人，如果任何議員提出的任何質詢政府部門都必須受理，政府部門勢必吃不消。但是由政府部門拒絕受理又不符合法理，所以最適當?shù)霓k法就是由議會自己先過濾一次了。另一方面是避免議員搞突襲，給政府部門以適當?shù)臏蕚鋾r間?，F(xiàn)代政府管理的內容多而復雜，沒有一定的準備時間是講不清楚的。再加上某些反對派議員，有可能會基于黨派之見故意給政府部門出難題等等，所以對議員的質詢做一個過濾是很必要的。

（二）質詢的回復。政府部門在接到質詢書之后，應當按照規(guī)定的時間作出答復。這個時間各國規(guī)定的不一樣，如法國規(guī)定是兩個月，加拿大是45天，日本則只有7天。如果在規(guī)定的時間內不能答復，大多數(shù)國家還規(guī)定了一個延展期。法國給出的延展期是10天，日本則由受質詢部門自行約定再答復日期。

（三）延遲回復的處理。如果政府在法定的正常期間內不能作答，議會會給他們發(fā)一個提醒函，指出他們的不配合給議會工作造成了麻煩。如果過了延展期政府仍然不回答，議會也不能強制他們回答。但是議會會在每一期的公報上刊登哪些政府部門回答質詢不積極、不回答的理由是什么等等。據(jù)筆者所見資料，沒有哪一個國家明確規(guī)定答復不滿意政府部門首長應當負何種明確的政治或者法律責任。

（四）質詢的撤回。從道理上講，質詢的提出是由于議員對于特定事項不清楚而發(fā)出的一個探詢請求，如果他已經(jīng)對該事項獲得了充分的信息和理解，那么撤回質詢案不會造成任何危害；如果不允許撤回的話，政府部門就不得不去回答一個事實上已經(jīng)不存在的問題。這顯然是荒謬的。有一些國家規(guī)定了口頭質詢的撤銷。例如意大利規(guī)定，當受質詢機關在議會作出答復時，質詢人不能出席的，視為撤銷質詢。法國規(guī)定，當受質詢機關在議會作出答復時，質詢人不能出席的，可以委托一名同事代理，如果無人代理的，視為撤銷質詢[5]?！栋＜皯椃ā芬?guī)定了“議員可以隨時撤銷其問題”，但是卻沒有規(guī)定議員可以隨時撤銷其質詢。尚未見到關于書面質詢之撤回的規(guī)定。

三、幾個值得探討的問題

（一）如何使監(jiān)督權的效能最大化？一般來說，法律條文應當規(guī)定法律后果。但是我國憲法及相關法律并沒有規(guī)定人大代表對質詢回復不滿意的法律后果。這個規(guī)定受到很多人的批評。章志遠的主張很有代表性：

“為了充分保障質詢的實際效果，發(fā)揮其應有的威懾作用，一定的責任追究機制是必不可少的。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，質詢人半數(shù)以上對答復不滿意的，可以要求受質詢對象再次答復。問題在于，如對答復再次不滿意，質詢人可以采取哪些進一步的措施？法律對此沒有規(guī)定。筆者建議，在上述情況下法律應當規(guī)定質詢人或其他代表委員可立即提出罷免案、撤職建議案、成立特定問題調查委員會等處理意見交付會議表決。這些議案一旦通過即發(fā)生效力，必須得到實際執(zhí)行?！盵6]

上述主張從法理上說是講得通的。我國現(xiàn)行憲法第七十三條規(guī)定被質詢部門“必須負責答復”。依法理，“必須”的規(guī)定是強制性的，受質詢的機關的答復率應當是100%，不可能出現(xiàn)法國那種百分之七八十的回復率的情況。但是，“必須負責答復”和“必須作出令代表滿意的答復”顯然是兩個概念。那么，這是不是說，受質詢機關只要答復就可以了？如果這樣理解，受質詢機關必然敷衍了事。但是如果理解成“必須作出令代表滿意的答復”，這實際上是一個限制解釋。做了這個解釋以后，必然進一步引出新的問題：如果代表不滿意怎么辦？法律的回答是“再次答復”。再次答復不滿意怎么辦？從“必須”這個詞來看，就應當進入更為嚴厲的程序，即調查程序罷免程序或者撤銷對政府的信任（我國現(xiàn)行法律無此規(guī)定）。

實際上，質詢權的法律后果規(guī)定得比較軟，這在全世界是一個通例。從前面我們引述的法國國會的例子來看，法國國民議會和參議院每年有上千件質詢案得不到答復。如果一得不到答復就把行政首長免職，法國政府簡直就沒有辦法運轉。其實在多數(shù)國家中，如果政府首長聲稱問題過于復雜難以回答或者問題涉及重大國家利益不能回答，議會也不好強制他回答。但是議會可以對政府首長施加道義上的壓力。當然，議會也可以啟動更為嚴厲的程序，如調查程序（日本）、撤銷信任（埃及）。但是即使這樣規(guī)定的國家，也是把啟動這些嚴厲程序作為一個不得已的選擇，并不主張過分隨意地使用。僅僅由于質詢得不到滿意答復就把行政首長免職，無論如何都太輕率了，這會為政治斗爭開很大一個口子：由于“滿意”和“不滿意”沒有客觀的標準，反對派議員會動輒以“不滿意答復”為借口，啟動免職程序。這樣的話，政府的正常工作就無法開展了。

