李人達(dá) 王 偉

農(nóng)村土地問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。從整體來(lái)看，農(nóng)村土地存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、流轉(zhuǎn)不順暢等問(wèn)題，而農(nóng)村土地承包中土地承包面積過(guò)大、期限過(guò)長(zhǎng)、地價(jià)過(guò)低問(wèn)題（以下簡(jiǎn)稱“三過(guò)”問(wèn)題）則是其中的突出表現(xiàn)。該問(wèn)題如不能得到及時(shí)妥善解決，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害村集體的利益，繼而損害村民利益，激化村民與承包方之間的矛盾，從而影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。鑒于此，筆者走訪了瓊中多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，分析導(dǎo)致“三過(guò)”的原因，并提出解決對(duì)策。

一、“三過(guò)”問(wèn)題的主要成因

（一）歷史原因?qū)е隆叭^(guò)”問(wèn)題突出

目前，農(nóng)村土地承包合同大部分是20世紀(jì)八九十年代簽署的。海南建省初期的土地承包方式和行為，符合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平要求，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以往的承包合同明顯存在弊端。

筆者查閱瓊中幾個(gè)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包合同書(shū)，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)土地承包面積在百畝以上，大多數(shù)簽署于海南建省初期，期限在30年左右，還有部分為50年、70年，大部分土地每畝年租金10—30元。中平鎮(zhèn)思河村委會(huì)發(fā)包123畝土地，每畝每年30元承包金；大坡村委會(huì)發(fā)包120畝，每畝每年24元。營(yíng)根鎮(zhèn)加釵村委會(huì)發(fā)包661.5畝，每畝每年50元。大朗村委會(huì)100畝，每畝每年10元。長(zhǎng)征鎮(zhèn)新寨村委會(huì)60畝，每畝每年7元。深聯(lián)村委會(huì)285畝，每畝每年26元。金額之低，令人咋舌，繼續(xù)履行，恐失公平。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致集體權(quán)益受損

截至2011年6月底，海南全省農(nóng)村土地確權(quán)面積達(dá)96.7%，但還存在160多萬(wàn)畝土地?zé)o法確權(quán)，產(chǎn)權(quán)不清，糾紛多發(fā)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村民侵占村委會(huì)集體土地現(xiàn)象較為明顯。建國(guó)初期政府給農(nóng)民頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證，以及《農(nóng)村人民公社工作條例》（1962年9月實(shí)施，農(nóng)民普遍稱之為“六十條”）規(guī)定的“分配給社員適當(dāng)數(shù)量的自留山”“自留山劃定以后，也長(zhǎng)期不變”，給了農(nóng)民侵占集體土地的理由，但在法律上被占土地依然屬于集體土地，這就相當(dāng)于部分村民長(zhǎng)期免費(fèi)承包了集體土地。

應(yīng)當(dāng)指出，大法優(yōu)于小法，新法優(yōu)于舊法。從“82憲法”正式實(shí)施那一天起，我國(guó)農(nóng)村的土地就明確規(guī)定為集體所有?！锻恋毓芾矸ā罚?999年1月施行，2004年8月修正）第二條，《農(nóng)村土地承包法》（2003年3月施行）（以下簡(jiǎn)稱《承包法》）第二條，亦明確指出農(nóng)村土地屬集體所有?！逗Ｄ鲜?shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》（2006年10月1日起施行）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第十五條更是對(duì)此明文規(guī)定“禁止以‘祖宗地’名義占用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地或者侵占他人依法承包的土地。”“第二輪土地承包以前自發(fā)開(kāi)墾集體經(jīng)濟(jì)組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘種養(yǎng)的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同，繳納承包費(fèi)。開(kāi)墾者拒不簽訂承包合同、繳納承包費(fèi)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回其開(kāi)墾的土地，依法發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！币獦?shù)立法律權(quán)威，做好執(zhí)法工作，打擊侵占行為。

（三）部分村干部法律意識(shí)淡薄，違法發(fā)包本村土地

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村干部法律意識(shí)淡薄，在出讓、發(fā)包農(nóng)村集體土地過(guò)程中，違反發(fā)包程序的現(xiàn)象較為嚴(yán)重?！冻邪ā?003年3月1日就已正式實(shí)施，明確規(guī)定發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。但是，很多2003年3月1日之后的承包合同書(shū)，并未經(jīng)過(guò)三分之二以上成員或代表同意，也未報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)。

