軒傳樹，聶大富，門小軍

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展、大轉(zhuǎn)型、大調(diào)整時(shí)期，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、計(jì)劃與市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)與國(guó)際等各種因素復(fù)雜交織，新興階層大量涌現(xiàn)，社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)流動(dòng)持續(xù)增多，公民政治參與訴求不斷增加。黨和政府已經(jīng)充分意識(shí)到滿足公民政治參與訴求的重要性，并明確將“擴(kuò)大公民有序政治參與”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的一個(gè)新要求。但問(wèn)題是，如何在現(xiàn)有制度框架下實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)大”而又保證“有序”。為此，本文擬以政治系統(tǒng)論為方法，以上海市靜安區(qū)公民參與人大工作為個(gè)案，對(duì)當(dāng)前我國(guó)公民政治參與途徑的有效供給進(jìn)行研究，以期在“擴(kuò)大”和“有序”之間找到平衡點(diǎn)。

一、“政治參與”理論與模型

現(xiàn)代意義上的“政治參與”概念始于二戰(zhàn)后西方學(xué)界，是指普通公民通過(guò)各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的行為。[1]（P207）在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中，“政治參與”是指人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。①參見《中華人民共和國(guó)憲法》第二條、第三條。盡管國(guó)內(nèi)外對(duì)政治參與的表述有所不同，但在主要內(nèi)涵指涉上卻是基本一致的：第一，政治參與的主體是普通公民或是由公民組成的團(tuán)體，而職業(yè)政治人士如政府官員、黨派要員以及國(guó)外的院外活動(dòng)分子并不構(gòu)成政治參與主體；第二，政治參與的客體是政府活動(dòng)，也包括與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活；第三，政治參與的方式不僅包括主動(dòng)參與，也包括行動(dòng)者受他人動(dòng)員而發(fā)生的影響政府決定的活動(dòng)，因此，政治參與是一種活動(dòng)而不包括態(tài)度，但是公民有關(guān)政治的知識(shí)、動(dòng)機(jī)、態(tài)度、興趣以及政治責(zé)任感、政治效能感①“政治效能感”是指一個(gè)人認(rèn)為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。一般來(lái)說(shuō)，政治效能感強(qiáng)的人比政治效能感弱的人會(huì)更多地參與政治。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，政治效能感是影響其政治參與的最主要因素。參見王浦劬編：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社1995年版，第222-223頁(yè)。等主觀因素均對(duì)其構(gòu)成影響；第四，政治參與的性質(zhì)是一種合法的非暴力行為，主要目標(biāo)在于影響政府決定，表達(dá)利益訴求，而非推翻政府本身，現(xiàn)有法律框架是政治參與行為的外在邊界。[1]（PP.214-220）

公民通過(guò)政治參與表達(dá)自己的政治意愿，使直接或間接影響自身利益的政府政策更多地以民意為基礎(chǔ)。一個(gè)參與渠道暢通、能夠以系統(tǒng)內(nèi)大多數(shù)民眾的利益和意愿為依歸的政治系統(tǒng)，必然增強(qiáng)民眾對(duì)該系統(tǒng)的信任感和歸屬感，也會(huì)增強(qiáng)該系統(tǒng)的統(tǒng)治能力和政治秩序的穩(wěn)定性。但是，在具體實(shí)踐上，政治參與和政治秩序之間并非總是呈正相關(guān)關(guān)系，它可以增強(qiáng)政治秩序，也可以破壞政治秩序。因此，有序的政治參與就顯得極為重要了，這對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家尤其如此。轉(zhuǎn)型國(guó)家往往處于急速的社會(huì)變革中，隨著各種利益的分化，各種社會(huì)群體都被充分動(dòng)員起來(lái)，他們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的渴望急劇增多，政治參與訴求也相應(yīng)增加；但轉(zhuǎn)型國(guó)家相對(duì)落后的政治體系往往難以提供相應(yīng)的制度保障，來(lái)滿足和規(guī)范新出現(xiàn)的政治參與訴求。因此，保證政治參與的有序化和制度化往往成為轉(zhuǎn)型國(guó)家的棘手問(wèn)題。[2]（PP.37-51）所謂“有序政治參與”，就是指公民在認(rèn)同現(xiàn)有制度的前提下，為促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展，提高政府管理公共事務(wù)的能力和績(jī)效，維護(hù)公民的合法權(quán)益等而進(jìn)行的各種有序的政治活動(dòng)，包括各種利益表達(dá)、利益維護(hù)的行動(dòng)。[3]

