鄭小強

（蘭州大學，蘭州 730000）

關于政府職能的界定，國內行政學界并未形成統(tǒng)一的看法，甚至對政府職能的表述也不盡相同。一種觀點認為它是能力和作用的結合；另一種觀點認為它體現(xiàn)的是職責和功能。但可以肯定的是不能把有關國家機器的一切活動、行動、功能、職責等都解釋為政府職能。①實際上，“功能”和“作用”的含義基本相通，中文將“功能”解釋為事物或方法所發(fā)揮的作用，而英文的“功能”(Function)本身就有“作用”的內涵。由此，可以把政府職能界定為政府在一定時期內，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要而承擔的職責和功能，它反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。政府職能具有變異性的特征，它隨著國家性質、歷史時期和形勢任務的變化而不斷變換其內涵，改變其配置方式，轉變其運動方向。政府職能轉變是政府職能在特定歷史條件下發(fā)展和完善的必然結果。一個謀求發(fā)展，試圖維持效率和活力并保持穩(wěn)定性的政府，必須經常為保持自身與行政環(huán)境之間的大體平衡而努力，這種努力的最主要載體就是政府職能轉變。②政府職能的轉變主要是指政府的職責和功能的變化、轉換與發(fā)展，是在并不完全放棄原有職能的基礎上調整具體職責之間的位次關系。

一、文獻回顧

在自由資本主義時期,市場機制被認為是最有效的資源配置手段,政府的作用被限制在狹小的范圍內,“保障國家安全、維護社會治安、提供公共服務”③是政府的三大職能。然而，20世紀30年代初資本主義世界爆發(fā)的經濟危機宣告了自由放任經濟時代的終結。自由市場制度是一個有效的機制，但市場機制本身并不完美，只有加強政府對經濟的干預，才能彌補市場機制本身存在的缺陷。由此，除了市場這只“看不見的手”之外，政府這只“看得見的手”也開始干預經濟。從古典自由主義理論、市場缺陷論和政府干預論的發(fā)展和演變歷程可見，西方國家政府職能轉變的流源是在處理“政府與市場關系”過程中逐漸顯現(xiàn)出來的。20世紀80年代，隨著新公共管理理論的提出和發(fā)展，西方行政管理學界提出了“政府重塑理論”。重塑政府又稱為企業(yè)化的政府，指對政府的組織管理模式進行改革，采取企業(yè)化的管理技術來代替僵化的管理體制，從而達到提高政府效率的目的。代表性的成果有1992年美國行政學者戴維·奧斯本與特德·蓋布勒通過深入考察美國政府改革實踐，提出了政府的企業(yè)家精神④，指明了美國政府運行及職能轉變的方向。隨著西方政府改革不斷深化，行政管理學者提出“政府企業(yè)化”概念，指出新的政府行為的變革方向。由此可見，西方國家政府職能轉變的動力來源就是市場失靈與政府失靈的耦合與治理。

我國學者對政府職能轉變的動力進行了研究，取得了一些成果。如認為市場、體制和政策是驅動政府職能轉變的主要力量，在不同的行政環(huán)境下三種力量的不同強弱對比形成了不同的職能轉變模式⑤?；蛘J為經濟的發(fā)展、社會穩(wěn)定和社會持續(xù)發(fā)展、公民意識的提升、全球化等因素要求政府職能盡快轉變,成為政府職能轉變的動力⑥?；蛘J為政府職能的轉變是政府積極主動的自我變革,其動因是基于政府維護自身合法性的需要和國內外環(huán)境的變化發(fā)展⑦?；蛘J為政府職能轉變的動力結構來源于國內外環(huán)境中相關主體的交叉期望與壓力，它包括政治支持、市場質量、社會組織和國際規(guī)則等各種因素⑧?；蛘J為政府職能轉變的外部動力主要是貫徹執(zhí)行黨的政策的必然要求、回應新公共管理運動的沖擊與適應社會輿論的壓力，內部動力是地方政府機構改革的創(chuàng)新要求、地方經濟與公民社會發(fā)展內在的要求以及地方黨政領導的個人推動等⑨?；蛘J為經濟動力、政治動力、思想動力和內部動力構成了政府職能轉變的動力機制⑩。有的從系統(tǒng)論的角度分析了政府職能轉變的內外動力源，認為政府職能轉變的動力包括內生結構性動力、內源性自主動力、功能性效用動力和外源性促進動力系統(tǒng)?。有的則認為政府職能轉變的動力有三大來源：一是自上對下的行政強制力，二是來自系統(tǒng)外的權力督促力，三是自下對上的民主推動力,并提出要從觀念、措施、法治三方面入手，解決動力不足的問題??；蚴钦J為公共行政范式的轉換和信息革命所帶來的行政環(huán)境的變遷，形成了政府職能轉變的內在動因和直接動力?。

