龔云龍

摘 要：以新型城鎮(zhèn)化為分析視角，對城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全治理的現(xiàn)狀、問題、安全社區(qū)認(rèn)證指標(biāo)體系、社區(qū)安全盾進(jìn)行描述，指出在后工業(yè)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)化的社會結(jié)構(gòu)下，亟待轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治安管理思路為安全治理思路，積極探索政府、NGO與公眾等多元主體相互合作的新型[1]社區(qū)安全治理模式，確保新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)接合部；安全社區(qū)

中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0078-02

協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，促進(jìn)了城市人口的增加、城市規(guī)模的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的增長，使中國的城鎮(zhèn)化向外延式發(fā)展，城市空間迅速向周圍城郊農(nóng)村擴(kuò)張，使得城鄉(xiāng)接合部——城市與農(nóng)村的接合地帶的范圍不斷擴(kuò)大，同時(shí)處于城鄉(xiāng)接合部的“村改居”也在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年間，全國的村委會數(shù)量由61.3萬個(gè)減至54.3萬個(gè)，而社區(qū)居委會由8.2萬個(gè)增至10.4萬個(gè)。但由于缺乏對城鄉(xiāng)接合部實(shí)施有效的規(guī)劃與管理，城鄉(xiāng)接合部社區(qū)出現(xiàn)管理體制交錯(cuò)、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、治安混亂、流動(dòng)人口復(fù)雜、違章建筑多、居民精神文化生活質(zhì)量不高等問題。這些問題的存在對城市的發(fā)展產(chǎn)生著極大不利影響和制約，甚至對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會進(jìn)步產(chǎn)生阻礙。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全治理的現(xiàn)狀分析

在我國，所謂社區(qū)，一般是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們組成的社會生活共同體，其構(gòu)成一般包括地域、人口、社會心理、社會組織和公共設(shè)施五個(gè)基本要素。安全是指某一主體處于沒有危險(xiǎn)，不受威脅的狀態(tài)。一般以主體面臨的“危險(xiǎn)源”來定義、評估安全狀況。社區(qū)安全可以認(rèn)為是社區(qū)內(nèi)各個(gè)組成部分（即主體）的具有普遍性的安全利益的集合。

第一，快速城鎮(zhèn)化引發(fā)不確定管理全球化與城鎮(zhèn)化雙重效應(yīng)下，安全治理就是如何將不可預(yù)見的不確定性條理出可預(yù)見的不確定性，再實(shí)施管理。這種不確定性可依決策者察覺上的不同，具體又分為三種：一是反應(yīng)的不確定，指決策者知道要對外在環(huán)境的變遷或具威脅性的事件采取回應(yīng)，但卻不知道應(yīng)該采取哪一備選方案，或?qū)x項(xiàng)的可能結(jié)果無法做預(yù)測；二是狀態(tài)的不確定，即組織的決策者對外在環(huán)境的真實(shí)狀態(tài)并不了解，因而無法去預(yù)測未來的變遷情形如何；三是影響的不確定，指決策者對環(huán)境狀況有所了解，但對于未來環(huán)境中的將會對組織造成何種影響，則無法去做明確的預(yù)測。

第二，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滋生黃、賭、毒等社會丑惡現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化時(shí)期，也是各類問題、矛盾集中產(chǎn)生、相互交織的時(shí)期，在城市的規(guī)劃改變、征地拆遷、建筑施工等過程中，人財(cái)物高度集聚，頻繁流動(dòng)，都全面、深刻地影響著社會治安形勢。人員的日趨復(fù)雜，以及相關(guān)管理的滯后，使得城鄉(xiāng)接合部地區(qū)成為滋生黃、賭、毒等社會丑惡現(xiàn)象的溫床。有的城鄉(xiāng)接合部已成為色情業(yè)的積聚區(qū)，賭博、吸毒、販毒活動(dòng)也日漸增多。另外，在部分城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，黑惡勢力有所抬頭。

第三，特殊的地理位置帶來各種違法犯罪的疊加。根據(jù)犯罪熱點(diǎn)與犯罪區(qū)位學(xué)的理論，大多數(shù)的犯罪在地理空間上有聚集的情況，如城鄉(xiāng)接合部地區(qū)吸引無業(yè)游民、黑惡勢力、制假售假小商小販等聚集的狀況，導(dǎo)致諸多適合犯罪的標(biāo)的物曝露在缺乏監(jiān)控的開放場域中。鄰近交通要道的，成為車匪路霸，對來往車輛實(shí)施敲詐勒索、攔路搶劫的場所；處于商業(yè)集聚區(qū)的，欺行霸市、控制市場，收取“保護(hù)費(fèi)”；毗鄰廠礦企業(yè)的，敲詐勒索、偷盜、搶奪行為泛濫。使此地成為治安問題的核心區(qū)域。此外，城鄉(xiāng)接合部人財(cái)物大流動(dòng)，社會控制功能相對薄弱，犯罪風(fēng)險(xiǎn)小，成本低，客觀上給各種違法犯罪人員以一定刺激和可乘之機(jī)，使得犯罪分子作案范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，侵害目標(biāo)不斷增多。

