文/丁 偉

以法治方式促進自貿(mào)試驗區(qū)先行先試

文/丁 偉

市人大常委會依法作出《決定》旨在對接國家層面相關(guān)決定的規(guī)定，及時理順本市地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系。

市人大常委會依法作出《決定》意在及時理順本市政府規(guī)章與地方性法規(guī)的關(guān)系，依法支持相關(guān)政府規(guī)章順利出臺實施。

2013年9月26日，上海市第十四屆人大常委會第八次會議審議并通過了《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》（以下簡稱《決定》），這是市人大常委會在市委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的格局下，圍繞中心，服務(wù)大局，依法積極履職，努力營造先行先試的良好法制環(huán)境，積極發(fā)揮立法對經(jīng)濟與社會發(fā)展的引領(lǐng)、推動和保障作用的重大舉措。

國家層面自貿(mào)試驗區(qū)的籌備工作體現(xiàn)了法制先行的原則。建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是一項重要的國家戰(zhàn)略，其目的在于建設(shè)具有國際水準的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，使之成為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。按照國務(wù)院常務(wù)會議原則通過的自貿(mào)試驗區(qū)總體方案，自貿(mào)試驗區(qū)將試行取消部分外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批，與現(xiàn)行三資企業(yè)法的有關(guān)規(guī)定不一致，國務(wù)院秉持法治先行的原則，依照法定程序，提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施三資企業(yè)法的相關(guān)規(guī)定。8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整三資企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批，并自10月1日起施行。國務(wù)院作出的暫時調(diào)整實施三資企業(yè)法實施條例等相關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院相關(guān)文件部分規(guī)定的決定與全國人大常委會的決定同步施行。

市人大常委會依法作出《決定》旨在對接國家層面相關(guān)決定的規(guī)定，及時理順本市地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系。自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的一項核心制度，是探索建立以準入前國民待遇和負面清單為核心的投資管理新體制。我國現(xiàn)行外商投資的項目核準實行準入后的國民待遇，且內(nèi)外資有別。按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的規(guī)定，對內(nèi)資項目的核準在企業(yè)設(shè)立之后，外資項目的核準在企業(yè)設(shè)立之前。根據(jù)現(xiàn)行三資企業(yè)法的規(guī)定，設(shè)立三資企業(yè)需要在工商登記前，由商務(wù)部門進行審批；按照國務(wù)院的相關(guān)決定，商務(wù)部對合同進行審批之前，先由發(fā)改委對項目進行核準；三資企業(yè)的分立、合并、重要事項的變更也需要審批。根據(jù)現(xiàn)行國家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，1996年8月23日十屆市人大常委會第二十九次會議通過了《上海市外商投資企業(yè)審批條例》，該條例對于三資企業(yè)在本市設(shè)立的行政審批制度作出了明確規(guī)定。在市人大常委會沒有特別規(guī)定的情況下，該地方性法規(guī)在包括自貿(mào)試驗區(qū)在內(nèi)的本市地域范圍內(nèi)一體適用。

鑒于自貿(mào)區(qū)對外資給予準入前的國民待遇，對內(nèi)外資采取同等待遇，必須取消入門管制和后續(xù)的行政審批，將核準改為備案，外資與內(nèi)資一樣直接進行工商登記。為了給自貿(mào)試驗區(qū)先行先試開啟綠燈，全國人大常委會、國務(wù)院分別作出決定，暫時調(diào)整現(xiàn)行三資企業(yè)法及其實施條例，相關(guān)行政法規(guī)中有關(guān)行政審批的規(guī)定。在國家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)暫時調(diào)整的情況下，市人大常委會有必要及時對接國家層面法律、行政法規(guī)的相關(guān)決定，依法作出法律性問題的決定，明確《上海市外商投資企業(yè)審批條例》自10月1日起在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)暫時停止實施，同時規(guī)定，國家法律、行政法規(guī)在自貿(mào)試驗區(qū)調(diào)整實施有關(guān)內(nèi)容的，本市地方性法規(guī)作相應(yīng)調(diào)整實施。這些規(guī)定確保了本市地方性法規(guī)與上位法保持一致。

市人大常委會依法作出《決定》意在及時理順本市政府規(guī)章與地方性法規(guī)的關(guān)系，依法支持相關(guān)政府規(guī)章順利出臺實施。按照國務(wù)院常務(wù)會議原則通過的總體方案，自貿(mào)試驗區(qū)將在加快政府職能轉(zhuǎn)變、管理模式創(chuàng)新、貿(mào)易和投資便利、監(jiān)管高效便捷、行政管理高效、透明等方面先行先試、積極探索，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。按照這一要求，市政府有必要制定自貿(mào)試驗區(qū)管理暫行辦法，在管理體制、執(zhí)法體制、監(jiān)管制度等方面作出相關(guān)規(guī)定，探索建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務(wù)模式，探索建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。而本市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，除了文化執(zhí)法、城管執(zhí)法為綜合執(zhí)法，其余都不是綜合執(zhí)法。自貿(mào)區(qū)在管理體制、執(zhí)法體制等方面先行先試需要突破本市地方性法規(guī)中有關(guān)管理體制、執(zhí)法體制、監(jiān)管制度的眾多規(guī)定。為了及時理順本市政府規(guī)章與地方性法規(guī)的關(guān)系，依法支持相關(guān)政府規(guī)章順利出臺實施，《決定》明確規(guī)定：本市其他地方性法規(guī)的規(guī)定凡與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》的規(guī)定不一致的，調(diào)整實施。這里所說的地方性法規(guī)的規(guī)定，既指已制定的地方性法規(guī)，也包括將制定的地方性法規(guī)。值得一提的是，與地方性法規(guī)的情況相同，自貿(mào)試驗區(qū)上述先行先試的舉措也與本市現(xiàn)行一系列政府規(guī)章中有關(guān)管理體制、執(zhí)法體制的規(guī)定不一致，但是，從目前情況看，似乎不需要對相關(guān)政府規(guī)章進行清理，明確相關(guān)規(guī)章的規(guī)定在自貿(mào)試驗區(qū)暫停適用。按照《立法法》第八十三條的規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！辫b于自貿(mào)試驗區(qū)管理暫行辦法與本市其他政府規(guī)章系同一機關(guān)制定的規(guī)章，管理暫行辦法系特別規(guī)定、新的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，且適用暫行管理辦法不影響在這之前市人民政府制定的其他規(guī)章的法律效力。

《決定》規(guī)定了暫時停止實施相關(guān)地方性法規(guī)的期限，顯示了既積極又審慎的科學(xué)態(tài)度。按照總體方案的要求，自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務(wù)是按照“先行先試、風(fēng)險可控、分步推進、逐步完善”的要求，盡快形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系。市人大常委會嚴格按照立法程序及時作出《決定》，并設(shè)定了風(fēng)險可控的制度，規(guī)定了為期三年的試驗期，實施日期與全國人大常委會、國務(wù)院相關(guān)決定的施行日期相銜接。對實踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)地方性法規(guī)；對實踐證明不宜調(diào)整實施的，恢復(fù)施行有關(guān)地方性法規(guī)?！稕Q定》的這一規(guī)定，既顯示了本市地方立法與時俱進、充分發(fā)揮引領(lǐng)和推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的積極作用，同時也彰顯了立法機關(guān)充分尊重立法的科學(xué)規(guī)律，對立法行為采取積極又審慎的科學(xué)態(tài)度。 （作者系市人大法制委副主任委員、市人大常委會法工委主任）