隨著主權國家的建立，政府職能轉變實踐已經開始，與之相關的研究也逐漸展開，并取得了豐碩的研究成果，但是，對于政府職能轉變動力的研究相對較少。從研究視角來看，現(xiàn)有的文獻幾乎都是基于行政環(huán)境變革視角，認為行政環(huán)境的變化是促使政府職能轉變的動力，由于缺乏對環(huán)境要素的明確劃分以及要素作用于政府職能轉變的因果推理，導致探求政府職能轉變的動力根源并不清晰。從研究方法上來看，現(xiàn)有的文獻大多數(shù)是進行規(guī)范性的研究，缺乏對政府職能轉變動力機制的驗證和評價，沒有對各種動力之間的關聯(lián)進行系統(tǒng)性考察。

二、政府職能轉變的動力構成

分析事物的變化總是從外因和內因兩個方面進行，政府職能轉變的動力演化規(guī)律也不例外。政府職能的轉變是在特定社會、政治和經濟環(huán)境下進行的，來自于環(huán)境的外部力量和來自于政府和體制的內部力量共同作用于政府職能轉變主體，使政府職能發(fā)生轉變。政府內外環(huán)境的多種因素相互制約、影響，共同構成了復雜的政府職能轉變動力系統(tǒng)。從物理學的角度把政府職能轉變的動力構成劃分為支撐力系統(tǒng)、推動力系統(tǒng)、牽引力系統(tǒng)和自我更新力系統(tǒng)。由此，政府職能轉變的動力可定義如下：

PPFC=f(PB,PI,PP,PU),其中，PB為政府職能轉變的支撐力；PI為政府職能轉變的推動力；PP為政府職能轉變的牽引力；PU為政府職能轉變的自我更新力。四種作用力的合力決定了政府職能轉變動力（PPFC），合力的大小決定政府職能轉變的程度，促使政府由政治型政府向服務型政府轉變。政府職能的轉變并不是一個平滑、連續(xù)的過程，如果用一個概念模型來表示的話（如圖1），政府職能的轉變軌跡會沿著“職能階梯”由政治型政府轉變到更高一級的職能形態(tài)，只是政府職能轉變的每一次跨越都需要蓄積足夠的能量，政府職能轉變的四個動力系統(tǒng)為其提供了力量來源，構成了政府職能轉變的動力。

鑒于政府職能轉變動力系統(tǒng)具有復雜社會系統(tǒng)的特征，文章引入系統(tǒng)動力學相關理論和方法來分析政府職能轉變的動力機制。系統(tǒng)動力學（Syetem Dynamics,SD）由美國MIT的福雷斯特教授在20世紀五十年代中期創(chuàng)立，SD建模強調系統(tǒng)反饋結構，認為系統(tǒng)內部都存在著或強或弱的反饋機制,系統(tǒng)動力學在處理復雜的高階、非線性時變問題時效果顯著。政府職能的轉變是一個動態(tài)的過程，是一個開放的體系，隨著環(huán)境的變化將會有新的政府職能形態(tài)出現(xiàn)，直到真正實現(xiàn)政府與市場最有效的耦合。在政治、經濟及社會發(fā)展的作用下政府職能由低級形態(tài)轉變到高級形態(tài)，同時，職能轉變后的政府將對政治、經濟及社會發(fā)展產生有力的促進作用，形成一個作用力的反饋回路，反饋能產生自身運動的加強過程，在此過程中運動或運作所引起的后果將回授，使原來的趨勢得到加強?。最終實現(xiàn)政府職能與經濟、社會發(fā)展有效協(xié)同。