如果根據(jù)美國(guó)政治學(xué)者D.伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，政治參與過(guò)程也可以被看作是一個(gè)由社會(huì)系統(tǒng)提出需求、政治系統(tǒng)提供政治產(chǎn)品、對(duì)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生作用并形成反饋的過(guò)程 （如圖1所示）。其中，“社會(huì)系統(tǒng)”主要是指作為參與主體的普通公民及其所處社會(huì)的經(jīng)濟(jì)水平、政治制度、政治文化和階層結(jié)構(gòu)等，它們提出或者說(shuō)決定政治參與要求；“政治系統(tǒng)”是指包括政府等權(quán)力部門，它們是權(quán)威性政策的制定者，也是具體政治參與途徑的供給者，它們決定政治參與途徑的數(shù)量、類別、架構(gòu)、創(chuàng)設(shè)和廢止等；這里的“政治產(chǎn)品”，就是指權(quán)力部門根據(jù)社會(huì)需求所提供的政治參與途徑，它們會(huì)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生作用，然后為社會(huì)系統(tǒng)所接受或拒絕。就整個(gè)過(guò)程來(lái)看，實(shí)際上就是權(quán)力部門在面對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的“輸入”并權(quán)衡自己利益之后作出相應(yīng)的“輸出”；然后，通過(guò)“反饋”又引發(fā)新的一輪“輸入”和“輸出”。前者強(qiáng)調(diào)參與途徑的需求與供給，后者強(qiáng)調(diào)參與途徑的效果和改進(jìn)。在這個(gè)過(guò)程中，如果權(quán)力部門所提供的參與途徑為社會(huì)系統(tǒng)所普遍接受并滿足了他們的參與要求，那么就可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了“有序參與”。否則，權(quán)力部門就需要考慮改進(jìn)供給，包括供給的數(shù)量和具體結(jié)構(gòu)。在我國(guó)，就政治系統(tǒng)而言，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度，人民具體行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，因此公民參與人大工作應(yīng)是最重要、最具體的一種公民政治參與形式。上海市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)最發(fā)達(dá)的一個(gè)地區(qū)，它在擴(kuò)大公民政治參與方面的做法和經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)具有一定的代表性和前瞻性。因此，下文根據(jù)政治參與系統(tǒng)模型，以上海市靜安區(qū)公民參與人大工作為個(gè)案，對(duì)當(dāng)前我國(guó)公民政治參與途徑的有效供給進(jìn)行研究。

圖1 政治參與系統(tǒng)模型

二、參與途徑供給

從政治參與系統(tǒng)的“輸入”環(huán)節(jié)來(lái)看，一般而言，受過(guò)高等教育的人、獲得高職位和高收入階層的成員、有政治信仰的個(gè)人與團(tuán)體、男性公民，較多地參與政治活動(dòng)。[4]（P241）就整個(gè)社會(huì)層面而言，基本上呈現(xiàn)出這樣的趨勢(shì)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，公民政治參與的要求也越高；政治制度的民主化程度越高，為公民提供的政治參與形式和途徑也越多；離政治權(quán)力核心越近、組織化程度越高的社會(huì)階層，其政治參與要求和政治參與度也越高。

