宋 濤

（深圳大學(xué)管理學(xué)院，廣東深圳 518060）

伴隨著工業(yè)發(fā)展所帶來的工業(yè)污染，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸成為受污染的重災(zāi)區(qū)。這主要是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)自身發(fā)展起點低，難以吸引高新技術(shù)企業(yè)，對企業(yè)類型選擇余地小，同時，城市居民環(huán)保意識的增強及城市工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，推動一些高污染企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，又加劇了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的污染。據(jù)一項對浙江省的工業(yè)污染分布研究結(jié)果顯示，浙江絕大部分重點污染企業(yè)都分布在鄉(xiāng)村，且呈分散獨立經(jīng)營狀態(tài)［1］。對于工業(yè)污染，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府可以通過落實環(huán)境保護法規(guī)，工業(yè)項目選擇評估，嚴(yán)格執(zhí)法檢查等行為進行主動預(yù)防，但是，在目前情況下，經(jīng)濟發(fā)展和自身利益等多種因素影響到以上行為的正常落實，一些地方反而出現(xiàn)了“有組織的不負(fù)責(zé)任”情形［2］。當(dāng)政府在主動預(yù)防方面責(zé)任缺位時，污染的產(chǎn)生就不可避免。在此情況下，對已經(jīng)產(chǎn)生了污染危害結(jié)果的企業(yè)行為，由公眾這個受害者群體進行質(zhì)詢和推動政府部門予以制止就格外重要，因為這是防止污染危害進一步擴大蔓延和危害程度加重的最后一道防線，公眾問責(zé)制度就是實施這最后一道防線的依據(jù)。

在環(huán)境污染危害發(fā)生后，問責(zé)是公眾采用直接質(zhì)詢方式保護自身權(quán)益的一種權(quán)利。公眾問責(zé)形式的有效實施，離不開政府在制度上給予保護和支持。通過對國內(nèi)2003—2012年涉及環(huán)境污染的問責(zé)事件的初步觀察，大多數(shù)事件都發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么，在這些事件中所包含的政府和公眾的問責(zé)行為的發(fā)生狀況就值得令人關(guān)注，這主要涉及幾個方面的問題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)污染究竟會對公眾生活健康產(chǎn)生什么樣的影響?現(xiàn)有的問責(zé)制度能否保證地方政府和公眾面對污染危害時正常予以問責(zé)?公眾問責(zé)權(quán)利的有效實施如何通過制度構(gòu)建予以更好的保障?本文采用案例研究方法，對以上問題予以解釋。在研究中，案例來源于對相關(guān)問責(zé)事件的抽樣，即以一個由政府部門或其他問責(zé)主體發(fā)起，涉及黨政部門或科級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部的，有完整處理結(jié)果的環(huán)境污染問責(zé)事件為抽樣選擇對象，以《人民日報》、《中國青年報》和《南方都市報》為抽樣單位，對其所刊登的2003—2012年環(huán)境污染問責(zé)事件予以整群抽樣，共獲得15個環(huán)境污染問責(zé)事件。在研究中，根據(jù)解釋性案例研究對于復(fù)現(xiàn)案例的基本邏輯要求，即“重復(fù)性研究越多，其證據(jù)的說服力就越強，研究結(jié)論就越扎實?！保?］選擇了其中涉及“血鉛中毒”的5個案例進行重點分析，利用內(nèi)容分析所呈現(xiàn)的邏輯關(guān)系對上述問題的解釋提供依據(jù)。

一、“血鉛中毒”事件呈現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染問題的嚴(yán)重性

在行政問責(zé)中，問責(zé)主體主要是圍繞行政過程的事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)所發(fā)生的問題予以質(zhì)詢，其中，事后問責(zé)是損害性結(jié)果產(chǎn)生后進行的問責(zé)行為。根據(jù)本文的抽樣，從2003—2012年，國內(nèi)圍繞損害性結(jié)果所發(fā)生的行政問責(zé)事件共有127個，在類別構(gòu)成中，數(shù)量居于前三位的分別是“礦井事故(38個)”、“環(huán)境污染(15個)”、“火災(zāi)事故(12個)”，“環(huán)境污染”事件數(shù)量居于第二位，因此，從行政問責(zé)視角看，“環(huán)境污染”也是行政管理中面臨的突出問題。

在15個環(huán)境污染問責(zé)事件中，突發(fā)事故所產(chǎn)生的污染有4個，其余的11個事件都是持續(xù)性工業(yè)排放所產(chǎn)生的污染，并且主要發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，從2009年至2011年連續(xù)發(fā)生的5個“血鉛中毒”事件最具代表性(見表1)。