二、解決“三過(guò)”問(wèn)題的兩種誤區(qū)

（一）以違反《承包法》第48條為由，主張承包合同當(dāng)然無(wú)效

《承包法》第48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

調(diào)研中有位副鎮(zhèn)長(zhǎng)認(rèn)為，很多村委會(huì)在發(fā)包集體土地時(shí)，并未經(jīng)三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意，更沒(méi)報(bào)鎮(zhèn)里批準(zhǔn)，違反了承包法，屬于無(wú)效合同。

違反該規(guī)定，并不當(dāng)然無(wú)效，應(yīng)分類分析?！冻邪ā肥?003年3月1日正式施行的，對(duì)于實(shí)施前就已經(jīng)簽署的合同，不能以違反本法為名而主張無(wú)效。因?yàn)橐徊糠芍荒軐?duì)正式施行之后的行為發(fā)生法律效力。對(duì)于實(shí)施后簽署的合同，如果違反了此項(xiàng)規(guī)定，可以動(dòng)員村民起訴，并以此主張合同無(wú)效。

（二）以棄耕拋荒二年以上為由，主張收回土地

調(diào)研中有村干部認(rèn)為，承包方將承包地閑置二年以上了，村委會(huì)就可以收回土地。對(duì)待這種觀點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)承包方式的不同，區(qū)別對(duì)待。

根據(jù)《辦法》第二十九條的規(guī)定，對(duì)于以家庭承包方式承包的，棄耕拋荒連續(xù)二年以上，發(fā)包方無(wú)權(quán)直接收回土地。應(yīng)當(dāng)首先要求承包方限期恢復(fù)耕作；承包方逾期不耕作的，發(fā)包方應(yīng)組織代耕，并通知承包方。承包方要求繼續(xù)從事土地經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)提前通知發(fā)包方，并給予代耕方適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式發(fā)包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，超過(guò)二年未利用或者棄耕拋荒二年以上，造成土地閑置的，村委會(huì)報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)后，才有權(quán)收回承包土地或者閑置部分的土地。

三、九項(xiàng)對(duì)策破解“三過(guò)”問(wèn)題

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合海南實(shí)際，筆者認(rèn)為，在如下九種情況下，當(dāng)事人有權(quán)主張變更或者解除承包合同，或者確認(rèn)合同無(wú)效，在如下情況下，村委會(huì)可不履行合同約定，且不必承擔(dān)法律責(zé)任。

1.協(xié)商一致，自愿變更或者解除合同。

根據(jù)《合同法》第七十七條、第九十三條的規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同，可以解除合同。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以主動(dòng)聯(lián)系土地承包方，在平等協(xié)商的前提下，變更或解除土地承包合同。

2.承包期滿，應(yīng)當(dāng)收回。

《辦法》第十四條規(guī)定，承包期滿后應(yīng)當(dāng)依法收回土地。即使承包人要求繼續(xù)承包，村集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在當(dāng)?shù)鼗鶎诱闹笇?dǎo)下，合理確定承包租金價(jià)格、承包面積以及承包期限，避免再次出現(xiàn)新的“三過(guò)”問(wèn)題。

3.不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)《合同法》第九十四條的規(guī)定，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人可以解除合同。比如發(fā)生了地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害，導(dǎo)致土地被沖毀；標(biāo)的物滅失，自然無(wú)法履行合同。海南屬于自然災(zāi)害多發(fā)省份，每年都會(huì)有臺(tái)風(fēng)、洪澇以及山體滑坡等災(zāi)害。如果因此原因?qū)е鲁邪恋販缡Щ虬l(fā)生重大變化，導(dǎo)致承包合同無(wú)法繼續(xù)履行，一方可以變更或解除合同。

4.承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)。

根據(jù)《承包法》第二十六條的規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。

5.承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，可以主張無(wú)效。

據(jù)《辦法》第二十九條第三款的規(guī)定，對(duì)屬于基本農(nóng)田的拋荒地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府必須組織發(fā)包方和承包方適時(shí)恢復(fù)耕種，不得荒蕪或者改作非農(nóng)業(yè)用途。另?yè)?jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同無(wú)效。因而一旦承包方將土地用于非農(nóng)建設(shè)，發(fā)包方可以起訴要求主張合同無(wú)效并收回土地。