上海市靜安區(qū)作為中心城區(qū)，下轄5個(gè)街道，73個(gè)居委會(huì)，3136個(gè)居民小組，戶籍人口30.84萬(wàn)人；根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)增加值155.2137億元，在9個(gè)中心城區(qū)中排名第3位，人均增加值50328元（按戶籍人口計(jì)算），在上海市各區(qū)、縣排名第1位；全區(qū)經(jīng)濟(jì)主要由以第三產(chǎn)業(yè)為主，其中，商貿(mào)流通業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、賓館會(huì)展旅游業(yè)和文化生活服務(wù)業(yè)等五大支柱產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值132.15億元，占第三產(chǎn)業(yè)的比重達(dá)95.3%。[5]發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平和獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使靜安區(qū)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一些特點(diǎn)。一是人口密度高。全區(qū)土地面積7.62平方公里，常住人口總數(shù)24.84萬(wàn)人 （其中，外來(lái)人口3.05萬(wàn)人），人口密度為32598人/平方公里；二是男女結(jié)構(gòu)不平衡。靜安區(qū)戶籍人口中，男性149631人，女性158774人，男女人口比為0.94；三是“人戶分離”現(xiàn)象嚴(yán)重。截至2009年底，靜安區(qū)人戶分離數(shù)量已達(dá)19.3萬(wàn)，人戶分離程度比“十一五”初期的2005年增加了8.41個(gè)百分點(diǎn)；四是老年人口激增。60歲及以上老年人口比重從2005年的22.90%提高到2009年的25.91%，位居全市前列；五是高文化程度人口較多。大學(xué)專科及以上文化程度人口占常住人口的35.19%（全市平均數(shù)為22.8%）；六是專業(yè)技術(shù)人員特別集中。靜安區(qū)不存在第一產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)所占比重也非常小，就業(yè)人口主要集中于以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)。

總體來(lái)看，靜安區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化程度高，尤其是發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)使該區(qū)集中了大批高學(xué)歷、高收入和對(duì)社會(huì)具有高期望值的從業(yè)人員，他們對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治參與需要有明確的認(rèn)知和較強(qiáng)的政治效能感；他們所在的經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量巨大、類型龐雜，也非常關(guān)心政策供給和變化。受利益驅(qū)動(dòng)，他們以及他們所在的經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于參與人大工作這樣的政治參與具有一定的動(dòng)力和自覺(jué)性。但是，人戶分離和人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，以及和其他地區(qū)一樣普遍存在的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)日益分化等，又使本區(qū)公民對(duì)于參與人大工作具有不同層次的認(rèn)知和需求水平。

針對(duì)上述社會(huì)系統(tǒng)所反映出來(lái)的情況，靜安區(qū)人大機(jī)關(guān)充分認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)行體制下公民僅僅通過(guò)代表來(lái)間接參與人大工作已不能滿足社會(huì)需求，也不足以完全發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，因此，必須不斷探索，不斷“擴(kuò)大”參與途徑，逐步建成公民參與人大工作途徑體系。歸納起來(lái)，主要有：1.選舉人大代表。定期參加本區(qū)人大代表直接選舉，是公民有序參與人大工作的一種最基本途徑。2.監(jiān)督人大代表。為強(qiáng)化選民對(duì)代表的監(jiān)督，自2003年9月起，以選區(qū)為單位落實(shí)一名選民作為聯(lián)絡(luò)員與本區(qū)代表保持聯(lián)系。3.網(wǎng)民意見征詢平臺(tái)。建立門戶網(wǎng)站，不僅及時(shí)發(fā)布人大會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議信息、立法監(jiān)督工作信息等，還設(shè)立了“網(wǎng)上咨詢”和“人大網(wǎng)上信箱”兩個(gè)欄目，作為人大收集民意和了解民情的平臺(tái)。4.人大常委會(huì)主任信箱。通過(guò)門戶網(wǎng)站和公告欄向公眾公布人大常委會(huì)主任信箱，本區(qū)公民可以通過(guò)電子郵件或書信形式與人大常委會(huì)主任交流，而人大常委會(huì)主任也會(huì)定期有選擇地回復(fù)信件。5.人大代表聯(lián)系社區(qū)。由區(qū)人大常委會(huì)代表工作室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，從多層次、多界別和多職業(yè)等角度，安排每位區(qū)人大代表與對(duì)應(yīng)的社區(qū)和選民進(jìn)行定時(shí)、定點(diǎn)的聯(lián)系。6.人大代表接待日。每月15日，由區(qū)人大常委會(huì)代表工作室安排5名左右市人大代表到街道黨員服務(wù)中心開展接待日活動(dòng)。7.旁聽人大會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議。設(shè)立區(qū)人大會(huì)議旁聽席，旁聽人員一般為10名，凡是年滿18周歲，具有完全民事行為能力且戶籍在本區(qū)或在本區(qū)工作的中國(guó)公民，都可以被推薦參加旁聽。公民在旁聽時(shí)，沒(méi)有發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，但可在會(huì)后以書面形式向區(qū)人大常委會(huì)辦公室提出意見。8.中學(xué)生走進(jìn)人大。人大常委會(huì)注重加強(qiáng)與本區(qū)內(nèi)各所中學(xué)合作，定期舉行中學(xué)生模擬人大常委會(huì)會(huì)議，對(duì)中學(xué)生進(jìn)行人大工作宣傳。

