史可

國庫——似乎永遠和外界隔著一層神秘的面紗。官員們不愿多談國庫、學(xué)者們諱言國庫，老百姓更是不了解，“剝開”國庫并不是一件容易的事。

此次河北國庫集中支付電子化試點，可以說是對進行多年的國庫改革的一次延續(xù)和深化，也讓國庫改革再次成為關(guān)注焦點。

國庫不僅僅是指國家金庫，現(xiàn)代國庫制度的核心功能集中于兩個相互關(guān)聯(lián)但又界限分明的領(lǐng)域：預(yù)算執(zhí)行控制和政府現(xiàn)金管理。

在我國，這些功能由以前的央行單家行使，變?yōu)橛韶斦繃鴰焖竞椭袊嗣胥y行國庫局共同執(zhí)行的“雙重國庫”模式，即財政部負(fù)責(zé)下達國庫支付指令，央行具體執(zhí)行資金的劃撥。

要更深入地了解國庫，還得從2001年開始的國庫體制改革說起。

唯有改革

也許很多行政單位人員還記得在本世紀(jì)伊始，所在單位陸續(xù)為自己辦理了工資卡，并被告知以后“行政單位的工資發(fā)放改由財政統(tǒng)一支付”，但或許很少有人意識到這是中國財政預(yù)算管理改革之萬里征程的第一步。

傳統(tǒng)國庫體制的顯著特征在于其高度分散化：政府銀行賬戶、現(xiàn)金余額、財政收付款交易、會計記錄和財政監(jiān)督的功能都分散于數(shù)目龐大的支出機構(gòu)和商業(yè)銀行，沒有任何一個核心部門對這些功能實施了集成式管理。

這種分散支付模式的弊端非常明顯：一旦財政資金撥出，即由支出部門控制，極易產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行中的資金沉淀、預(yù)算約束軟化、資金浪費、支出失控、私設(shè)賬戶、截留資金以及各種腐敗現(xiàn)象。

正是在這樣的背景下，2000年應(yīng)國庫改革的需要，財政部國庫司順勢成立，承擔(dān)著預(yù)算執(zhí)行的全過程、國債管理、政府采購的監(jiān)督管理三大職能。

2001年3月，財政部與央行聯(lián)合頒布實施《財政國庫管理制度改革試點方案》，中國的財政國庫管理制度改革大幕由此拉開。

以“通過開設(shè)于央行的國庫單一賬戶進行集中收付”為目標(biāo)模式的國庫集中收付制度自此引入。具體講國庫管理制度改革就是實現(xiàn)一個目標(biāo)、一個基礎(chǔ)、兩項改革的過程：一個目標(biāo)即建立現(xiàn)代國庫管理制度；一個基礎(chǔ)即改革傳統(tǒng)賬戶體系，建立國庫單一賬戶體系；兩項改革即支出支付方式改革和收入收繳方式改革。

國庫收付的集中化管理大大充實了國庫資金，對財政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實行財政直接全過程監(jiān)督、控制，規(guī)范了資金撥付渠道，強化了預(yù)算執(zhí)行力度，提高了財政資金的使用效率。國家可以隨時拿出錢來直接撥付到勞務(wù)提供者或者是商品提供者手中，省去了中間環(huán)節(jié)，避免了以前存在的層層克扣、隨意挪用國庫資金等問題。

改革十年

2001年9月財政部率先在水利部、科技部、財政部等6個中央部門及所屬136個基層預(yù)算單位進行了首批試點改革。隨后，從2001年11月起，地方上部分省市陸續(xù)展開試點。

作為一場對財政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革，國庫集中收付制度的改革被經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）冠以“財政革命”的定位。從實際推行改革的情況看，“革命”的說法也許不為過。

改革方案的實施，不僅涉及到改變現(xiàn)行預(yù)算編制方法和修訂一系列相關(guān)法律法規(guī)，建立健全銀行清算系統(tǒng)、財政管理信息系統(tǒng)、財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)等必需的配套設(shè)施，而且涉及到改變傳統(tǒng)觀念，擺脫舊的管理方式的束縛。