6.顯失公平，可變更可撤銷。

根據(jù)《民法通則》第五十九條、《合同法》第五十四條的規(guī)定，在顯示公平的情況下，當(dāng)事人有權(quán)主張變更或者撤銷合同。

在調(diào)研查閱的承包合同書(shū)中，大部分土地承包合同地價(jià)款在每畝年租金10—30元之間。以承包100畝地，承包期30年計(jì)算，承包金在30000—90000元之間。

土地承包不僅僅是承包一塊地，還包括地上附著物，很多是橡膠樹(shù)。2010年年底，海南天然橡膠價(jià)格每噸3萬(wàn)元以上，曾達(dá)到每噸3.8萬(wàn)元的歷史高位，2011年、2012年有所回落，在2012年8月時(shí)跌到了18000元上下。以平均單產(chǎn)每畝60-70公斤計(jì)算，100畝每年產(chǎn)量在6500公斤即6.5噸左右，以每噸價(jià)格2萬(wàn)元計(jì)算，承包方每年收入13萬(wàn)，除去成本也在十萬(wàn)元左右。一年的收入就超過(guò)了30年的承包金，顯失公平。當(dāng)然，承包方在承包地上也有人力、電力、水利、肥料等多種投入，在膠價(jià)低迷之時(shí)可能也會(huì)賠錢(qián)，所以調(diào)研中我們建議村委會(huì)應(yīng)先與承包方自愿協(xié)商，適當(dāng)提高承包金額，如無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，村委會(huì)可以起訴至法院，以顯失公平為由請(qǐng)求法院依法變更合同金額。通過(guò)主張合同顯示公平來(lái)訴求變更合同是最佳選擇，也是我們調(diào)研中給予農(nóng)民的真誠(chéng)建議。

7.國(guó)家工作人員、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民承包，一律無(wú)效。

建省初期，為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)荒山，地方政府提出“公司+農(nóng)民”“干部+農(nóng)民”等形式來(lái)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。導(dǎo)致非農(nóng)人員承包農(nóng)村土地現(xiàn)象明顯?！叭绛傊修r(nóng)村集體土地對(duì)外發(fā)包19.59萬(wàn)畝，其中44家公司承包10.67萬(wàn)畝；40個(gè)黨政企事業(yè)單位承包2.17萬(wàn)畝；525個(gè)社會(huì)個(gè)人承包5.74萬(wàn)畝；125名黨政企事業(yè)單位個(gè)人承包了1.01萬(wàn)畝。全省非農(nóng)人員承包土地有13495宗，991568畝，平均每宗81.5畝，是農(nóng)民戶均承包土地的13.6倍。”非公人員赴農(nóng)村承包土地，加大了農(nóng)村土地供需矛盾。

根據(jù)《辦法》第七條的規(guī)定，發(fā)包方不得將農(nóng)村土地發(fā)包給國(guó)家機(jī)關(guān)、從事非農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和技術(shù)推廣的事業(yè)單位、工商企業(yè)及國(guó)家工作人員（含離退休人員）、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，否則承包合同無(wú)效，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令當(dāng)事人退回土地。

8.未經(jīng)三分之二以上成員或代表同意，不可發(fā)包給外村人。

《承包法》第48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，否則村民可主張合同無(wú)效。

9.以其他方式承包，棄耕拋荒二年以上。

根據(jù)承包方式不同，分別對(duì)待。對(duì)于以家庭承包方式承包的，棄耕拋荒連續(xù)二年以上，發(fā)包方可組織代耕，但不得收回承包地。

以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式發(fā)包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，承包方超過(guò)二年未利用或者棄耕拋荒二年以上造成土地閑置的，發(fā)包方報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后，有權(quán)收回承包土地或者閑置部分的土地。

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)大幕的拉開(kāi)，中國(guó)農(nóng)村的土地問(wèn)題將會(huì)日益凸顯。對(duì)于農(nóng)村土地承包中的“三過(guò)”問(wèn)題，如果我們能夠按照以上思路，區(qū)分不同情況予以不同處置，將會(huì)大大促進(jìn)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)明晰和順暢流轉(zhuǎn)，助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛和農(nóng)民權(quán)益的切實(shí)保障。

[1]國(guó)務(wù)院法制辦.中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009.

[2]龔旭光.海南農(nóng)村土地承包與管理問(wèn)題思考[J].海南人大，2009（3）.