三、效果及影響因素

顯然，面對(duì)權(quán)力部門提供的參與途徑，參與主體會(huì)做出相應(yīng)的反饋?！胺答仭毙Ч笾卤憩F(xiàn)為“接受”或“拒絕接受”兩種形式，“接受”還是“拒絕”一般通過(guò)參與主體對(duì)于參與途徑的“知曉”、“參與”、“認(rèn)同”等幾個(gè)維度而得以反映。因此，對(duì)上海市靜安區(qū)公民對(duì)于參與人大工作現(xiàn)有途徑的反應(yīng)進(jìn)行抽樣問(wèn)卷調(diào)查和分析，不僅可以看出實(shí)際途徑供給效果，還可以看出影響途徑供給效果的一般因素。

1.大量參與途徑只為少數(shù)人所使用

就靜安區(qū)公民對(duì)于參與人大工作現(xiàn)有途徑的“知曉度”和“參與度”①所謂“知曉度”，就是“知道”該途徑的人相對(duì)于受訪者的比率；所謂“參與度”，就是“參與”該途徑的人相對(duì)于受訪者的比率。括號(hào)中的百分?jǐn)?shù)，均為做該項(xiàng)選擇的人相對(duì)于全部受訪者的比率。而言，除“選舉”、“監(jiān)督”以外，知曉度最高的途徑是 “人大代表聯(lián)系社區(qū)”（69.00%），然后分別是 “公民旁聽區(qū)人大會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議”（58.14%）、“人大代表接待日”（50.68%）、“網(wǎng)民意見征詢平臺(tái)”（37.56%）、“人大常委會(huì)主任信箱”（33.94%）等；“參與度”最高的途徑是“人大代表接待日”（28.51%），然后依次為“公民旁聽區(qū)人大會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議”（10.86%）、“網(wǎng)民意見征詢平臺(tái)”（5.66%）、“人大常委會(huì)主任信箱”（1.36%）等。 可見，基本上“知曉度”高的途徑，其“參與度”也同樣比較高；而且，如果以知曉者為考察基數(shù)的話，那么“參與度”都要大幅度提升（如圖2所示）。顯然，“知曉”是“參與”的前提，知道才會(huì)參與。但是，不管對(duì)這些途徑了解與否，除“選舉”、“監(jiān)督”以外的其他具體途徑始終只為少數(shù)人所使用，即使是“選舉”這一基礎(chǔ)性參與途徑，其參與度也不是很高。

圖2 部分途徑“參與度”對(duì)比

2.“參與”明顯有利于提高“認(rèn)同度”

