張 鑫

（同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092）

住房問題是幾乎所有國(guó)家在城市化進(jìn)程中都必須面臨的難題。制定并實(shí)施科學(xué)合理的住房政策，解決城市居民和進(jìn)城農(nóng)村人口的住房問題，對(duì)城市化的健康發(fā)展影響巨大。在我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期的背景下，研究住房政策對(duì)城鎮(zhèn)化的影響具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、對(duì)住房和住房政策的認(rèn)識(shí)

（一）住房的屬性

長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)住房到底是投資品還是消費(fèi)品一直存在很大的爭(zhēng)議。由于住房使用期限長(zhǎng)，單位價(jià)值高，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和聯(lián)合國(guó)制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系》（SNA）都把居民購(gòu)房支出歸類為固定資產(chǎn)投資，把房屋作為投資品看待。但如果從消費(fèi)行為看，住房是確保居民生存的基本物質(zhì)條件，是人們最基本的生活資料和第一必需品。它除了具有固定性、差異性和有限性外，還具有民生性。[1]再?gòu)南M(fèi)和投資的含義看，消費(fèi)是直接滿足人們的生活需要，投資則是放棄當(dāng)前的消費(fèi)以期獲取未來的利得，以期實(shí)現(xiàn)更好的消費(fèi)?？梢娮鳛橄M(fèi)品的房屋也可以轉(zhuǎn)化為投資品。與一般投資品不同的是，住房投資并不能增加整個(gè)社會(huì)的財(cái)富，投機(jī)過度還會(huì)推高房?jī)r(jià)，并引發(fā)泡沫。所以，正確認(rèn)識(shí)住房的屬性必須從經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇中跳出來，從社會(huì)公平和公民的基本權(quán)利中去把握，注重其民生性。[1]從推進(jìn)城鎮(zhèn)化來看，我們既不能把所有住房都當(dāng)作純投資品來對(duì)待，任其投機(jī)炒作導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企，使城市低收入人群和農(nóng)民工買不起或租不起住房而居無定所；也不能把所有住房都當(dāng)作純消費(fèi)品來對(duì)待，只能滿足人們的基本生活需要，而不能使其所有者獲得財(cái)產(chǎn)性收入，不斷提高住房等消費(fèi)水平。

（二）住房政策及其制定的依據(jù)

學(xué)界對(duì)于住房政策有不同的理解。筆者認(rèn)為，住房政策是指政府對(duì)不同層次住房的供求進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策，具體包括住房的稅收政策、土地政策、金融政策、保障房政策等。

住房政策的制定應(yīng)以住房的固有屬性和基本國(guó)情為依據(jù)。第一，住房作為投資品，不僅因其投資大、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重大的作用，而且因其價(jià)格受預(yù)期影響大容易產(chǎn)生較大的波動(dòng)。這要求住房政策既要科學(xué)合理又要保持一貫性，才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果不顯著，重要原因就在于政策具有短期性和時(shí)效性，致使各市場(chǎng)主體存在房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期。第二，住房的“民生性”決定了住房政策必須從維護(hù)和促進(jìn)人們最基本的居住權(quán)出發(fā)，以改善廣大城市居民的基本居住條件，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”為目標(biāo)。第三，住房是城市居民必不可少、消費(fèi)支出大的生活資料，具有不同收入的居民對(duì)住房有不同的需求的差異性，因而要求制定不同的住房政策，以滿足各收入階層居民的住房需求。第四，住房政策的制定必須從基本國(guó)情出發(fā)，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，強(qiáng)調(diào)以人為本，構(gòu)建和諧的人居環(huán)境，促進(jìn)城市化的健康持續(xù)發(fā)展。

二、中外住房政策及其對(duì)城市化的影響

（一）國(guó)外住房政策及其對(duì)城市化的影響

城市化又稱城鎮(zhèn)化或都市化，是指農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，導(dǎo)致城市人口規(guī)模和地域空間日益擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷改變等的過程。在城市化過程中，大量農(nóng)村人口向城市集聚，意味著首先要為他們提供相應(yīng)的住房?；蛘哒f，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的住房政策在很大程度上決定了住房市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿捌鋵?duì)人口的集聚力，進(jìn)而決定了城市化的健康發(fā)展。在這方面，國(guó)外的做法為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

