史可

“觸及債務(wù)上限并非世界末日——至少它不會(huì)馬上到來(lái)。”10月17日凌晨，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署一項(xiàng)獲得國(guó)會(huì)通過(guò)的議案，正式結(jié)束了美國(guó)聯(lián)邦政府持續(xù)16天的關(guān)門風(fēng)波，暫時(shí)平息了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)美國(guó)可能出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。這項(xiàng)議案使得聯(lián)邦政府可以獲得臨時(shí)撥款，同時(shí)其公共債務(wù)上限也獲得提高。

那么，如果美國(guó)政府在10月17日觸及債務(wù)上限，會(huì)出現(xiàn)什么樣的情況呢？財(cái)政部的“支票賬戶”（狹義國(guó)庫(kù)）里還會(huì)剩下300億美元（1843.5億元人民幣）。資金有限，但要花錢的地方太多了，所有的選擇都很糟糕。

一個(gè)被廣泛討論的選擇是“優(yōu)先支付”：聯(lián)邦政府將向中國(guó)政府等“高優(yōu)先級(jí)”債權(quán)人償還債務(wù)，而對(duì)社?；蚵?lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃（Medicare）受益人等“低優(yōu)先級(jí)”債權(quán)人違約。

而為美國(guó)執(zhí)行預(yù)算資金調(diào)度和運(yùn)作的財(cái)政部有足夠的理由反對(duì)優(yōu)先支付。首先，優(yōu)先支付不能保護(hù)“美國(guó)的全部信心和信用”——它仍將是一種違約。其次，美國(guó)政府的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)不允許財(cái)政部在每月的近1億筆支付中做出選擇。但處理主權(quán)債務(wù)付款的Fedwire系統(tǒng)與向政府機(jī)構(gòu)和其他供應(yīng)商付款的系統(tǒng)不同。因此，美國(guó)財(cái)政部也許能夠先向前者償債、然后用余下的資金向后者支付，以維持自己討價(jià)還價(jià)的信譽(yù)。但系統(tǒng)的不同使得這根本不具可行性。

因此到底是先把錢還給中國(guó)這些持有美國(guó)國(guó)債的大債主，還是優(yōu)先用來(lái)給國(guó)內(nèi)靠社保過(guò)日子的老奶奶，奧巴馬犯愁了。好在國(guó)會(huì)及時(shí)恢復(fù)理智，提高債務(wù)上限。

財(cái)政支付系統(tǒng)發(fā)達(dá)

諸所周知，美國(guó)采取的是債券化、貨幣化的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式，美國(guó)財(cái)政部通過(guò)定期發(fā)行短期債券的方法，來(lái)平衡年度內(nèi)季節(jié)性國(guó)庫(kù)收支余缺，實(shí)現(xiàn)熨平國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量波動(dòng)和提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金使用效率的目標(biāo)。

而10月17日的“國(guó)庫(kù)告急”事件比一些獨(dú)立分析師預(yù)期的要早。麥肯錫分析師Nancy Vanden Houten說(shuō)，雖然她并沒(méi)有比財(cái)政部擁有更多信息，但她認(rèn)為財(cái)政部沒(méi)有理由會(huì)在11月1日向社保受益者、醫(yī)療保險(xiǎn)提供者和現(xiàn)役軍人支付大小開(kāi)銷之前，將錢用光。她認(rèn)為財(cái)政部的現(xiàn)金余額可以勉強(qiáng)通過(guò)十月份的下半月。

誠(chéng)然，美國(guó)是一個(gè)國(guó)庫(kù)資金比較“空虛”的國(guó)家，有學(xué)者曾調(diào)查稱全球有29家上市公司現(xiàn)金比美國(guó)國(guó)庫(kù)多。但不可否認(rèn)的卻是美國(guó)在世界上建立有發(fā)達(dá)的銀行支付清算系統(tǒng)和政府支付系統(tǒng)。

美國(guó)金融市場(chǎng)規(guī)模巨大，支付媒介眾多，支付系統(tǒng)縱橫交錯(cuò)，具體來(lái)講，美國(guó)有大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)等等，而這樣的構(gòu)建很好的匹配了市場(chǎng)和交易的需求。

文章開(kāi)頭中提到的Fedwire系統(tǒng)，便是一個(gè)大額美元電子支付系統(tǒng)，也是美國(guó)支付清算的主動(dòng)脈。它是美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系經(jīng)營(yíng)管理的聯(lián)邦電子資金劃撥系統(tǒng)（又名聯(lián)邦資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)）。

Fedwire提供電子化的聯(lián)儲(chǔ)資金和債券轉(zhuǎn)賬服務(wù)，在美國(guó)支付機(jī)制中發(fā)揮了重要作用。包括國(guó)庫(kù)及其他政府代理機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行及其分支機(jī)構(gòu)、外國(guó)中央銀行及政府機(jī)構(gòu)等都是Fedwire的用戶。這些機(jī)構(gòu)可以通過(guò)計(jì)算機(jī)和終端直接與Fedwire的網(wǎng)絡(luò)相連。

Fedwire系統(tǒng)和另一個(gè)銀行間資金劃撥系統(tǒng)——Chips系統(tǒng)（清算所同業(yè)支付系統(tǒng)）共同掌握著全美將近80%以上的大額資金轉(zhuǎn)賬。另外，美國(guó)還專門有小額電子支付系統(tǒng)以完成對(duì)于預(yù)算單位和供應(yīng)商等的財(cái)政支出。