所謂“認(rèn)同度”，也就是公民對(duì)于該途徑的認(rèn)可、接受程度。這不僅可以從“知曉度”、“參與度”上得到反映，而且還可以根據(jù)受訪者的“主觀評(píng)價(jià)”進(jìn)行檢測(cè)。在靜安區(qū)公民參與人大工作的現(xiàn)有途徑中，“人大代表聯(lián)系社區(qū)”和“人大代表接待日”等直接接觸式參與途徑的知曉度、參與度最高，主觀評(píng)價(jià)也最好；而且，不管什么途徑，公民親身參與后，對(duì)于其主觀評(píng)價(jià)都有明顯提升（如圖3所示）。這說(shuō)明，當(dāng)代公民仍然喜歡同權(quán)力部門及其成員面對(duì)面的直接接觸；而且主觀上的效果評(píng)價(jià)普遍與“參與度”存在正相關(guān)關(guān)系。換言之，公民的實(shí)際參與和切身體驗(yàn)明顯有利于提升公民對(duì)該途徑的認(rèn)同度，對(duì)于有些途徑，人們一旦實(shí)際經(jīng)歷過(guò)，其效果評(píng)價(jià)提升還相當(dāng)明顯（如“主任信箱”和“征詢平臺(tái)”）。當(dāng)然，這也是符合一般政治心理形成規(guī)律的。

3.“選舉”等基礎(chǔ)性途徑的落實(shí)情況明顯影響其他途徑的參與度

顯然，在所有參與途徑中，公民對(duì)于選舉和監(jiān)督人大代表等憲法所賦予的基礎(chǔ)性參與途徑的知曉度、參與度都最高，但是，問(wèn)卷調(diào)查所顯示的“選舉參與率”遠(yuǎn)低于人大換屆時(shí)的實(shí)際選舉參與率。①問(wèn)卷調(diào)查顯示“選舉參與率”為56.79%，但是，據(jù)2011年靜安區(qū)人大代表?yè)Q屆選舉統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，登記選民總數(shù)為223688人，參加投票人數(shù)為209466人，參選率達(dá)93.6%。參見“靜安區(qū)人大代表?yè)Q屆選舉工作總結(jié)大會(huì)隆重舉行”，上海人大網(wǎng)http://www.spcsc.sh.cn/qxrd/content/2011-11/24/content_80512.htm。這種現(xiàn)象的存在，客觀上主要是由于當(dāng)前“人戶分離”、人口流動(dòng)頻繁所致，主觀上也可能從側(cè)面反映了廣大公民對(duì)于選舉的冷漠（實(shí)際上，“冷漠”也是“拒絕接受”的一種表現(xiàn)），他們即使參加過(guò)選舉也未能在心中留下什么印記。但是，凡承認(rèn)參加過(guò)選舉的公民，則更有可能通過(guò)其他渠道參與人大工作，反之，則更少（如圖4所示）。這說(shuō)明，“選舉”等基礎(chǔ)性參與途徑的落實(shí)狀況影響其他途徑的參與度，換言之，“選舉”落實(shí)的好壞，直接影響公民其他政治參與的積極性和有效性。

圖3 受訪者對(duì)參與途徑效果的主觀評(píng)價(jià)

圖4 “選舉”同其他途徑參與度的相關(guān)性

4.不同群體的政治參與需求和參與機(jī)會(huì)明顯不均

總的來(lái)看，無(wú)論是就公民對(duì)于人大工作本身的“關(guān)注度”而言，還是從他們對(duì)于現(xiàn)有參與途徑的“知曉度”、“參與度”來(lái)看，在人群結(jié)構(gòu)上都大致呈現(xiàn)出：女性高于男性；中老年人高于年輕人；“公務(wù)員”、“事業(yè)單位”等同政治權(quán)力核心比較接近的從業(yè)者高于其他從業(yè)者；共產(chǎn)黨員、民主黨派成員等組織化程度比較高的群體高于普通非黨群眾等特征，但是，在受教育程度上并沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的分化。這種不均衡，在參與選舉的人群結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)得尤為明顯。在年齡段上，選舉參與率最高是“50-60歲”公民，達(dá)到79.66%，其次是“60歲以上”公民，達(dá)到70%，參與率最低的是“18-25歲”公民，僅為10.53%；在職業(yè)群體上，選舉參與率最高的是“退休”人員，達(dá)到75.34%，其次是公務(wù)員，達(dá)到60.38%，參與率最底的是待業(yè)或失業(yè)人員，僅為30%。這種現(xiàn)象的存在，從理論上講是由于年輕人、待業(yè)者等處于社會(huì)底層的人們對(duì)自己在政治系統(tǒng)中的影響力沒(méi)有足夠的信心，其政治效能感也相對(duì)較低，因此對(duì)政治活動(dòng)態(tài)度冷淡、行為消極；實(shí)際上，也有可能是由于時(shí)間、精力上的客觀原因所致。但是，不管怎么說(shuō)，不同群體政治參與需求和參與機(jī)會(huì)明顯是不均衡的。