例如，德國(guó)在城市化高速增長(zhǎng)過程中，始終把保障居民住房作為政府首要的政策目標(biāo)之一，通過充分發(fā)揮政府的作用，制定合理的住房政策，從而有效地解決了城市化過程的人口流動(dòng)及其住房問題，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與城市的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，在房地產(chǎn)金融政策上，德國(guó)建立了以中央銀行為核心、商業(yè)銀行為主體，專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)并存、共同發(fā)展的住房金融服務(wù)體系，其特有的先存后貸“合同儲(chǔ)蓄”住房金融模式，以及房貸的固定利率機(jī)制，也為穩(wěn)定房?jī)r(jià)提供了金融制度保障。在稅收政策上，德國(guó)規(guī)定自有自用的住宅不需要交納不動(dòng)產(chǎn)稅，只交納宅基地的土地稅。用于出售的房地產(chǎn)要繳納不動(dòng)產(chǎn)稅、交易稅和所得稅。在保障房政策上，德國(guó)自二戰(zhàn)以來大力興建“社會(huì)住房”，包括供出租的公寓樓和合作社住宅；還實(shí)施“住房金”資助政策，政府每年拿出?？?，根據(jù)家庭人口、收入及房租支出情況給予居民購(gòu)房補(bǔ)貼和租金補(bǔ)貼，保證每個(gè)家庭尤其是低收入家庭都能夠有足夠的住房支付能力，低收入者還可以申請(qǐng)租金低于成本的“福利住房”。在法律制度上，德國(guó)規(guī)定，對(duì)于肆意抬高房?jī)r(jià)、房租以賺取暴利者要承擔(dān)刑事責(zé)任。德國(guó)還鼓勵(lì)自建房、合作建房，以打破開發(fā)商對(duì)房屋供應(yīng)的壟斷，政府對(duì)合作建房給予低息貸款、稅收減免和補(bǔ)貼租金等多方面的政策支持，合作建房占每年新建住宅總數(shù)的比例超過30%。[2]（P33-35）

正是通過房地產(chǎn)金融政策、稅收政策、保障房政策以及相關(guān)法律制度，德國(guó)在城市化過程中，保持了房?jī)r(jià)的穩(wěn)定，使包括流動(dòng)人口在內(nèi)的居民都可以獲得與其收入相宜的住房，從而有效防止了高房?jī)r(jià)帶來的問題。自1977年至今30多年以來，德國(guó)平均房?jī)r(jià)僅上漲60%，而同期個(gè)人收入增長(zhǎng)3倍。過去10多年里，德國(guó)物價(jià)平均每年漲幅2%，而房?jī)r(jià)每年上漲1%，扣除物價(jià)因素，德國(guó)房?jī)r(jià)實(shí)際上在以每年1%的速度縮水。[3]（P18）

又如，美國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家主要通過稅收政策來抑制住房的投資投機(jī)性需求。其中美國(guó)對(duì)房地產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓獲得的收益增值部分征收15%到34%的累進(jìn)稅；法國(guó)除要求購(gòu)房者要繳納高額地皮稅外，還需要支付住房稅或空房稅。韓國(guó)對(duì)出售第二套房產(chǎn)的賣主征收50%的資本收益稅，對(duì)擁有第三套住房的賣主征收60%的資本收益稅外，在上個(gè)世紀(jì)70年代后期還實(shí)行了嚴(yán)格的住房限購(gòu)限價(jià)政策，加大了國(guó)家對(duì)住房供給的公共支持力度，建立了政府主導(dǎo)的住房公共支持體制，從而促進(jìn)了住房供給的快速增長(zhǎng)，使居民的居住條件得到較普遍的提高，并大大促進(jìn)了居住城市化的進(jìn)程。[4]（P18-21）

