王洪超　史軍軍

【摘 要】建設項目預審制度是《土地管理法》確立的基本土地管理制度，是國家對基本建設管理的重要方法，不過隨著土地制度改革的不斷深入一些新的問題逐漸顯現(xiàn)出來。本文對建設項目用地預審面臨的問題進行詳細的探討，并在此基礎上提出建設項目用地預審的合理性建議，以期不斷提高建設項目用地預審工作效率。

【關鍵詞】建設項目；用地預審；問題；建議

建設項目用地預審制度是《土地管理法》確立的一項基本管理制度，是實施土地利用總體規(guī)劃，嚴格土地用途管制的一項基本政策工具，也是國家基本建設管理程序的重要環(huán)節(jié)。建設項目用地預審制度至實施以來，在引導建設單位科學合理選址，促進土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌土地利用和耕地保護、促進國家宏觀調控政策的落實等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設項目用地預審工作中面臨著一些新的問題，本文在簡述當前建設項目用地預審工作面臨的有關問題的基礎上，提出了改善預審工作的建議。

1.建設項目用地預審面臨的問題

1.1經營性與工業(yè)項目用地預審程序不規(guī)范

依據《建設項目用地預審管理辦法》有關條款規(guī)定，建設項目的核準、審批等環(huán)節(jié)需要按照法律法規(guī)規(guī)定進行，同時土地管理相關部門還對建設項目中涉及土地利用等方面的工作進行嚴格的審查。通常情況下，建設項目的預審應由建設單位提出預審申請，由國土資源行政管理部門負責審批。

對于非經營性用地而言用地主體以及審查內容比較清晰，因此，按照預審相關程序審批即可。但是經營性用地大部分處在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)內，在招標拍賣前主體并不清楚；部分工作人員對經營性用地的預審重要性認識不足，認為沒有預審的必要；另外，就全國來看對于經營性與工業(yè)項目的用地預審程序并未統(tǒng)一，一定程度上阻礙了土地預審工作的順利進行；部分地區(qū)通過簽訂土地出讓合同等代替土地預審，使一些經營性與工業(yè)項目用地繞過預審環(huán)節(jié)。

1.2土地規(guī)劃彈性管理增加預審難度

目前，全國大部分地區(qū)各個級別的土地利用總體規(guī)劃編制基本完成，并通過了省級土地管理部門的審查，并要求在2020年之前嚴格按照編制的規(guī)劃內容實施。和之前的土地利用規(guī)劃相比此次的土地規(guī)劃彈性管理內容有所增加，加大了用地預審工作的難度。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，將列入重點規(guī)劃建設項目單以及在規(guī)劃中進行特別說明的項目，均當做符合整體土地利用總體規(guī)劃內容處理。這種處理辦法導致在判斷土地利用是否符合總體規(guī)劃內容時存在較大的彈性，往往導致增加土地利用規(guī)模的情況發(fā)生。

其次，各級部門在編制土地利用總體規(guī)劃時，會結合實際當地經濟發(fā)展情況均預留一些建設用地機動指標，并且未將用地規(guī)模和選擇不確定的建設項目列入重大項目規(guī)劃表中。當這些建設項目實際落實時，仍需要進行預審，但是國家和地方政府并未制定相關的政策，因此很難判斷其是否符合土地利用總體規(guī)劃目標，提高用地預審的工作難度。

對于《國土資源部關于嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》中“已經列入土地利用總體規(guī)劃重點建設項目清單”需進一步細化。對于已經列入重點建設項目清單的線性工程，預審階段項目用地和土地利用規(guī)劃編制階段有區(qū)別，偏移不超過1公里的，可視同符合土地利用總體規(guī)劃；面狀交通項目，預審階段，項目形狀有微調，總用地規(guī)模不超過規(guī)劃編制階段項目總用地規(guī)模2%的，也可視同符合土地利用總體規(guī)劃；列入規(guī)劃重點項目表的民生、環(huán)保類項目可以使用城鄉(xiāng)建設用地機動指標，并在項目總規(guī)模不突破預留建設用地規(guī)模的情況下，視同符合土地利用總體規(guī)劃。在此規(guī)定范圍外的，符合《土地管理法》第二十六條的相關規(guī)定，在預審階段編制土地規(guī)劃局部調整方案，并按照規(guī)定組織項目聽證和論證；對于不符合《土地管理法》第二十六條規(guī)定的，需根據相關規(guī)定先修改土地利用總體規(guī)劃，按照規(guī)定程序報規(guī)劃原批準機關批準后上報用地預審。預審是審批建設用地的第一環(huán)，起著控制建設項目用地的第一道“閘門”作用，通過對預審階段項目規(guī)劃符合性政策的制定，從空間布局和用地規(guī)模兩方面加以控制，引導建設單位科學、合理選址，保證土地利用總體規(guī)劃的權威性和嚴肅性。

