文/丁 偉

以法治方式促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試

文/丁 偉

市人大常委會(huì)依法作出《決定》旨在對(duì)接國(guó)家層面相關(guān)決定的規(guī)定，及時(shí)理順本市地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系。

市人大常委會(huì)依法作出《決定》意在及時(shí)理順本市政府規(guī)章與地方性法規(guī)的關(guān)系，依法支持相關(guān)政府規(guī)章順利出臺(tái)實(shí)施。

2013年9月26日，上海市第十四屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議并通過(guò)了《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），這是市人大常委會(huì)在市委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的格局下，圍繞中心，服務(wù)大局，依法積極履職，努力營(yíng)造先行先試的良好法制環(huán)境，積極發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用的重大舉措。

國(guó)家層面自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的籌備工作體現(xiàn)了法制先行的原則。建立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是一項(xiàng)重要的國(guó)家戰(zhàn)略，其目的在于建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，使之成為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用。按照國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將試行取消部分外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批，與現(xiàn)行三資企業(yè)法的有關(guān)規(guī)定不一致，國(guó)務(wù)院秉持法治先行的原則，依照法定程序，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施三資企業(yè)法的相關(guān)規(guī)定。8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整三資企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批，并自10月1日起施行。國(guó)務(wù)院作出的暫時(shí)調(diào)整實(shí)施三資企業(yè)法實(shí)施條例等相關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件部分規(guī)定的決定與全國(guó)人大常委會(huì)的決定同步施行。

市人大常委會(huì)依法作出《決定》旨在對(duì)接國(guó)家層面相關(guān)決定的規(guī)定，及時(shí)理順本市地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的一項(xiàng)核心制度，是探索建立以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為核心的投資管理新體制。我國(guó)現(xiàn)行外商投資的項(xiàng)目核準(zhǔn)實(shí)行準(zhǔn)入后的國(guó)民待遇，且內(nèi)外資有別。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的規(guī)定，對(duì)內(nèi)資項(xiàng)目的核準(zhǔn)在企業(yè)設(shè)立之后，外資項(xiàng)目的核準(zhǔn)在企業(yè)設(shè)立之前。根據(jù)現(xiàn)行三資企業(yè)法的規(guī)定，設(shè)立三資企業(yè)需要在工商登記前，由商務(wù)部門進(jìn)行審批；按照國(guó)務(wù)院的相關(guān)決定，商務(wù)部對(duì)合同進(jìn)行審批之前，先由發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)；三資企業(yè)的分立、合并、重要事項(xiàng)的變更也需要審批。根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，1996年8月23日十屆市人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《上海市外商投資企業(yè)審批條例》，該條例對(duì)于三資企業(yè)在本市設(shè)立的行政審批制度作出了明確規(guī)定。在市人大常委會(huì)沒(méi)有特別規(guī)定的情況下，該地方性法規(guī)在包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)的本市地域范圍內(nèi)一體適用。

鑒于自貿(mào)區(qū)對(duì)外資給予準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇，對(duì)內(nèi)外資采取同等待遇，必須取消入門管制和后續(xù)的行政審批，將核準(zhǔn)改為備案，外資與內(nèi)資一樣直接進(jìn)行工商登記。為了給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試開(kāi)啟綠燈，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院分別作出決定，暫時(shí)調(diào)整現(xiàn)行三資企業(yè)法及其實(shí)施條例，相關(guān)行政法規(guī)中有關(guān)行政審批的規(guī)定。在國(guó)家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)暫時(shí)調(diào)整的情況下，市人大常委會(huì)有必要及時(shí)對(duì)接國(guó)家層面法律、行政法規(guī)的相關(guān)決定，依法作出法律性問(wèn)題的決定，明確《上海市外商投資企業(yè)審批條例》自10月1日起在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施，同時(shí)規(guī)定，國(guó)家法律、行政法規(guī)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整實(shí)施有關(guān)內(nèi)容的，本市地方性法規(guī)作相應(yīng)調(diào)整實(shí)施。這些規(guī)定確保了本市地方性法規(guī)與上位法保持一致。

市人大常委會(huì)依法作出《決定》意在及時(shí)理順本市政府規(guī)章與地方性法規(guī)的關(guān)系，依法支持相關(guān)政府規(guī)章順利出臺(tái)實(shí)施。按照國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)的總體方案，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將在加快政府職能轉(zhuǎn)變、管理模式創(chuàng)新、貿(mào)易和投資便利、監(jiān)管高效便捷、行政管理高效、透明等方面先行先試、積極探索，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。按照這一要求，市政府有必要制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理暫行辦法，在管理體制、執(zhí)法體制、監(jiān)管制度等方面作出相關(guān)規(guī)定，探索建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式，探索建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。而本市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，除了文化執(zhí)法、城管執(zhí)法為綜合執(zhí)法，其余都不是綜合執(zhí)法。自貿(mào)區(qū)在管理體制、執(zhí)法體制等方面先行先試需要突破本市地方性法規(guī)中有關(guān)管理體制、執(zhí)法體制、監(jiān)管制度的眾多規(guī)定。為了及時(shí)理順本市政府規(guī)章與地方性法規(guī)的關(guān)系，依法支持相關(guān)政府規(guī)章順利出臺(tái)實(shí)施，《決定》明確規(guī)定：本市其他地方性法規(guī)的規(guī)定凡與《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的規(guī)定不一致的，調(diào)整實(shí)施。這里所說(shuō)的地方性法規(guī)的規(guī)定，既指已制定的地方性法規(guī)，也包括將制定的地方性法規(guī)。值得一提的是，與地方性法規(guī)的情況相同，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)上述先行先試的舉措也與本市現(xiàn)行一系列政府規(guī)章中有關(guān)管理體制、執(zhí)法體制的規(guī)定不一致，但是，從目前情況看，似乎不需要對(duì)相關(guān)政府規(guī)章進(jìn)行清理，明確相關(guān)規(guī)章的規(guī)定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫停適用。按照《立法法》第八十三條的規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！辫b于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理暫行辦法與本市其他政府規(guī)章系同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)章，管理暫行辦法系特別規(guī)定、新的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，且適用暫行管理辦法不影響在這之前市人民政府制定的其他規(guī)章的法律效力。

《決定》規(guī)定了暫時(shí)停止實(shí)施相關(guān)地方性法規(guī)的期限，顯示了既積極又審慎的科學(xué)態(tài)度。按照總體方案的要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心任務(wù)是按照“先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、逐步完善”的要求，盡快形成與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系。市人大常委會(huì)嚴(yán)格按照立法程序及時(shí)作出《決定》，并設(shè)定了風(fēng)險(xiǎn)可控的制度，規(guī)定了為期三年的試驗(yàn)期，實(shí)施日期與全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院相關(guān)決定的施行日期相銜接。對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)地方性法規(guī)；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整實(shí)施的，恢復(fù)施行有關(guān)地方性法規(guī)?！稕Q定》的這一規(guī)定，既顯示了本市地方立法與時(shí)俱進(jìn)、充分發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的積極作用，同時(shí)也彰顯了立法機(jī)關(guān)充分尊重立法的科學(xué)規(guī)律，對(duì)立法行為采取積極又審慎的科學(xué)態(tài)度。 （作者系市人大法制委副主任委員、市人大常委會(huì)法工委主任）