在印度和拉美一些國(guó)家，法律規(guī)定人們享有完全的遷徙自由權(quán)，土地和住房實(shí)行私有制，加上政府甚至沒有探討過住房問題，對(duì)城市發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)入城市后，因得不到相應(yīng)的住房只能集聚在貧民窟中或露宿街頭，從而普遍出現(xiàn)過度城市化現(xiàn)象。印度直到20世紀(jì)90年代后期，政府才開始了住房制度的改革，通過制定相關(guān)的法律、搭建住房金融市場(chǎng)、實(shí)行財(cái)政刺激政策、增加政府投資等舉措，才開始扭轉(zhuǎn)原有的局面。但印度目前仍然有9000多萬人口居住在貧民窟中，與20年前相比翻了一番。在最大城市孟買，居住在貧民窟的人口超過60%。[5]

總的來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的住房政策是鼓勵(lì)居民購(gòu)買自用住房、建造社會(huì)福利住房、以及直接給低收入家庭提供租房補(bǔ)貼等。而亞洲和拉美國(guó)家的住房政策大都將重點(diǎn)都放在增加自用住房上，忽略了保障房的提供與對(duì)困難家庭的住房補(bǔ)助。住房政策的差異導(dǎo)致城市化發(fā)展出現(xiàn)了不同的結(jié)果，并對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展帶來了不同的影響。

（二）我國(guó)住房政策變遷及其對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

考察建國(guó)以來我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程后不難發(fā)現(xiàn)，建立在城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度基礎(chǔ)上的住房福利分配制度的形成與演變，對(duì)我國(guó)城市化的發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響。

新中國(guó)成立初期，遷徙證制度的實(shí)行使農(nóng)村人口向城市遷徙比較自由，只要在城市有生存基礎(chǔ)的居民都準(zhǔn)予入戶。1954年第一屆人大通過的《中華人民共和國(guó)憲法》明文規(guī)定“公民有居住和遷徙的自由”。但隨著城鄉(xiāng)沖突的日趨激烈，國(guó)家加快了控制人口流動(dòng)的各項(xiàng)法律制度建設(shè)的步伐，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的干預(yù)也越來越嚴(yán)厲。到1958年1月頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度以及對(duì)城市居民實(shí)行實(shí)物分配住房政策的形成，把城鄉(xiāng)完全隔離開來。城市的大門完全被關(guān)住了，農(nóng)民被束縛在土地上，自由流動(dòng)受到嚴(yán)格的限制。隨后還出現(xiàn)了強(qiáng)制“收容遣送”滯留城市的農(nóng)民和大規(guī)模把城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的“逆城市化”現(xiàn)象。這種城市住房福利分配政策和住房經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的計(jì)劃?rùn)C(jī)制直到上世紀(jì)80年代初也沒有得到根本的改變。這就大大限制了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而阻礙了城市化的發(fā)展。以致在1949年到1980年的30多年中，我國(guó)城市化道路走得非常艱難，城市化率一直維持在20%以下的水平，城市化進(jìn)程落后于工業(yè)化進(jìn)程和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

改革開放以來，我國(guó)戶籍制度出現(xiàn)了松動(dòng)，人口流動(dòng)速度加快。1982年國(guó)家明確提出 “允許農(nóng)民進(jìn)城”。1984年中共中央發(fā)出了《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》和《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，進(jìn)一步肯定了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)從事小工業(yè)和小服務(wù)業(yè)的做法，基本取消了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城務(wù)工的限制。尤其是隨著住房商品化改革的逐步展開，我國(guó)城市化水平也自1981年超過20%后，開始進(jìn)入緩慢上升時(shí)期，并持續(xù)了17年。1998年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，決定從這年的下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房商品化、社會(huì)化和分配的貨幣化。我國(guó)住房政策從完全福利化到完全市場(chǎng)化的急劇轉(zhuǎn)變，不但引發(fā)了城市房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)投入和高速增長(zhǎng)，而且吸引了大量買房置業(yè)的流動(dòng)人口，許多城市還實(shí)行了購(gòu)買商品房給予藍(lán)印戶口的政策，從而極大地推動(dòng)了我國(guó)城市化的發(fā)展。我國(guó)城市化率也在當(dāng)年再上一個(gè)臺(tái)階，達(dá)到30%以上的水平，又在2000年出現(xiàn)急劇拉升后，于2003年越過40%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)2012年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億增加到2011年的6.9億，30多年來增加了5億人，其中有相當(dāng)數(shù)量是進(jìn)城的農(nóng)民工。城鎮(zhèn)人口的比重由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%；農(nóng)村人口比重由82.1%下降到48.7%。目前，我國(guó)城市化正處于世界城市化進(jìn)程公理性曲線——諾瑟姆曲線的中期階段，[5]（65-67）也就是加速發(fā)展階段。 下圖顯示，我國(guó)城市化進(jìn)程與住房政策的變遷具有高度一致性。