1.3土地使用標準不夠完善

《建設項目用地預審制度管理辦法》對不同建設項目的預審做出了詳細的規(guī)定，這些建設項目種類復雜，涵蓋的行業(yè)非常之廣，因此，用地預審時很難找到與每個建設項目對應的規(guī)定，而且按照預審標準通過的建設項目不一定滿足實際建設項目用地規(guī)模的需要。

2.建設項目用地預審建議

2.1制定針對性強的預審審查內容

首先，針對在土地利用總體規(guī)劃中涉及到的建設項目和處在其外的建設項目用地，預審審查時均應先明確建設單位，然后再辦理土地利用相關手續(xù)，即建設單位根據實際用地情況向國土資源管理部門提出申請，國土資源行政部門按照相關法律法規(guī)規(guī)定，對建設單位土地利用的各項事宜進行預審。

其次，針對處在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)內的土地，在掛牌拍賣前建設單位并不確定，這就土地儲備機構按照相關規(guī)定向土地資源行政管理部門提出預審申請。針對該種類型的土地預審時，除了按照土地管理辦法預審外，還應著重考慮城市規(guī)劃的整體目標，加強其投資內容、投資強度以及投資對環(huán)境影響方面的預審。

2.2加強土地利用總體規(guī)劃符合性預審研究

土地利用審批是項目立項以及用地審批的關鍵環(huán)節(jié)，預審建設項目用地是否符合土地利用總體規(guī)劃內容，決定建設項目用地是否通過預審，因此針對新一輪土地利用總體規(guī)劃彈性較大的特點，應加強土地利用總體規(guī)劃符合性預審研究，為土地利用預審工作的順利開展創(chuàng)造良好的條件。

對于符合土地利用總體規(guī)劃的建設項目，應進一步細分項目清單；針對建設項目中的線性工程，在編制土地利用總體規(guī)劃時應有所區(qū)別，允許其出現(xiàn)1公里內的誤差；另外，針對交通運輸建設項目預審時應適當進行微調，如果其總用地規(guī)模未超過土地利用總體規(guī)劃的2%，則可認為其符合土地利用總體規(guī)劃要求。

2.3加強預審用地標準研究

從1992年以來國家對建設項目用地控制非常嚴格，并制定了多項建設項目用地控制指標，并在2012年國土資源部門對《土地使用標準匯編》進行重新修改，對煤炭工程、石油天然氣工程以及電力工程等項目的土地利用審批制定了預審審查參考標準。另外，對于國家頒布土地利用標準未涉及的部分，相關部門應結合當地的土地資源狀況，制定符合本地區(qū)特點的用地標準，并將其作為土地利用預審的重要參考進行落實，進而保證土地資源的高效利用。

3.總結

建設項目用地預審是保證土地資源有效利用的重要一環(huán)，需要從用地規(guī)模以及空間布置兩方面，尋找用地預審工作存在的問題，并嚴格遵守國家土地資源利用的相關規(guī)定，加強用地預審問題方面的研究，爭取提高建設項目土地資源利用效率，不斷增加土地利用的經濟效益，進而促進我國經濟的飛速發(fā)展。

【參考文獻】

[1]田健蓉.改善建設項目用地預審促進建設項目有效實施[J].國土經濟，2003（01）.

[2]楊樹凌.建設項目用地預審應明確四個問題[J].中國土地，2006（07）.