圖1 政府職能轉變動力概念模型

1.政府職能轉變的推動力系統(tǒng)

政府職能轉變的推動力是指由于政府外部環(huán)境的變化產生的對政府職能轉變的外部促進作用，推動力系統(tǒng)由經濟、社會、技術和全球化四個要素構成，要素之間相互關聯(lián)（見圖2），構成了政府職能轉變的推動力系統(tǒng)。

圖2 推動力系統(tǒng)因果關系圖

（1）經濟發(fā)展推動政府職能轉變。我國改革開放三十多年來，經濟發(fā)展取得了巨大成就。經濟發(fā)展所帶來的經濟環(huán)境的變化對政府職能轉變的推動主要表現(xiàn)在：一是經濟增長從粗放型增長方式向集約型增長方式的轉變促使政府職能發(fā)生轉變，使政府職能由行政指令式的經濟干預，轉變?yōu)橄蚪洕l(fā)展提供人才、科技支持的公共服務。二是經濟環(huán)境由短缺經濟向過剩經濟的轉變促使政府職能發(fā)生轉變，使政府職能從對企業(yè)的行政控制轉變?yōu)閷κ袌鲋刃虻囊?guī)范和管理。三是生產力水平的提高，導致各類公共事務的內容、數(shù)量和性質發(fā)生變化，促使政府管理職能發(fā)生適應性變化。四是通貨膨脹、收入分配、金融危機等階段性經濟問題，促使政府必須根據(jù)經濟環(huán)境的變化適時調整其職能重心。

（2）社會變革推動政府職能轉變。一方面，社會進步會推動政府職能的轉變。隨著我國改革開放的不斷深入以及民主法治體系的建立，人們在公民權、自主權方面表現(xiàn)出的公民精神使公眾對政府的作用和職責產生前所未有的關注。公眾對政府職能產生多元化的認同狀態(tài)，如社會發(fā)生動亂的環(huán)境下，公眾對政府職能的認同是維持社會的穩(wěn)定；在經濟危機的環(huán)境下，公眾對政府職能的認同是發(fā)展經濟。隨著社會的進步，人們的文化意識也發(fā)生了巨大的變化，對“集權式”政府職能的習慣性依賴逐漸被自主意識所取代，一個相對獨立的公民社會推動著政府職能的轉變。隨著社會的進步，非政府組織（NGO）蓬勃發(fā)展起來，這在一定程度上分擔了政府提供公共物品的職能，促使政府對其原有的職能進行重組，關注于非政府組織不能企及的更核心的職能。另一方面,社會關系的復雜化會形成一種內部壓力促使政府職能發(fā)生轉變。隨著改革開放的不斷深入,出現(xiàn)了新的社會階層和利益群體,導致社會關系趨于復雜化,各種社會矛盾逐漸顯現(xiàn),這就要求政府轉變職能,把職能的重心轉變到處理即將激化的社會矛盾上。

（3）技術進步推動政府職能轉變。信息技術已經成為當今經濟活動和社會生活的基石，信息技術的飛速發(fā)展及其在行政管理領域的廣泛運用，在改變政府行政環(huán)境的同時，也推動著政府職能的轉變，使其進入高級的政府職能形態(tài)，即“電子政府”和“虛擬政府”。信息技術有力地保障了“電子政府”的技術實現(xiàn)，通過技術手段構建一個高效率、高服務品質的政府；同時，通過對信息資源的整合，構建跨越時間和空間的政府服務體系，使“虛擬政府”的實現(xiàn)成為可能。隨著信息技術的發(fā)展和手機、互聯(lián)網等新媒體的普及，一些新問題也逐漸凸顯，如信息安全、網絡暴力等，難以通過信息的管制實現(xiàn)對公共事件的控制和處理，這些問題逐漸進入政府職能的核心領域，改變政府職能的結構分布，從而要求政府職能結構作適當?shù)恼{整。