資料來源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》繪制

三、城市化推高房?jī)r(jià)的效應(yīng)及其帶來的消極影響

（一）城市化推高房地產(chǎn)價(jià)格的原因

從理論上看，房地產(chǎn)價(jià)格主要是由房地產(chǎn)的供給與需求決定的。城市化過程導(dǎo)致住房需求擴(kuò)大和土地供給緊張，從而對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格上漲產(chǎn)生正向促進(jìn)效應(yīng)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是城市化水平的提高導(dǎo)致城市人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，進(jìn)而增加對(duì)房地產(chǎn)的需求，包括對(duì)住宅、商業(yè)用房、寫字樓、工廠用房及其他物業(yè)的生活性消費(fèi)和生產(chǎn)性消費(fèi)的需求。二是隨著城市居民收入水平的提高，就會(huì)對(duì)住房條件、住房的品質(zhì)和配套環(huán)境建設(shè)等提出了更高的要求，從而使住房的改善需求顯著增加，帶來了住房?jī)r(jià)格上漲的壓力。例如，2002-2009年，我國(guó)城市化率年均提高1.12%，城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)3.28%，人均住房面積年均增長(zhǎng)1.15m2，但城鎮(zhèn)住房面積年均僅增長(zhǎng)4.83%。如果新增城鎮(zhèn)人口70%的住房需求依靠新建，那新增城鎮(zhèn)住房面積為期初人口×人均住房面積增長(zhǎng)+人口增長(zhǎng)×人均面積×70%。由此可計(jì)算出城鎮(zhèn)住房的需求與供給之間的差距非常大。[7]（P11-12）三是城鎮(zhèn)居民在生活性消費(fèi)用房的正常需求得到滿足后，又會(huì)產(chǎn)生對(duì)房地產(chǎn)的投資投機(jī)性需求。這三個(gè)方面的需求都會(huì)拉動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。四是城市人口的增加和城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)占用更多的土地資源，加劇城鎮(zhèn)用地的緊張程度，從而拉動(dòng)土地價(jià)格的持續(xù)上漲，進(jìn)而推動(dòng)住房?jī)r(jià)格的上漲。國(guó)土資源部2009年6月公布的調(diào)查資料顯示，我國(guó)地價(jià)占房?jī)r(jià)15%-30%，平均比例為23.2%，雖然低于歐美及亞洲鄰國(guó)水平，但仍然是影響房?jī)r(jià)的重要因素之一。

大量的實(shí)證研究也表明，房地產(chǎn)價(jià)格呈現(xiàn)出與城市化水平基本一致的變動(dòng)趨勢(shì)。例如，陳石清和朱玉林在考察了1991～2005年中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格與城市化水平之間的關(guān)系后，指出中國(guó)城市化水平的提高是導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上升的主要原因。[8]（P47-49）又如，曾江輝對(duì)我國(guó)1997～2009年的城市化水平和房地產(chǎn)年度價(jià)格的數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究，結(jié)果表明城市化水平每上升1%，可導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上漲 117.27 元。[9]（P84-85）中國(guó)正處于城市化快速發(fā)展時(shí)期，由此產(chǎn)生的巨大住房需求加上對(duì)房地產(chǎn)的投資投機(jī)性，成為近年來推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲最主要的原因。

（二）高房?jī)r(jià)對(duì)城市化的阻礙作用

城市化推動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，反過來，高房?jī)r(jià)也會(huì)對(duì)城市化產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。首先，房地產(chǎn)價(jià)格的上漲不僅會(huì)增加城市居民的生活成本，降低對(duì)人才的吸引力，導(dǎo)致人才的流失，影響城市人口的生活質(zhì)量和素質(zhì)的提高，而且會(huì)提高農(nóng)村人口進(jìn)城的“門檻”，阻礙農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。