第四，各種復(fù)雜群體的集中帶來多發(fā)性、反復(fù)性群體性事件的頻發(fā)。以血緣關(guān)系為紐帶形成的宗族惡勢力、帶有黑社會性質(zhì)的流氓惡勢力和以個(gè)體形式出現(xiàn)、觸犯眾怒的地方惡勢力，釀成了強(qiáng)搶強(qiáng)要型群體性事件；因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和計(jì)劃生育超生罰款，引發(fā)的群體性事件；違法強(qiáng)拆和城管執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)的執(zhí)法沖突性群體性事件；地權(quán)、水權(quán)、林權(quán)爭議和重點(diǎn)工程的承建、移民的遷徒和補(bǔ)償引發(fā)的維權(quán)性群體性事件。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)接合部安全社區(qū)認(rèn)證指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）安全社區(qū)及認(rèn)證指標(biāo)

安全社區(qū)始于1970年北歐國家瑞典的社區(qū)實(shí)踐，后經(jīng)世界衛(wèi)生組織（WHO）的持續(xù)推動(dòng)而發(fā)展成為全球運(yùn)動(dòng)。安全社區(qū)是指一個(gè)社區(qū)可以在社區(qū)民眾得以安全健康的工作與生活之共識下，結(jié)合社區(qū)內(nèi)所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更安全的環(huán)境，建立社區(qū)安全文化，除區(qū)內(nèi)每個(gè)人以身作則外，透過個(gè)社區(qū)領(lǐng)袖、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)員、企業(yè)雇主與雇員、警察、消防與安全人員等，自發(fā)性組織、結(jié)合社區(qū)內(nèi)所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更安全的環(huán)境、促進(jìn)人際和諧、增進(jìn)每個(gè)人身體、心里與社會全面的和諧而不斷努力的運(yùn)動(dòng)。

所謂社區(qū)安全認(rèn)證，是建立在社區(qū)安全調(diào)查和社區(qū)安全問題統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)之上，遵循科學(xué)原則，通過建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，運(yùn)用一定的數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，對某一特定地域范圍、某一特定時(shí)期/時(shí)點(diǎn)的社區(qū)安全狀況與安全工作的客觀狀況進(jìn)行的主觀性定量與定性評價(jià)。截至2012年底，全世界獲得安全社區(qū)認(rèn)證的社區(qū)共有293個(gè)，其中，中國大陸有64個(gè)。

依照WHO規(guī)定，安全社區(qū)必須符合長期、永續(xù)經(jīng)營，并對社區(qū)內(nèi)任何年齡、性別及環(huán)境狀況，推廣全面安全計(jì)劃及建立社區(qū)合作伙伴等六大指標(biāo)。各項(xiàng)指標(biāo)包括以下：

一是基礎(chǔ)架構(gòu)：安全社區(qū)必須具備一個(gè)基于伙伴和合作關(guān)系的基礎(chǔ)架構(gòu)，由負(fù)責(zé)推動(dòng)社區(qū)安全促進(jìn)工作的跨部門團(tuán)體共同指揮運(yùn)作。二是長期規(guī)劃：安全社區(qū)必須有長期性和永續(xù)性的計(jì)劃，并且能涵蓋所有性別、年齡層、環(huán)境和情況。三是目標(biāo)對象：安全社區(qū)計(jì)劃中必須要有以高危險(xiǎn)人群和高危險(xiǎn)環(huán)境為目標(biāo)對象的計(jì)劃，還要有對弱勢群體做安全促進(jìn)的計(jì)劃。四是正式記錄：安全社區(qū)計(jì)劃必須能提供傷害的頻率和受傷原因的記錄。五是過程結(jié)果評估：安全社區(qū)必須有對計(jì)劃內(nèi)容執(zhí)行過程及改善效果的評估。六是持續(xù)性參與：安全社區(qū)必須能持續(xù)性的參與國內(nèi)和國際的安全社區(qū)組織。

