趙振俊　王富新　范志順

【摘 要】我國農(nóng)村空心化問題是農(nóng)村社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，它是由多種原因造成的，給我國的經(jīng)濟社會生活帶來了嚴重影響，整治農(nóng)村空心化問題，必須結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，從制度、規(guī)劃、管理等方面綜合考慮，統(tǒng)籌安排。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村空心化；新農(nóng)村建設(shè)；對策研究

農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化的一種特殊形態(tài)，由于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制，以及村莊建設(shè)規(guī)劃嚴重滯后等原因，導(dǎo)致村莊新建住宅大部分集中在村莊外圍，而村莊內(nèi)卻存在大量的空閑宅基地和舊房老屋、殘墻斷壁，形成外實內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的現(xiàn)象。

一、我國農(nóng)村空心化形成的原因分析

農(nóng)村空心化是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明進展過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，它的出現(xiàn)，不是某一種原因造成的，而是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村人口非農(nóng)化、農(nóng)村宅基地管理失范、布局不合理等都是形成農(nóng)村空心化的重要因素。

（一）人去屋空。

20世紀90年代以來，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村人口以年均1000多萬的規(guī)模涌入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)化的主要方式，在城鎮(zhèn)化過程中，主要是農(nóng)村青壯年勞動力逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村常住人口呈現(xiàn)出“啞鈴型”傾向。但是，在我國當前戶籍制度、就業(yè)狀況和社會保障尚未根本突破的條件下，多數(shù)農(nóng)民進城就業(yè)容易，但安置定居太難，農(nóng)村勞動力多以短期打工“擺動式”流動，造成宅基地 季節(jié)性閑置。此外，來自現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的約束、禁止農(nóng)村房屋及“小產(chǎn)權(quán)房”的自由交易，也導(dǎo)致即使遷居城鎮(zhèn)的村民也不愿意或不可能處理掉在農(nóng)村長期閑置的房屋，在一定程度上加劇了村莊空心化。

（二）一戶多宅。

隨著農(nóng)民收入增長，農(nóng)民更新住宅的意愿和能力增強，尤其是村莊內(nèi)部的原有住宅面積小、布局亂、區(qū)位差，與村莊外圍優(yōu)美的環(huán)境、便利的交通條件形成強烈反差，而宅基地無償使用促使農(nóng)民追求另辟新址建房，同時，祖?zhèn)鬟z產(chǎn)繼承觀念使宅基地流轉(zhuǎn)置換異常困難，造成“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在。

（三）管理無序。

現(xiàn)行政策法規(guī)對閑置、廢棄宅基地的管理和合理退出沒有具體規(guī)定，對違法違規(guī)行為缺乏約束，造成農(nóng)民在宅基地使用上長期只占不退，而且由于村莊用地規(guī)劃管理滯后，致使村莊內(nèi)部出現(xiàn)大面積的邊角地、空閑地、廢棄坑塘、廢棄廠房、征而未建等建設(shè)性閑置地。

（四）規(guī)劃缺失。

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，廣大農(nóng)村也快速發(fā)生著改變，各種公共設(shè)施逐漸建立并得以完善，農(nóng)民群眾的新建住宅如雨后春筍般紛紛拔地而起。然而，由于在村莊建設(shè)上普遍面臨著規(guī)劃缺失的問題，當下的農(nóng)村正處于一種新舊交替的無序混亂狀態(tài)，一方面是村莊的舊有格局被打破，許多村民紛紛搬出老宅，老村落只有少數(shù)人居住，成為殘垣斷壁的“空心村”，另一方面是新建民居遍地開花，毫無規(guī)劃，甚至街道被擠占，道路被隔斷，眾多的農(nóng)村正遭遇著“有新房無新村，有新村無新貌”的尷尬。

二、農(nóng)村空心化給我國經(jīng)濟社會帶來的影響

（一）土地資源的浪費。

農(nóng)村空心化與新房擴建占地相伴而生，一邊是土地閑置，村莊內(nèi)部大量建設(shè)性閑置地造成了土地資源的極大浪費；一邊是許多地方無處建房，土管部門每年都要從有限的耕地指標中拿出一部分，安排缺房戶建房，造成了大量耕地被占用。同時，大批農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地無人耕種，形成了空地、荒地和廢地。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，農(nóng)村現(xiàn)在存留的空地 、荒地和廢地超過兩億畝。土地資源的浪費成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。

（二）人居環(huán)境的惡化。

許多農(nóng)村從外部看新房一排排，村中心卻是殘敗不堪的舊破房、半截路，殘墻斷壁隨處可見，不僅破壞了農(nóng)村的景觀布局，呈現(xiàn)出“臟亂差”的荒蕪景象，居住在空心村內(nèi)的農(nóng)戶多為社會弱勢群體，生活拮據(jù)，無力改善自身居住條件，更無力改善周邊居住環(huán)境。同時，空心村內(nèi)公共設(shè)施差，街巷狹窄，交通不暢，基本上沒有綠化、硬化和排水溝渠，道路網(wǎng)絡(luò)、給排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施難以按規(guī)劃實施。