其次，高房?jī)r(jià)、高租金不僅會(huì)增加企業(yè)尤其是中小型服務(wù)性企業(yè)的成本，還會(huì)形成工資水平上升的壓力，進(jìn)而引起商務(wù)成本的提高。這又會(huì)反過來帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的上升，進(jìn)一步抬高城市的生產(chǎn)和生活成本。這樣的惡性循環(huán)會(huì)影響城市產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力的提高產(chǎn)生消極的影響。城市生活成本與商務(wù)成本高企，就不能吸引其他創(chuàng)新因素加入進(jìn)來，難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，結(jié)果將導(dǎo)致城市發(fā)展的停滯甚至衰退。

第三，房?jī)r(jià)上漲形成了通過資產(chǎn)增值來積累財(cái)富的觀念和機(jī)制，同時(shí)也提高了財(cái)富積累的進(jìn)入門檻。這就會(huì)進(jìn)一步拉大貧富差距，進(jìn)而加快社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化速度，并有可能引發(fā)其他社會(huì)矛盾，影響城市社會(huì)的穩(wěn)定。因?yàn)樨?cái)富分布的初始狀態(tài)以及要素價(jià)值的重估，會(huì)使社會(huì)財(cái)富集中程度迅速提高。原先擁有住房的居民或者通過某種渠道獲得住房、土地的群體，可以享有資產(chǎn)快速升值帶來的收益，借此積累更多的財(cái)富，而后來者、缺房戶以及低收入人群被排除在通過資產(chǎn)積累財(cái)富之外，甚至因失去購(gòu)房能力而居無定所。高房?jī)r(jià)還會(huì)使“一座房子消滅一個(gè)中產(chǎn)”變成了現(xiàn)實(shí)，中產(chǎn)階層的人群因購(gòu)房而成為“負(fù)翁”，不僅影響了中產(chǎn)者的幸福指數(shù)，抑制了其他消費(fèi)，而且變得緊張、惶恐、惴惴不安。這使得原本屬于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，有可能成為影響城市穩(wěn)定健康發(fā)展的不利因素，影響城市的穩(wěn)定。

第四，高房?jī)r(jià)容易助長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)泡沫化，由此加劇銀行的不良資產(chǎn)規(guī)模和比例的增長(zhǎng)，危及整個(gè)金融系統(tǒng)的安全，并進(jìn)而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來重創(chuàng)，甚至引發(fā)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的衰退。1991年日本房地產(chǎn)泡沫破滅使經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期的蕭條和低迷，1993年我國(guó)海南房產(chǎn)大崩盤，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)陰影還未散去，都是很好的證明。

理論和實(shí)踐都表明，城市化在客觀上確實(shí)會(huì)推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，并給城市化的健康發(fā)展帶來消極的影響。同時(shí)，房地產(chǎn)的發(fā)展推進(jìn)城市的綜合開發(fā)，其本身就是城市化進(jìn)程的一部分。因此，從城市化的角度出發(fā)，需要科學(xué)認(rèn)識(shí)城市化與房地產(chǎn)價(jià)格的關(guān)系，并制定科學(xué)合理的住房政策，來有效地解決房?jī)r(jià)不斷上漲帶來的問題，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)和城市的穩(wěn)定發(fā)展。

四、以科學(xué)合理的住房政策促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

（一）住房政策科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)

從微觀角度看，科學(xué)合理的住房政策不僅要使房地產(chǎn)投入與產(chǎn)出相匹配，能促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展；而且要從維護(hù)和促進(jìn)人們最基本的居住權(quán)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。從國(guó)家層面來看，科學(xué)合理的住房政策必須有利于推進(jìn)我國(guó)城市化的健康發(fā)展，以及由此決定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差異、培育中產(chǎn)階層、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定等。[4]

中國(guó)城市居民的主體是中低收入者，他們難以負(fù)擔(dān)起高房?jī)r(jià)，需要增加大量公共住房來解決他們的基本住房問題。而大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移首先要解決的是就業(yè)和住房問題。在進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)壓力不大的現(xiàn)實(shí)情況下，能否提供與城市居民和農(nóng)民工收入相適應(yīng)的住房，就成為影響我國(guó)城市化進(jìn)程和水平的重要因素?；蛘哒f，我國(guó)住房政策在很大程度上決定了住房市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿捌鋵?duì)人口的集聚，進(jìn)而決定了城市的發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展的能力。