（4）全球化推動政府職能的轉變。全球化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，經濟全球化是世界經濟發(fā)展的潮流，政治全球化正沖擊著現(xiàn)存的國際政治格局，全球化使國家之間的聯(lián)系越發(fā)緊密，在政治、經濟、文化等各個領域相互借鑒和同化，政府角色與職能在密切的全球化交往中逐步與國際接軌，實現(xiàn)政府職能的轉變。全球化背景下，公眾對政府的訴求已不再是傳統(tǒng)的發(fā)展經濟、社會安全、公共服務等領域，公民的行政參與呈現(xiàn)多元形態(tài)，既要獲取更多的自主權，使政府成為“有限政府”，確保政府行政過程中的公平、公正，又要求政府提供更優(yōu)質的公共產品和更完善的公共服務，使政府成為“全能政府”。

2.政府職能轉變的牽引力系統(tǒng)

政府職能轉變的牽引力是指由于政府內部行政生態(tài)環(huán)境的變化產生的對政府職能轉變的內部促進作用，牽引力系統(tǒng)主要由行政范式和管理水平兩大要素構成，要素之間相互關聯(lián)（見圖3），構成了政府職能轉變的牽引力系統(tǒng)。

圖3 牽引力系統(tǒng)因果關系圖

（1）公共行政范式的轉換。隨著20世紀80年代新公共管理運動的興起，西方公共管理學界以現(xiàn)代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法為基礎，催生出不同于傳統(tǒng)公共行政理論的新范式，建立了新公共管理理論。傳統(tǒng)的公共行政范式受到廣泛質疑，曾經被公認的公共行政基本原則，如科層制、終身雇傭制和行政二分論等，受到了嚴重的挑戰(zhàn)，政府的社會角色以及政府與市場、政府與公民的關系都發(fā)生了變化。新公共管理范式改變了傳統(tǒng)公共模式下政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位,認為政府不再是高高在上、自我服務的官僚機構，而是對社會公眾具有高度的回應力和責任感，更加重視政府等公共服務組織提供公共服務的效率和質量。?公共行政由傳統(tǒng)公共行政范式向新公共行政范式的轉換，使得政府對其角色和職能進行重新定位，實現(xiàn)了政府職能的轉變。

（2）行政管理水平的提高。政府管理職能的確立，受到政府的內部資源如人、財、物及管理水平等因素的影響，政府職能必須與政府的行政管理水平相適應，政府職能設計在很大程度上受制于內部管理水平。政府行政管理水平的提高、現(xiàn)代管理經驗的積累、先進管理技術和方法的運用等組織內部環(huán)境的改善，都能促進政府職能體系對社會的適應性，提高政府職能對社會需求滿足的程度。同時，這種改善后的組織內部環(huán)境會引導政府職能的定位，確保政府職能的轉變沿著科學的行政管理方向前進。所以，政府行政管理水平的提高為政府職能的轉變提供了前提，提供了直接的引導力。

3.政府職能轉變的自我更新力系統(tǒng)

政府職能轉變是公共行政系統(tǒng)自我完善的體現(xiàn)。根據(jù)組織進化理論，組織通過空間上的擴張和時間上的持續(xù)，逐漸變大變強，通過不斷適應環(huán)境，實現(xiàn)組織進化。創(chuàng)新性決定組織能否長久，模仿性則決定組織的規(guī)模，創(chuàng)新性和模仿性是組織的兩種基本性質。?政府作為特殊的組織，也具有組織進化的特征，政府組織的進化表現(xiàn)為政府職能的轉變，即政府職能的自我擴張和自我收斂。政府組織的自我進化構成了政府職能轉變的自我更新力系統(tǒng)，因果關系見圖4所示。

圖4 自我更新力系統(tǒng)因果關系圖

（1）政府職能的自我擴張。隨著政府組織在時間上的逐漸延續(xù)，行政資源表現(xiàn)出較強的流動性，人、財、物等資源會流向那些比較重要的行政部門，使其行政職能得以強化，形成政府職能的自我擴張。如在戰(zhàn)爭期間，更多的社會資源會流向軍事部門，政府保障國家安全和社會穩(wěn)定的職能得以強化；隨著人們生活水平的提高以及科教興國戰(zhàn)略的實施，政府會加大在醫(yī)療、教育方面的投入，在提供公共物品職能方面形成自我擴張。