5.政治責(zé)任感和政治效能感是影響公民政治參與“動(dòng)機(jī)”的首要因素

總的來(lái)看，不管什么群體，絕大多數(shù)公民都認(rèn)為“有必要”參與人大工作（88.01%），他們參與人大工作的首要?jiǎng)訖C(jī)是“履行公民義務(wù)”（74.66%），其次是“維護(hù)自身利益”（59.05%）。但是，認(rèn)為人大工作與自身利益“密切相關(guān)”的受訪者不到一半（49.32%），普通民眾在維權(quán)時(shí)最先想到的也不是人大，而是信訪、公安、媒體等（當(dāng)然，據(jù)人大辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)公民對(duì)人大來(lái)信呈上升趨勢(shì)，而且基本上都是在訴諸政府、法院等無(wú)效的情況下才訴求人大的）。這說(shuō)明，當(dāng)前公民對(duì)于參與人大工作在主觀上還是表現(xiàn)出比較高的熱情，這主要是基于公民義務(wù)或者說(shuō)已經(jīng)形成的政治責(zé)任感以及對(duì)于政治參與的價(jià)值期望。但是，事實(shí)上，公民對(duì)于政治參與效應(yīng)的期望和公民參與后的實(shí)際感受之間尚有距離。如果這種距離繼續(xù)存在或進(jìn)一步放大，那么就會(huì)影響公民的政治效能感，進(jìn)而影響政治責(zé)任感，這樣一來(lái)，要么導(dǎo)致公民政治參與熱情受損，要么促使他們另覓其他途徑。

四、擴(kuò)大公民有序政治參與，需要正確處理幾對(duì)關(guān)系

政治系統(tǒng)根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)的要求輸出政治產(chǎn)品，然后再根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)的反應(yīng)調(diào)整思路、重新“輸出”，這是理論的必然，也是實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)選擇。所以，鑒于上述靜安區(qū)公民參與人大工作途徑的供給效果及其背后影響因素，如果由個(gè)案推及一般，那么我們可以看出，當(dāng)前我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)大公民有序政治參與”，就權(quán)力部門而言，關(guān)鍵是在途徑供給上處理好以下幾對(duì)關(guān)系。