城市化是必然的趨勢(shì)。未來我國(guó)城市化的進(jìn)程除取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，戶籍制度的改革和住房政策的調(diào)整仍將是最重要的影響因素。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度必將大大激發(fā)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的意愿，而使這一愿望成為現(xiàn)實(shí)的決定性因素是城市為他們提供住房的能力。同時(shí)，住房建設(shè)將推進(jìn)城市的綜合開發(fā)，本身就是城市化進(jìn)程的一部分。這對(duì)我國(guó)住房政策的調(diào)整又會(huì)提出新的要求。基于住房的民生性和住房問題對(duì)城市化的影響，制定科學(xué)合理的住房政策，讓房?jī)r(jià)合理回歸，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化健康發(fā)展必然而又唯一正確的選擇。

（二）構(gòu)建梯度住房政策體系實(shí)現(xiàn)居者有其屋

城市是人居住的地方，實(shí)現(xiàn)居者有其屋是城市發(fā)展的首要要求。在中國(guó)城市化快速發(fā)展的背景下，首先要解決的是如何實(shí)現(xiàn)居者有其屋的問題?；诔鞘胁煌杖肴后w對(duì)住房的不同需求和保障居民擁有住房的基本權(quán)利，相應(yīng)地需要構(gòu)建一個(gè)梯度的住房政策體系，對(duì)于滿足不同收入群體的住房市場(chǎng)進(jìn)行差別化的調(diào)控。[10]（103-108）

梯度住房政策體系的最大特點(diǎn)是，針對(duì)不同類型的住房市場(chǎng)進(jìn)行差別化的調(diào)控。例如，對(duì)用來滿足高收入群體住房需求的高檔商品房，主要應(yīng)以市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)為主，以房產(chǎn)稅和住房用地政策調(diào)控為輔。其價(jià)格應(yīng)完全放開，更沒必要采取限購(gòu)、限價(jià)和限貸等政策抑制其發(fā)展。基于我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)，對(duì)高檔商品的開發(fā)要加以控制，防止由此帶來的土地供給和金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)用來滿足中等收入者住房需求的中小型普通商品房和二手商品房，政府應(yīng)更多地通過優(yōu)惠的金融信貸政策和稅收政策，鼓勵(lì)中等收入家庭購(gòu)買。因?yàn)橹械仁杖爰彝ルm然在當(dāng)前購(gòu)房確實(shí)存在一定的壓力，但運(yùn)用購(gòu)房金融工具，他們?cè)敢舛夷軌蛲ㄟ^透支未來收入來滿足自住型住房的需求。同時(shí)，對(duì)中小型普通商品房還應(yīng)采取長(zhǎng)期的限購(gòu)政策，防止因投資投機(jī)拉高房?jī)r(jià)，增加這一群體的購(gòu)房負(fù)擔(dān)，并抑制他們對(duì)其他商品的消費(fèi)需求。中小型普通商品房的開發(fā)應(yīng)將改善小區(qū)居住環(huán)境作為重點(diǎn)，通過擴(kuò)大公共空間和綠化面積，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和社區(qū)管理服務(wù)等來提高城市化的質(zhì)量和居住水平。經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房則是用來滿足購(gòu)房經(jīng)濟(jì)能力弱、無購(gòu)房能力的低收入者住房需求的。對(duì)于這一群體的住房問題，只能通過政府提供保障性住房的方式來加以解決。這部分人群比重不會(huì)超過20%。各級(jí)政府如果確實(shí)能把基本解決民眾的住房問題作為一項(xiàng)基本職責(zé)，加大財(cái)政的投入力度，并以通過土地、信貸、財(cái)政等政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)房地產(chǎn)商投資于經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)，增加經(jīng)適房的供給，同時(shí)對(duì)經(jīng)適房、公租房和廉租房的分配和使用實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，限制其流通和轉(zhuǎn)讓，那么，保障民生的目標(biāo)就能夠?qū)崿F(xiàn)。