由于失去財政資金的自由裁量權(quán)，預(yù)算單位“花錢不見錢”，因此國庫集中收付改革必然遇到了一些地方部門利益群體或明或暗的抵制。一段時間內(nèi)，仍有部分預(yù)算單位的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)依然關(guān)注納入財政專戶的資金利息歸屬問題，還有一部分單位仍然把改革資金當(dāng)成“過路資金”，對非稅收入的財政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)認(rèn)識不清。

另外，由于分散支付模式實行時間過長，各部門單位無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財務(wù)工作人員，對國庫集中支付制度改革規(guī)定的操作方式不適應(yīng)，無論是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，還是軟件開發(fā)，系統(tǒng)維護，技術(shù)人員培訓(xùn)……越向基層，就將面臨越大的困難和挑戰(zhàn)?？梢哉f改革的過程需要沖破種種障礙阻隔才能撥云見日。

2001年國務(wù)院批準(zhǔn)《財政國庫管理制度改革方案》時曾要求2001年至2005年期間改革實現(xiàn)全國覆蓋。然而截止到2004年底，僅有140個中央部門、30個省（區(qū)、市）的省級預(yù)算單位，150多個地（市）和部分縣級實施了國庫集中支付改革。有的省本級尚未在所有預(yù)算部門實施改革，有的尚未推進到全部基層預(yù)算單位，還有一部分地市和大部分縣沒有實施改革。甚至在西藏、大連、天津、上海、浙江等省區(qū)市改革一度未能破土。

2005年，中央和地方開始全面推行財政國庫管理制度改革。到了“十一五”末期，國庫集中支付制度改革取得重大進展，其實施范圍涵蓋中央所有部門及所屬12500多個基層預(yù)算單位、地方36個?。▍^(qū)、市）的省級預(yù)算單位、327個地市和2500多個縣級總共超過35萬個地方預(yù)算單位。

到了2010年，國庫集中收付制度在我國財政財務(wù)管理中的核心基礎(chǔ)性地位已經(jīng)確立。

改革未竟

國庫集中支付制度改革無疑是一場牽一發(fā)而動全身的龐大系統(tǒng)工程。

首先，從管理職能上講，財政國庫與央行國庫對財政資金的管理職能發(fā)生一定的變化。在實行國庫集中收付之前，央行有權(quán)拒絕支付不合規(guī)的財政資金撥款。但為適應(yīng)國庫集中收付先支付后清算的改革，2002年開始，央行對撥款的監(jiān)督變成只對憑證票面內(nèi)容的審查核對，國庫對款項的內(nèi)容沒有拒付權(quán)利。

財政部國庫司負(fù)責(zé)國庫管理的政策制度，負(fù)責(zé)財政資金的收入和支出運行管理，即財政資金收入、收繳、支付的整個管理工作。人民銀行的國庫機構(gòu)具體經(jīng)辦庫款的繳納和支撥等業(yè)務(wù)，按照財政部門的支付指令辦理資金撥付，實際上是一種代理行為。雖然真金白銀在人民銀行國庫中存放，但各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財政部門，未經(jīng)本級政府財政部門同意，任何部門、單位包括人民銀行都無權(quán)動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。

其次，作為中國政府預(yù)算改革的“三駕馬車”之一的國庫集中支付改革的推進，也推動了“部門預(yù)算改革”和“政府采購改革”的深化和規(guī)范。

改革未有竟時，要創(chuàng)新我國公共財政管理體制，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求、以國庫集中收付制度為主要特征的現(xiàn)代財政國庫管理制度，未來還有很長的路要走。

在今年4月22日召開的全國財政國庫工作會議上，財政部明確提出著力建設(shè)完善具有“四項功能”、“五大體系”的現(xiàn)代國庫管理制度，即按照強化監(jiān)控功能、理財功能、反映功能和政策實施功能的要求，建設(shè)完善預(yù)算執(zhí)行管理體系、政府財政財務(wù)信息分析報告體系、政府采購管理體系、國債管理體系和國庫現(xiàn)金管理體系。