1.參與的廣度和深度

從靜安區(qū)公民參與人大工作的“人群結(jié)構(gòu)”特征來(lái)看，不同群體的政治參與需求和參與機(jī)會(huì)并不均衡。因此，要“擴(kuò)大公民有序政治參與”，就需要權(quán)力部門根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)一步拓展參與途徑的覆蓋面，使各個(gè)群體都能找到參與途徑，尤其是要注重年輕人、待業(yè)者等弱勢(shì)群體的參與渠道。事實(shí)上，每個(gè)公民都想通過(guò)某種政治參與來(lái)表達(dá)訴求和獲取利益，他們的利益也的確能夠通過(guò)參與而全部或部分地得到實(shí)現(xiàn)，而實(shí)現(xiàn)了的利益正是各種利益訴求博弈的結(jié)果。如果某個(gè)群體長(zhǎng)期游離于政治參與之外或參與渠道供給不足、不暢，那么他們的訴求在現(xiàn)有政治系統(tǒng)中就得不到應(yīng)有回應(yīng)，他們的利益在博弈過(guò)程中就會(huì)受損或者說(shuō)得不到應(yīng)有維護(hù)，他們就會(huì)在政治系統(tǒng)之外尋求表達(dá)渠道，顯然這是不利于現(xiàn)有政治秩序穩(wěn)定的。但是，問(wèn)題的另一面是，參與途徑也不是越多越好。權(quán)力部門還要考慮參與過(guò)程的實(shí)效性，拓展公民政治參與的深度，使廣大民眾真正享有“知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督”等公民權(quán)利，重點(diǎn)是在重大決策尤其是事關(guān)老百姓切身利益，事關(guān)全局的重大問(wèn)題上保障公民的“四權(quán)”。如果參與過(guò)程僅僅停留在“知情”、“參與”等形式階段，而不能在事關(guān)自身利益的問(wèn)題上充分表達(dá)，也不能就權(quán)力部門的政策過(guò)程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督，那么，這種形式大于內(nèi)容的參與，往往也會(huì)導(dǎo)致民眾的反感和排斥，結(jié)果適得其反。問(wèn)卷調(diào)查中所反映的包括選舉在內(nèi)的各種途徑參與率普遍偏低，某種程度可以說(shuō)明這一點(diǎn)?？梢?，在政治參與途徑供給上，務(wù)必處理好參與的廣度和深度的關(guān)系，兼顧參與機(jī)會(huì)的公平性和參與過(guò)程的實(shí)效性。

2.認(rèn)知宣傳和參與激勵(lì)

從靜安區(qū)公民對(duì)于現(xiàn)有途徑的 “知曉度”、“參與度”、“認(rèn)同度”等之間的相關(guān)性來(lái)看，“知曉”才可能“參與”，參與后的“認(rèn)同度”普遍提高。事實(shí)上，也是政治參與途徑只有得到廣大公民的積極參與和認(rèn)同，才能發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，要“擴(kuò)大公民有序政治參與”，就需要權(quán)力部門擴(kuò)大對(duì)現(xiàn)有參與途徑的宣傳力度，提高公民對(duì)于現(xiàn)有途徑的知曉度，讓公民了解各種參與途徑，并認(rèn)識(shí)到“參與”同“維護(hù)自身利益”之間關(guān)系，以便提高公民政治參與的自覺(jué)性。但是，問(wèn)題的另一方面是，我國(guó)公民政治參與途徑基本上都是權(quán)力部門動(dòng)員下發(fā)起和安排的，公民參與具有一定的被動(dòng)和盲目性，結(jié)果他們即使了解這些參與途徑，也不一定具有參與熱情。因此，權(quán)力部門更需要對(duì)公民尤其是社會(huì)團(tuán)體通過(guò)政治參與途徑所表達(dá)的利益訴求給予及時(shí)回應(yīng)和維護(hù)，不斷滿足廣大公民的利益訴求，增強(qiáng)公民的政治信賴感和政治效能感，進(jìn)而激發(fā)公民政治參與的積極性和動(dòng)力?？梢?，在政治參與途徑供給上，務(wù)必處理好認(rèn)知宣傳和參與激勵(lì)之間的關(guān)系，在強(qiáng)調(diào)宣傳尤其是對(duì)年輕人和遠(yuǎn)離政治權(quán)力者進(jìn)行宣傳教育以便提高政治責(zé)任感的同時(shí)，更加重視對(duì)廣大民眾的訴求的受理、回復(fù)、解決，通過(guò)參與激勵(lì)將各個(gè)社會(huì)群體的訴求納入現(xiàn)有政治參與途徑之中。從本質(zhì)上講，公民政治參與熱情的高低決定于政治責(zé)任感和政治效能感的強(qiáng)弱，而且后者相比之下更具本源性。