從當(dāng)前的實(shí)際情況看，在住房和小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，要解決的關(guān)鍵問題是保障性住房的布局與建設(shè)。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不穩(wěn)定、住房?jī)r(jià)格過高的一個(gè)重要原因就在于保障性住房建設(shè)滯后。為此首先要制定住房保障法，完善保障性住房的相關(guān)法律法規(guī)，改變現(xiàn)行住房保障政策大多因以規(guī)范性文件形式發(fā)布而未能形成制度約束，以及政策邊界不清晰、利益調(diào)節(jié)和退出機(jī)制不完善等狀況。其次要克服保障房建設(shè)的資金瓶頸，在確保政策性資金（主要包括中央財(cái)政補(bǔ)助、土地出讓凈收益、公積金建房貸款和公積金增值凈收益）到位的前提下，努力尋找商業(yè)融資的有效途徑，多渠道解決資金問題。再次，要建立公平、公正、公開的保障性住房分配機(jī)制和運(yùn)行管理制度，規(guī)范保障性住房分配的操作流程，加強(qiáng)監(jiān)督與管理。此外，政府還要制定合理的保障性住房土地政策和監(jiān)管政策，保證保障性住房的用地供給，提高管理水平，提升透明度和公平性，確保保障性住房建設(shè)的質(zhì)量和效率。

（三）住房政策要服從于國(guó)情和新型城鎮(zhèn)化要求

我國(guó)幅員廣闊，人口集中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，但地區(qū)經(jīng)濟(jì)和居民收入差距都很大。因而，只有根據(jù)國(guó)情制定住房政策，才能兼顧效率與公平原則，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。具體說來：

第一，把握大城市的發(fā)展速度，科學(xué)合理地規(guī)劃城市布局。城市化過程既是農(nóng)村人口向城市集聚的過程，也可以是農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)化的過程。大型城市是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)大，但如果任其發(fā)展，可能會(huì)帶來“城市病”。為此可以通過住房政策控制大城市的發(fā)展規(guī)模，加大對(duì)中小城鎮(zhèn)住房和公共設(shè)施的投資，縮小中小城鎮(zhèn)與大城市生活的差距，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的吸引力。利用大城市的輻射效應(yīng)和發(fā)散效應(yīng)，通過發(fā)展快速交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，來減輕農(nóng)村人口和中小城市人口向大城市轉(zhuǎn)移的壓力。

第二，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大。我國(guó)城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)了城市化的主張，更突出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”的政策導(dǎo)向，即以小城鎮(zhèn)為依托，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口就業(yè)和生活方式由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)換。[11]在這方面，住房政策也可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如通過以農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)置換城鎮(zhèn)公寓房等政策，鼓勵(lì)農(nóng)村人口集中居住，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。又如對(duì)三線以下城鎮(zhèn)的住房問題應(yīng)給予足夠的關(guān)注，防止高房?jī)r(jià)阻礙農(nóng)民“就近城鎮(zhèn)化”。

第三，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，提高政策調(diào)控的執(zhí)行力。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兼顧公平、節(jié)約集約、生態(tài)文明、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這對(duì)住房政策提出了許多要求。首先，要讓住房回歸消費(fèi)品功能和民生性，充分運(yùn)用金融、稅收等政策，抑制住房投資投機(jī)功能，引導(dǎo)合理的住房消費(fèi)。完善住房保障政策，增加公共住房，以解決低收入群體住房短缺問題，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。其次，在住宅區(qū)開發(fā)設(shè)計(jì)上，要控制別墅等高檔商品房的規(guī)模和保障房的標(biāo)準(zhǔn)和面積，協(xié)調(diào)好住宅供求結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系；堅(jiān)持資源節(jié)約型的人居發(fā)展模式，發(fā)展綠色生態(tài)住宅模式，要注重住房的適用性、安全性、耐久性、環(huán)境性和經(jīng)濟(jì)性，從住宅戶型更加多樣化、住區(qū)環(huán)境更加人性化等方面來提高城市化的水平和質(zhì)量。再次，為了防止房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)過快上漲，抑制住房城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，必須改革現(xiàn)有土地財(cái)政模式，逐步實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅對(duì)土地財(cái)政的替代，同時(shí)通過增加居住用地的供應(yīng)等其他政策措施來平抑地價(jià)。

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