（二）城鄉(xiāng)接合部安全社區(qū)認(rèn)證指標(biāo)體系必須重視的三個(gè)問題

需要指出的是，城鄉(xiāng)接合部安全社區(qū)認(rèn)證指標(biāo)體系的構(gòu)建與使用應(yīng)注意以下三點(diǎn)：一是指標(biāo)體系的本地化。在指標(biāo)體系的構(gòu)建過程中，在具有共性的理論指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，通過公眾與專家調(diào)查對重要性、敏感性指標(biāo)進(jìn)行篩選，從而確定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最終認(rèn)證指標(biāo)體系尤為重要，特別是城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在先天性的劣勢，認(rèn)證指標(biāo)可以考慮相應(yīng)的放寬。二是指標(biāo)體系的差異化。不同社區(qū)安全評估指標(biāo)體系雖然具有共性，但不同地區(qū)之間也存在一定的差異，特別是由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會治安狀況、社區(qū)建設(shè)水平的不同，必然導(dǎo)致公眾或?qū)＜覍Ξ?dāng)?shù)厣鐓^(qū)安全狀況認(rèn)證指標(biāo)體系認(rèn)識上的差異。因此，無論是原始數(shù)據(jù)還是原始分值，都要經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化，才能開展認(rèn)證工作。三是指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)化。就某一個(gè)城市而言，從時(shí)間跨度上看，由于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會治安形勢的發(fā)展變化，同一城市的不同時(shí)期（年度），公眾或?qū)＜覍τ诎踩鐓^(qū)認(rèn)證的指標(biāo)體系也會隨時(shí)間而發(fā)生變化。因此，不同年度之間通過公眾與專家調(diào)查對指標(biāo)體系進(jìn)行一定的微調(diào)也是必不可少的。

三、打造新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全盾

所謂城鄉(xiāng)接合部“社區(qū)安全盾”（community security shield），即旨在經(jīng)由建構(gòu)城鄉(xiāng)接合部社區(qū)自我防護(hù)網(wǎng)絡(luò)與自助及互助機(jī)制，讓社區(qū)發(fā)揮安全盾牌般“預(yù)防式”安全管理功能。由于城鄉(xiāng)接合部地處非核心區(qū)域，基層、一線警力不足，需運(yùn)用警民合作關(guān)系策略及蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機(jī)制等群防群治策略機(jī)制綜合治理。

（一）策略層面：運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化安全治理策略

社會治安之政治策略，包括預(yù)防性、打擊性、矯治性、懲罰性、教育性、管理性與建設(shè)性等方面，各自均可形成個(gè)別的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)其個(gè)別功能：如預(yù)防性、打擊性、矯治性、教育性網(wǎng)絡(luò)等。但也必須從整體安全治理概念。以標(biāo)本兼治、多元思考的系統(tǒng)整合策略，建構(gòu)偵防并重，執(zhí)法與服務(wù)并施，因地制宜地安全治理網(wǎng)絡(luò)。警民同伙關(guān)系（partnership）建立，警察與治安機(jī)關(guān)固然需要為治安的成敗負(fù)起政策責(zé)任，卻不是安全治理的唯一選擇，只是重要選項(xiàng)之一。特別是在非核心區(qū)域的城鄉(xiāng)接合部，接合部社區(qū)安全的變遷與需求，需要透過多元的機(jī)關(guān)、社會安全防護(hù)體系的建構(gòu)與連接治理，選擇合理有效的公共安全風(fēng)險(xiǎn)互動(dòng)治理策略。以往由警察機(jī)關(guān)完全掌控城市社區(qū)安全管理改善社區(qū)治安的模式，應(yīng)該調(diào)整為由城鄉(xiāng)接合部社區(qū)內(nèi)既有組織網(wǎng)絡(luò)，來從事社區(qū)安全治理的工作更能具體明確。

（二）機(jī)制層面：建立蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機(jī)制

蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機(jī)制，即網(wǎng)格化治理在城鄉(xiāng)接合部社區(qū)治安中的應(yīng)用。通過整合警力資源，將刑事執(zhí)法、治安管理、交通管理、服務(wù)群眾四大職能有機(jī)結(jié)合，并建立基于GIS.GPS.RS的應(yīng)急決策支持系統(tǒng)，構(gòu)筑數(shù)字化城鄉(xiāng)接合部社區(qū)公共安全體系，基本實(shí)現(xiàn)能應(yīng)對接合部突發(fā)事件的較為完善的公共安全應(yīng)急服務(wù)。完善城鄉(xiāng)接合部社區(qū)公共安全的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，要形成“橫到邊、縱到底、無縫隙、全覆蓋”的城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全管理網(wǎng)絡(luò)體系。合理配置資源、統(tǒng)籌社區(qū)力量，通過居民自家安分守己、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)守望互助巡守、公共部門發(fā)起跨域聯(lián)防最終建立自助、共助、共助有機(jī)融合的蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機(jī)制，這一機(jī)制代表了未來的發(fā)展方向，是脫離原始，改變粗放，走向動(dòng)態(tài)警務(wù)運(yùn)行模式的顯著標(biāo)志，必將產(chǎn)生強(qiáng)大的司法制衡力、社會治安的駕馭力、打擊犯罪的沖擊力。

效率著力于城鄉(xiāng)接合部安全協(xié)力網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)模式建構(gòu)及實(shí)驗(yàn)觀察，筆者相信改善個(gè)人的生活固然很重要，但是改善整個(gè)社會形態(tài)更重要；雖然我們無法創(chuàng)造一個(gè)平等、互惠的世界，但是若能讓彼此有差異的人，有共同面對彼此差異的平臺就有可能形成相互幫助，讓民眾改變民眾、社區(qū)幫助社區(qū)。

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（責(zé)任編輯：宋 佳）