3.核心途徑和外圍途徑

從靜安區(qū)公民參與人大工作現(xiàn)有途徑之間的“相互關(guān)系”來(lái)看，各種途徑的地位和作用并不均衡?！斑x舉”這一基礎(chǔ)性參與途徑始終處于核心地位，“選舉”落實(shí)的好壞，直接影響公民政治參與的積極性。因此，要“擴(kuò)大公民有序政治參與”，就需要權(quán)力部門在原則上堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)”有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)主義民主政治，健全代表候選人提名制度和差額選舉制度，逐步擴(kuò)大直選層級(jí)，真正賦予人民“作主”權(quán)利，提升他們的政治效能感，進(jìn)而激發(fā)他們參與選舉的熱情；在具體操作層面上，重視“人戶分離”當(dāng)前這一普遍現(xiàn)象，重視“夾心層”①這里的“夾心層”，主要是指三類人口：一是“工作和居住地在，但戶口不在”的常住人口；二是“工作在，但戶口和居住地不在”的流動(dòng)人口；三是“工作和居住地都不在，但戶口在”的戶籍人口。這三類人口，雖然都同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，但是，實(shí)際上很容易成為選舉的夾心層或空白點(diǎn)。公民參與選舉，提高公民選舉參與率。當(dāng)然，權(quán)力部門除了要落實(shí)“選舉”這一基礎(chǔ)性途徑并發(fā)揮其核心作用之外，還需要強(qiáng)化其他具體途徑，以之為“外圍”而對(duì)前者進(jìn)行必要補(bǔ)充和推進(jìn)。比如“人大代表聯(lián)系社區(qū)”，就為選舉之后通過(guò)代表反映訴求并監(jiān)督代表履職提供有效平臺(tái)?？梢?，在政治參與途徑供給上，務(wù)必處理好基礎(chǔ)性途徑和其他具體途徑之間的關(guān)系，充分考慮途徑間的協(xié)調(diào)和配套，做到統(tǒng)籌兼顧。

4.制度設(shè)計(jì)和政策法規(guī)

從靜安區(qū)公民參與人大工作現(xiàn)有途徑的實(shí)際操作效果來(lái)看，沒(méi)有政策法規(guī)保障或者與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的參與途徑，即使制度設(shè)計(jì)再完善也難以常態(tài)化。比如“中學(xué)生走進(jìn)人大”，盡管民眾反映較好，但是其參與主體是“中學(xué)生”，是未成年人，將其視為公民參與人大工作的一種途徑在法理上很難講得通，所以，它至多只是一種民主政治教育平臺(tái)而非參與途徑，更不要說(shuō)“常態(tài)化”了。另一方面，只有政策法規(guī)保障而沒(méi)有明確的參與規(guī)則和程序，任何參與途徑都可能徒具虛名。比如“監(jiān)督人大代表”，盡管我國(guó)憲法明確規(guī)定公民享有對(duì)人大代表的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督人大代表也理所當(dāng)然成為我國(guó)公民政治參與的一種途徑，但是沒(méi)有人大代表的定期述職、民眾評(píng)議等詳細(xì)的制度性安排，公民對(duì)人大代表的監(jiān)督是很難落到實(shí)處的。因此，要“擴(kuò)大公民有序政治參與”，權(quán)力部門務(wù)必處理好制度設(shè)計(jì)和政策法規(guī)之間的關(guān)系，既要建立健全政策法規(guī)，又要完善參與程序和參與機(jī)制，使政治參與有法可依，有章可循，尤其是要在既定政策法規(guī)的框架下，在制度設(shè)計(jì)和內(nèi)涵規(guī)定上使公民政治參與途徑具體化、規(guī)范化。

[1]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1995.

[2][美]塞繆爾·S.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華,等，譯.北京：三聯(lián)書店,1989.

[3]魏星河.我國(guó)公民有序政治參與的涵義、特點(diǎn)與價(jià)值[J].政治學(xué)研究.2007,（2）.

[4]楊光斌編.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2000.

[5]上海市統(tǒng)計(jì)局.上海統(tǒng)計(jì)年鑒2010[Z].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010.