（2）政府職能的自我收斂。正如美國總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜所言：“最好的政府是管事最少的政府?！庇邢拚缫殉蔀楣沧R并走向實踐，政府職能的邊界在逐漸縮小。隨著社會自治能力的增強，政府職能會在一些行政領域弱化，最終被社會組織或經濟組織所取代。政府組織的創(chuàng)新性會在政府內部形成職能淘汰機制，自發(fā)弱化或舍棄那些不再適應行政環(huán)境的職能，形成政府職能的自我收斂。

4.政府職能轉變的支撐力系統(tǒng)

我國政府職能轉變實踐中，經濟體制改革和政治體制改革決定了政府職能轉變的宏觀環(huán)境，是政府職能轉變所有力量的來源，決定著政府職能轉變的方向。沒有經濟和政治體制改革，政府職能轉變僅僅是一些細枝末節(jié)的修補，不會產生根本性的變革。兩大改革構成了政府職能轉變的支撐力系統(tǒng)，因果關系見圖5所示。

（1）經濟體制改革。經過30多年的經濟體制改革,我國已經逐步建立了有中國特色的社會主義市場經濟體系,國民經濟穩(wěn)步發(fā)展的制度基礎和運行機制正逐步形成。在計劃經濟體制下，政府通過指令性的計劃和行政手段干預經濟和社會管理，是全能型的政府。隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉變，政府職能必須發(fā)生根本性的變革，即從微觀的經濟管理者轉變?yōu)槭袌鲋黧w的服務者，轉變?yōu)榉招驼?。經濟體制改革為政府職能的轉變提供了動力源泉，是對政府職能轉變的有力支撐。

圖5 支撐力系統(tǒng)因果關系圖

（2）政治體制改革。政治體制改革主要是指在政治性質和政治總格局不發(fā)生變化的情況下，政治關系的調整和變化。由于政治過程缺乏類似市場那樣強有力的競爭機制,所以政治意義上的制度變遷往往存在動力機制不足的問題，政治制度比經濟制度變遷存在更明顯的路徑依賴,從而陷入制度變遷的鎖定狀態(tài)。?但是，隨著經濟體制改革的深入，政府往往能夠超越不同的利益群體，主動打破原有的制度安排，進行政治體制改革。政治體制改革的主要內容之一就是行政管理體制的改革以及服務型政府的構建，實現(xiàn)真正的社會主義民主。政治體制改革是政府職能轉變的制度保障，決定著政府職能轉變的方向。

三、政府職能轉變的系統(tǒng)動力學分析

1.政府職能轉變的系統(tǒng)動力學模型

根據(jù)以上分析,考慮通過子系統(tǒng)彼此之間共同的影響因素把四個動力子系統(tǒng)聯(lián)成政府職能轉變動力影響因素的因果關系圖，通過政府職能轉變動力和政府職能轉變程度連接各個子系統(tǒng)，如圖6所示。在政府職能轉變支撐力系統(tǒng)的作用下，政府職能進行自我擴張或自我收斂，同時，經濟體制和政治體制改革使政治、經濟、技術及社會環(huán)境發(fā)生改變，產生了政府職能轉變的外部推動力，使公共行政范式的轉化和內部行政管理水平的提高產生政府職能轉變內部拉動力。四個子系統(tǒng)共同作用于政府使其職能發(fā)生轉變，政府職能轉變后會改變內外行政環(huán)境進行新一輪的職能轉變。

圖6 政府職能轉變系統(tǒng)動力學因果關系圖

圖6只能描述反饋結構的基本方面，不能表示不同性質的變量的區(qū)別，表1對模型中的變量進行解釋，并建立政府職能轉變的系統(tǒng)動力學模型，如圖7所示。

表1 模型中的變量

圖7 政府職能轉變的系統(tǒng)動力學模型

2.主要變量仿真分析

政府職能初始值為500，運行Vensim軟件，進行第一次仿真；把經濟增長度、社會進步度、技術革新度、全球化程度、行政范式轉換度、管理水平體高度、經濟體制改革和政治體制改革力度提高10%進行第二次仿真；提高20%進行第三次仿真；降低10%進行第四次仿真。系統(tǒng)仿真分別得到以下仿真結果：