表1 “血鉛中毒”問責(zé)事件分布

以5個“血鉛中毒”事件為例，對其內(nèi)容的分析，呈現(xiàn)出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染給當(dāng)?shù)毓娝斐傻膿p害的主要特征:一是污染持續(xù)時間長，影響范圍較大。從5個事件發(fā)生過程看，主要污染企業(yè)從生產(chǎn)到事件發(fā)生，時間最短的都在2年以上，其中時間最長的是德清縣事件中的污染企業(yè)，歷時近8年。這些企業(yè)都處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾生活區(qū)內(nèi)，影響范圍較大。二是污染企業(yè)對周邊公眾的身體健康產(chǎn)生了嚴(yán)重危害，根據(jù)國際血鉛診斷標(biāo)準(zhǔn):血液中鉛元素的含量等于或大于100微克/升時為鉛中毒，它會引起機體的神經(jīng)系統(tǒng)、血液系統(tǒng)、消化系統(tǒng)的一系列異常表現(xiàn)，影響人體的正常機能，其中，對兒童的發(fā)育和生長的危害又特別大。根據(jù)5個事件官方公布的統(tǒng)計結(jié)果，每個事件中都有上百人血鉛超標(biāo)，都涉及到兒童超標(biāo)或中毒，其中，涉事人數(shù)最多的是鳳翔縣事件，有615名兒童血鉛超標(biāo)，在這些人中，有166名屬于鉛中毒(見表2)。由此可見，類似“血鉛中毒”的各種工業(yè)污染給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾的身心健康造成了嚴(yán)重的損害。

表2 “血鉛中毒”問責(zé)事件的污染后果

二、“血鉛中毒”事件體現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)發(fā)展?fàn)顩r

上述的“血鉛中毒”事件最后被問責(zé)，自然構(gòu)成了其問責(zé)的邏輯鏈條。透過其問責(zé)過程所表現(xiàn)出來的共同特點，可以對工業(yè)污染在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的問責(zé)發(fā)展?fàn)顩r有一個基本的概括，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問責(zé)主體作用沒有作為

問責(zé)主體是指問責(zé)的發(fā)起者，是問責(zé)產(chǎn)生及影響問責(zé)運行的首要影響因素。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)工業(yè)污染問題時，從政府部門層級來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是面向問題的直接管理責(zé)任承擔(dān)者，從理論上說，也應(yīng)該是政府部門的直接問責(zé)主體。但是，從上述5個事件發(fā)生過程看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為問責(zé)主體的作用基本缺失。在這些事件中，污染企業(yè)生產(chǎn)時間都較長，污染影響持續(xù)存在，村民抱怨之聲不斷，然而相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻因為地方經(jīng)濟發(fā)展和利益因素，對污染的存在無所作為。

以懷寧縣事件為例，在安徽省政府新聞辦2011年1月8日召開的新聞發(fā)布會上，懷寧縣環(huán)保局副局長吳延圣表示，按照規(guī)定，鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)的衛(wèi)生防護距離是要500米，“實際上，出現(xiàn)血鉛超標(biāo)兒童很多都來自新山社區(qū)，這個社區(qū)與博瑞電源有限公司之間只有一條馬路之隔，工廠生產(chǎn)車間與居住區(qū)最多只有一百米?！保?］與污染企業(yè)一路之隔的居民，長期飽受鉛粉鉛塵的危害，但是，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府對居民長期的反映沒有任何作為。在臺州市事件中，據(jù)村民們向記者反映，早在幾年前就有村民反映速起蓄電池廠的污染問題，村民們也一直沒有放棄舉報，但就是不見執(zhí)法人員來處理［5］。

(二)縣級政府的問責(zé)啟動作用基本缺失

問責(zé)的啟動者是指在問責(zé)主體發(fā)起問責(zé)之后，決定是否需要啟動問責(zé)，對問責(zé)對象實施問責(zé)的決定者。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問責(zé)主體不作為的同時，對于公眾進行的問責(zé)行為，作為地方政府問責(zé)啟動主體的縣級政府，同樣是因為地方經(jīng)濟利益等原因，對于問責(zé)的啟動基本沒有主動性作為，大部分情況下，只有到事情產(chǎn)生重大社會影響的時候，才會在上級部門的干預(yù)下對污染企業(yè)及涉及官員進行處理。以嘉禾縣事件為例，據(jù)事發(fā)后記者對當(dāng)?shù)氐牟稍L，嘉禾縣環(huán)保局官員稱，騰達公司建廠時，污染處理設(shè)備就不能達到排放要求，縣環(huán)保局長雷向東說，作為貧困縣，嘉禾急于發(fā)展經(jīng)濟，一批從周邊省市淘汰的企業(yè)來到嘉禾，不作環(huán)評就開始上馬生產(chǎn)，“經(jīng)濟落后了，好不容易來幾個企業(yè)，你就不好去管?！保?］這直接道出了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境之間的取舍關(guān)系。而地處關(guān)中西部的大縣鳳翔，曾是典型的財政窮縣，為了加快發(fā)展，縣里依靠大力招商引資，完成工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，2008年地方財政收入突破了億元大關(guān)，“東嶺冶煉公司就是縣里的支柱企業(yè)，東嶺集團冶煉公司上繳縣財政的稅款大約2000萬元，占整個縣財政收入的17%，”［7］由于這些污染企業(yè)是縣政府“招商引資”引進來的納稅大戶，因此，縣政府對這些企業(yè)是支持有余，而監(jiān)管松懈，東嶺集團冶煉公司、寶雞市第二電廠兩個大型企業(yè)都坐落在長青鎮(zhèn)上，為了管理兩大企業(yè)，鳳翔縣專門成立了長青鎮(zhèn)工業(yè)園管委會，跟鎮(zhèn)政府一套班子、兩塊牌子，以示重視。在另一起事件中，懷寧縣的博瑞電源有限公司也是一個“招商引資”引進來的企業(yè)，雖然企業(yè)污染治理設(shè)施未通過驗收，但也可以經(jīng)環(huán)保局同意，長時間“試生產(chǎn)”。