（三）精英人才的流失。

現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的趨勢，必然造成農(nóng)村人才的流失，向工商業(yè)輸送人才，向城鎮(zhèn)輸送人才。數(shù)以億萬計的農(nóng)村青壯年到城市打工，是農(nóng)村人才流失的最主要的渠道，也造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的極不合理分布。農(nóng)村地區(qū)各個部門、行業(yè)的優(yōu)秀人才通過工作調(diào)動或者應(yīng)聘等渠道流出農(nóng)村，雖然數(shù)量與農(nóng)民工相比并不巨大，但這些精英人才的流失對農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展帶來的影響卻是巨大的。

（四）經(jīng)濟和社會生活的落后。

伴隨著農(nóng)村精英人才和青壯年勞動力的流失，導(dǎo)致農(nóng)村只剩下所謂的“386199”部隊（即老人、婦女、兒童），不僅農(nóng)業(yè)，而且還使整個農(nóng)村地區(qū)的工副業(yè)、文教科研和衛(wèi)生部門也因人才匱乏出現(xiàn)嚴重空心化的現(xiàn)象；農(nóng)村科技推廣和傳承出現(xiàn)斷檔，成為科技創(chuàng)新擴散的真空地帶，形成科技空心化；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，使資金大量流向城市，造成了農(nóng)村金融空心化。所有資源都向城市集聚，農(nóng)村社會日見衰敗，，這說明農(nóng)村空心化并非僅體現(xiàn)在經(jīng)濟社會的某一局部，而是農(nóng)村社會生活全面的空心化。

三、治理農(nóng)村空心化的對策和建議

“空心村”改造是一項復(fù)雜的社會工程，涉及到農(nóng)民的思想觀念、土地政策和農(nóng)村規(guī)劃等問題，也與農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力和全村的社會經(jīng)濟發(fā)展情況密切相關(guān)，客觀條件千差萬別，只有在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段群眾才會有改造的需求，才能組織實施。因此“空心村”改造要從自身實際出發(fā)，因地制宜，量力而行，不能急于求成，更不宜搞“一刀切”，要做到既積極引導(dǎo)又循序漸進。

（一）穩(wěn)步推進相關(guān)制度改革。

要深化戶籍制度改革，逐步打破制度的藩籬，讓進城農(nóng)民在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、勞動報酬、子女就學(xué)、公共醫(yī)療等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。另一方面，要積極探索宅基地流轉(zhuǎn)交易新途徑，在整理復(fù)墾宅基地過程中，要給農(nóng)民明確空心村改造過程中騰退土地的產(chǎn)權(quán)界定，充分考慮農(nóng)民土地補償及騰退土地收益，引導(dǎo)農(nóng)民進城就業(yè)安居，節(jié)約出農(nóng)村資源，消除農(nóng)村人去屋空、人走地荒的現(xiàn)象。這樣既可以有效配置建設(shè)用地資源，使農(nóng)村村莊規(guī)劃走向正規(guī)，也可以讓農(nóng)民得到更多實惠。

（二）做好農(nóng)村規(guī)劃工作。

大量閑置房、危房、空閑宅基地等的存在，是“空心村”治理面臨的第一個難題，要進行廢棄宅基地治理補貼試點工作，探索出一條廢棄宅基地合理有序、有償自愿的退出機制。要加強農(nóng)村宅基地管理，規(guī)范農(nóng)民建房，杜絕亂批亂占宅基地現(xiàn)象，將一戶一宅的制度落到實處。根據(jù)政府和農(nóng)戶都認可的規(guī)劃，做好村莊空間布局、產(chǎn)業(yè)配置和組織發(fā)育工作，促進村莊內(nèi)聚式發(fā)展。

（三）加強新農(nóng)村建設(shè)。

農(nóng)村空心化整治工作與新農(nóng)村建設(shè)是密不可分、互相促進的統(tǒng)一體。要積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村新民居建設(shè)，從優(yōu)化土地利用規(guī)劃入手，提高農(nóng)村建設(shè)土地利用效率，按照不同經(jīng)濟水平和區(qū)位條件，積極推動中心村、農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，分類指導(dǎo)城郊型、遷建型、提升型等不同類型村莊發(fā)展。規(guī)范落實好土地增減掛鉤、占補平衡的政策，探索出一條既增加農(nóng)民收入、改變農(nóng)村面貌，又集約節(jié)約土地的新農(nóng)村建設(shè)好路子。

（四）加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理。

今年的中央“一號文件”指出：農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)民利益訴求多元，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理勢在必行。通過強有力的政府管制和深化農(nóng)村土地制度改革，推進農(nóng)村地域系統(tǒng)的空間、組織、產(chǎn)業(yè)三整合，實現(xiàn)農(nóng)村要素有序流動及其優(yōu)化配置。在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中，農(nóng)村聚落逐步由生活功能轉(zhuǎn)向生活、生產(chǎn)、生態(tài)的多功能。引導(dǎo)農(nóng)民向中心村、社區(qū)集中，促進現(xiàn)代農(nóng)村空間向生態(tài)化、集約化方向發(fā)展。