圖8 調整動力水平對政府職能轉變的影響

由圖8可見，第一次仿真為基準值，政府職能值隨著政府職能轉變動力水平的增加而逐步降低；當經濟增長度、社會進步度、技術革新度、全球化程度、行政范式轉換度、管理水平體高度、經濟體制改革和政治體制改革力度提高10%時，政府職能轉變動力增強，政府職能轉變速度加快，政府職能值加速降低。

當把仿真周期增加到90個周期時，在其他條件不變的情況下，政府職能以本世紀中期為分界點呈現(xiàn)不同的轉變特征，如圖9所示。本世紀中期前，政府職能值隨經濟發(fā)展度、社會進步度、技術革新度、全球化程度、行政范式轉換度、管理水平體高度、經濟體制改革和政治體制改革力度的提高而逐步降低，轉變速度趨于穩(wěn)定；本世紀中期以后，政府職能轉變的速度減低，政府職能趨于穩(wěn)定，最后收斂于80.056的穩(wěn)定值，政府職能不再發(fā)生轉變。

圖9 政府職能轉變總趨勢水平

四、結論與啟示

在政府職能轉變的動力系統(tǒng)中，推動力系統(tǒng)和拉動力系統(tǒng)具有較高的靈敏度，對政府職能轉變的促進作用比較明顯；自我更新系統(tǒng)和支撐力系統(tǒng)靈敏度較弱，對政府職能轉變沒有起到直接作用，而起到間接作用。政府職能在多種因素的作用下發(fā)生轉變，政府職能對經濟環(huán)境、社會環(huán)境和技術環(huán)境的變化較為敏感，而對全球化、行政范式轉化及管理水平變化的敏感度較低。政府職能在不同的轉變動力水平下呈現(xiàn)不同的轉變特征，不過政府職能將最終收斂于一個穩(wěn)定水平，可以視為政府職能的均衡狀態(tài)。

本文也存在一些問題。政府職能轉變的動力問題具有系統(tǒng)動力學問題的特征，可視為一個系統(tǒng)動力學問題進行分析，不過政府職能轉變是一個復雜的系統(tǒng)問題，很多變量的數(shù)據(jù)難以獲取，通過替代變量來表示降低了仿真結果的信度。由于各級政府在職能轉變過程中的驅動因素是不同的，本文所指的政府職能轉變主體主要指中央政府和省、市級地方政府。

注釋：

①朱光磊、于丹：《建設服務型政府是轉變政府職能的新階段——對中國政府職能轉變過程的回顧與展望》，《政治學研究》2008年第6期，第 67-72頁。

②張銳昕、楊國棟：《網絡時代西方國家政府職能轉變：動因、對策及啟示》，《蘭州大學學報》2007年第3期，第108-114頁。

③趙龍躍：《社會主義市場經濟中的政府職能》，青島出版社，1995年，第17頁。

④[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第6頁。

⑤施雪華：《政府職能轉變模式與政府能力比較分析》，《學習月刊》2005年第3期，第13-16頁。

⑥李梅娟、李洪霞：《政府職能轉變的動力和阻力分析》，《遼寧行政學院學報》2010年第4期，第18-19頁。

⑦汪瑋：《我國政府職能轉變的動因和路徑——新制度主義視角》，《云南行政學院學報》2007年第5期，第110-112頁。

⑧羅峰：《浦東綜合改革中政府職能轉變的動力、路徑與啟示》，《理論與改革》2011年第4期，第93-98頁。

⑨操世元：《論地方政府職能的動力與障礙——以杭州市為例》，《理論導刊》2010年第2期，第54-57頁。

⑩何強：《地方政府職能轉變的動力機制與路徑》，《黑龍江社會科學》2008年第1期，第40-42頁。

?汪艷、金太軍：《政府職能轉變之內外動力源的系統(tǒng)論分析》，《唐都學刊》2006年第3期，第50-55頁。

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