我國法律對質詢權的規(guī)定過于嚴厲、過于理想化，在政治生活實踐中無法落實。筆者建議，修改憲法第七十三條關于“受質詢人必須予以答復”的規(guī)定，改為“受質詢人可以予以答復”；但是接下來應當補充：“如受質詢人拒絕答復，人大可以再次請求。如果受質詢人仍不答復，人大可以啟動法律規(guī)定的其他程序以追究其責任?！薄叭舜蟠韺κ苜|詢人的答復不滿意的，可以要求再次答復；對再次答復不滿意的，人大代表可以啟動法律規(guī)定的其他程序以追究其責任?！?/p>

總之，在人大代表對答復不滿意的情況下，應當優(yōu)先選擇比較彈性的責任措施。人大可以啟動罷免、調查等程序，但是不應當把這些程序作為對回復不滿意的必然結果，也不應當把回復不滿意作為啟動這些程序的前置程序。建議我國的人大常委會可以借鑒法國的做法，在《人大常委會公報》上開設類似的專欄，對政府首長形成道義上的壓力。當然，也可以不限于政府部門的名稱及其拒絕回答的理由，還可以聘請專家和民眾代表，評論一下政府部門拒絕回答質詢的理由是否合理。當然，在最惡劣的情況下，人大可以啟動其他更嚴厲的程序。

（二）是否應當規(guī)定不宜質詢的問題？按政治學原理來說，議會具有最高權力，因此原則上不應當存在不容質詢的問題。但是在實際工作中，如果完全不規(guī)定質詢的范圍，議員的質詢案就可能五花八門，其中不乏毫無意義的無聊質詢。這對于國家的政治資源是一個很大的浪費。因此有些國家就規(guī)定了質詢的排除范圍。包括我國在內的絕大多數(shù)國家都把質詢范圍限于在行政機關。法國更規(guī)定，質詢案不得批評總統(tǒng)，不得批評總統(tǒng)的特別權力；不得批評司法決定；不得批評其他國家。我國法律可以考慮以排除的方式，進一步明確規(guī)定國家主席和國家的統(tǒng)一等問題不能成為質詢的對象。因為國家主席并不是獨立的，他的一切作為都是根據(jù)全國人大的決定作出的；而且國家主席是國家的象征，對國家元首啟動質詢也有傷國家尊嚴。

這個問題最引人關注的是司法問題能否成為質詢的對象。不少國家的規(guī)定是相反的。如法國和羅馬尼亞的規(guī)定就相反。法國明確規(guī)定：不允許質詢司法機關的決定，而羅馬尼亞議會的質詢范圍則包括最高法院的決定。如前所述，我國憲法規(guī)定的質詢范圍限于行政機關。但是近年來由于司法不公問題突出，法院工作、甚至具體的案件審判都成為人大代表“質詢”的對象。嚴格來說，人大代表的這種“質詢”缺乏法律依據(jù)。既然主張“議行合一”，為什么又不允許人大代表質詢司法工作？因為司法工作是一種判斷權，應當由法律專業(yè)人士根據(jù)特定的程序去判斷，不受多數(shù)人意見的影響。法院作為一個整體對人大這個整體負責，那是另外一回事。

（三）怎樣處理議會的監(jiān)督權和政府部門的尊嚴等問題的關系？質詢權的行使有一個很重要的假定，我姑且稱之為“無罪假定”，也就是說，接受質詢的政府部門被假定是沒有做錯事的。啟動質詢的原因只是因為議員不了解情況。在這種假設之下，如果給政府首長施加過大的壓力就顯得不大妥當。例如日本就規(guī)定，政府首長在接受咨詢時，不得攝像拍照。這個規(guī)定在日本也引起了很大的爭議[7]。我認為，這樣做不會侵犯公民的知情權。因為公眾希望從政府首長那里得到的只是信息。質詢完畢之后政府首長的答復予以公開發(fā)表，信息問題就解決了無需攝像拍照。如果公眾得不到需要的信息，可以啟動更為嚴厲的監(jiān)督程序，所以也不需要攝像拍照。畢竟，政府首長的尊嚴不完全是他個人的尊嚴一定程度上代表了國家和政府的尊嚴。在假定他不犯錯的情況下對他的尊嚴進行過度的侵犯，于情于理都不合。這里有個適當平衡的問題。

（四）質詢的程序是宜偏嚴還是偏寬？由于質詢并不是一個很剛性的和很緊急的程序，因此多數(shù)國家偏向于程序從寬。因為在程序較寬的情況下，既便于政府部門充分準備，也便于議會與政府的溝通和妥協(xié)。不過就我國的情況來說，正規(guī)的人大質詢規(guī)則還沒有建立起來，也缺乏行之有效的質詢慣例，所以質詢程序恐怕還是稍嚴一點好。再加上我國的人大和政府都是在黨的領導下工作的，不存在復雜的妥協(xié)問題，程序規(guī)定稍微嚴一點應該是合適的。

[1]王賀瑞：《法國議會》，華夏出版社2002年版，第237頁。

[2][4][6]王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社1998年版，第220頁。

[3]章志遠：《質詢權的理論與實踐》，載《湖南省政法管理干部學院學報》2002年第3期。

[5]呂艷濱：《西方主要國家議會監(jiān)督手段之比較》，載《環(huán)球法律評論》2003年夏季號。

[7]楊建順：《日本國會》，華夏出版社2002年版，第163頁。