支付系統(tǒng)高度電子化

在美國(guó)，縱橫交錯(cuò)的強(qiáng)大的財(cái)政支付網(wǎng)絡(luò)使得無(wú)論是大額資金轉(zhuǎn)賬還是小額資金支付都可以實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間的實(shí)時(shí)通信。拿國(guó)庫(kù)資金的支付管理來(lái)說(shuō)，目前，美國(guó)的聯(lián)邦、州和地方政府都建立了高度電子化的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，由財(cái)政部（局）集中管理。

需要了解的是在美國(guó)與國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)涉及多個(gè)部門，包括：總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB）、財(cái)政部所屬的國(guó)庫(kù)局、會(huì)計(jì)局等。OMB與財(cái)政部之間的大體分工是：前者主要負(fù)責(zé)編制聯(lián)邦預(yù)算，具體的預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度和運(yùn)作由財(cái)政部（局）負(fù)責(zé)。聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（美國(guó)央行）及其分行經(jīng)指定為國(guó)庫(kù)局的代理人，受理匯入財(cái)政部的款項(xiàng)，并辦理應(yīng)由國(guó)庫(kù)局付款的支票兌現(xiàn)。

財(cái)政部在各銀行都有兩個(gè)賬戶，即存款戶和支出戶。納稅人納稅時(shí)在自己的開(kāi)戶行就可將稅金直接劃入財(cái)政存款戶。財(cái)政部則根據(jù)OMB的預(yù)算安排，將資金由存款戶劃入支出戶，辦理預(yù)算撥付。并且各銀行間也已實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政部和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行隨時(shí)都可了解到財(cái)政收入的情況。

國(guó)庫(kù)集中支付電子化使得財(cái)政部可以按天編制資金平衡表，當(dāng)預(yù)算資金收不抵支時(shí)，財(cái)政部可以根據(jù)國(guó)會(huì)核定的債務(wù)額度，按資金缺口的時(shí)限和當(dāng)時(shí)的銀行利率，靈活地確定債務(wù)種類、期限和利率。

可以說(shuō)美國(guó)的這一高度電子化的集中支付系統(tǒng)為下文中要介紹的美國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度——“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

國(guó)庫(kù)單一賬戶體系

美國(guó)所有政府現(xiàn)金資源（包括稅收和其他預(yù)算收入）集中在單一賬戶的銀行內(nèi)，即：“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”，所有政府收支都通過(guò)這唯一的賬戶辦理，各預(yù)算單位無(wú)權(quán)在中央銀行或商業(yè)銀行開(kāi)立自己的賬戶。

具體支出程序是，財(cái)政預(yù)算審批通過(guò)后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算支出計(jì)劃安排支出。如購(gòu)買商品或勞務(wù)，則由財(cái)政部門開(kāi)出支付憑證，報(bào)經(jīng)國(guó)庫(kù)部門審核無(wú)誤，通過(guò)銀行資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從國(guó)庫(kù)單一賬戶中劃撥資金。并且財(cái)政部門設(shè)立有專門履行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政資金流向全程監(jiān)控，確保財(cái)政資金在支付行為實(shí)際發(fā)生前都保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，中間環(huán)節(jié)不發(fā)生支付業(yè)務(wù)。

而“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”又是由國(guó)庫(kù)單一賬戶和分類賬戶兩者組成的。前者由財(cái)政部門在聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行設(shè)置，用于管理所有政府資金，反映收支狀況和余額，是現(xiàn)金管理賬戶；后者則以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，用于記錄各部門預(yù)算支出，反映各部門預(yù)算支出的執(zhí)行情況，每日結(jié)清，保持“零余額”，它由國(guó)庫(kù)根據(jù)預(yù)算單位的性質(zhì)設(shè)立，并置于單一賬戶統(tǒng)轄之下。

這就牽涉出美國(guó)國(guó)庫(kù)資金的兩種運(yùn)用情況：一是國(guó)庫(kù)資金的最終付款，這會(huì)使國(guó)庫(kù)單一賬戶總額減少，也會(huì)使分類賬戶中的相應(yīng)預(yù)算支出權(quán)限減少；二是國(guó)庫(kù)資金在不同用途中的轉(zhuǎn)移，在這種情況下，不會(huì)引起國(guó)庫(kù)單一賬戶資金余額的變動(dòng)，但分類賬戶中的相應(yīng)預(yù)算支出權(quán)限發(fā)生變化。

具體而言，美國(guó)財(cái)政部除在聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行開(kāi)立存款賬戶外（在美聯(lián)儲(chǔ)賬戶的日終現(xiàn)金余額基本保持在50億美元左右），其余大量現(xiàn)金則存入幾家大型商業(yè)銀行，即“稅收與貸款賬戶”。

在管理上，根據(jù)每天國(guó)庫(kù)收支預(yù)測(cè)，當(dāng)央行賬戶日終現(xiàn)金余額可能低于50億美元時(shí)，財(cái)政部在當(dāng)天或次日上午11時(shí)以前，從商業(yè)銀行“稅收與貸款賬戶”調(diào)入現(xiàn)金補(bǔ)足；當(dāng)央行賬戶日終現(xiàn)金余額可能高于50億美元，財(cái)政部即將多余現(xiàn)金轉(zhuǎn)入“稅收與貸款賬戶”，賺取利息收入。

目前美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府都實(shí)行了“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”，將所有的財(cái)政資金都納入到財(cái)政部（局）的集中管理之下。“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”中單一賬戶的開(kāi)設(shè)擴(kuò)大了國(guó)庫(kù)控制的范圍，增強(qiáng)了預(yù)算控制的力度。而分類賬戶的設(shè)置便于財(cái)政對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算權(quán)限和實(shí)際資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，從而使財(cái)政對(duì)支付周期全部階段實(shí)施控制成為可能。