縣級政府在工業(yè)污染中問責(zé)啟動作用的缺失，在上述“血鉛中毒”事件的問責(zé)處理結(jié)果中也有體現(xiàn)，這些事件都是由縣級政府的上級部門介入予以問責(zé)，其中有4個事件的處理對象都涉及到縣級政府和縣領(lǐng)導(dǎo)，因此，縣級政府在這些事件中本身就是失責(zé)者，更談不上發(fā)揮問責(zé)作用了。

(三)公眾自我舉證、質(zhì)詢和媒體推動構(gòu)成了主要問責(zé)方式

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級兩級政府在企業(yè)污染中的問責(zé)發(fā)起和啟動作用基本缺失，因而在上述污染事件中，普遍存在的現(xiàn)象是，公眾面對污染的損害，只有依靠自己尋找證據(jù)。據(jù)環(huán)境保護部的調(diào)查結(jié)果顯示，從2011年3月到5月，浙江省臺州市路橋區(qū)、湖州市德清縣和廣東省河源市紫金縣接連曝光了3起血鉛超標(biāo)事件，事件都緣起于當(dāng)?shù)鼐用褡孕畜w檢發(fā)現(xiàn)血鉛超標(biāo)，繼而帶動大范圍人群進行檢測，證實了更大范圍的血鉛超標(biāo)存在［8］。在本文例舉的另外3個“血鉛中毒”事件中，也都是當(dāng)?shù)卮迕褚驗楹⒆颖憩F(xiàn)不正常，到醫(yī)院查出問題后，才引起更多人去檢測，發(fā)現(xiàn)了同樣的問題。

在上述事件中，即使村民通過自己檢測發(fā)現(xiàn)了“血鉛中毒”問題，但由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏必要的媒體傳播渠道，村民只有通過“呼喊”的方式進行質(zhì)詢，甚至采用封路堵廠的極端方式進行抗?fàn)帲郧蟮蒙鐣年P(guān)注與援助。在這之中，傳統(tǒng)媒體的介入，往往對推動事件引起更高管理部門關(guān)注，向問責(zé)升級起到了重要的影響作用。同樣依據(jù)環(huán)境保護部對德清血鉛超標(biāo)事件的調(diào)查結(jié)果顯示，2011年3月初就有海久電池公司周邊村民自發(fā)體檢并發(fā)現(xiàn)血鉛超標(biāo)，但未引起新市鎮(zhèn)、德清縣兩級政府重視，在此期間又發(fā)生了部分群眾在企業(yè)門口討說法的群體性事件，仍未引起政府足夠重視。5月3日，浙江電視臺民生休閑頻道《1818黃金眼》對德清縣部分兒童血鉛檢測超標(biāo)情況進行了報道，浙江省環(huán)保廳獲悉此事，成立調(diào)查組進行調(diào)查，在此之后當(dāng)?shù)卣砰_始采取應(yīng)對措施處置此事件，同時，浙江省環(huán)保廳開始介入對事件的問責(zé)處理。

三、現(xiàn)有縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)制度構(gòu)成特點及作用

通過對上述“血鉛中毒”事件的問責(zé)內(nèi)容分析，可以看到，在這些事件的發(fā)生過程中，似乎并沒有看到問責(zé)制度所發(fā)揮的作用。那么，在縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理過程中，是沒有問責(zé)制度，還是有問責(zé)制度但沒有發(fā)揮其作用呢?

(一)現(xiàn)有的縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政問責(zé)制度已經(jīng)初步建立

從國內(nèi)行政問責(zé)制度建設(shè)過程看，行政問責(zé)從其產(chǎn)生起始，就得到了中央的高度重視，引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，各級地方政府相繼推出了相關(guān)的問責(zé)制度，到2009年7月12日中共中央公布實行的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，國內(nèi)的行政問責(zé)制度建設(shè)已經(jīng)自下而上漸成體系。在“血鉛中毒”事件涉及的各個縣級政府中，從其政府網(wǎng)站顯示的內(nèi)容看，都有結(jié)合本地工作情況，推動行政問責(zé)活動開展和制度化建設(shè)的報道。如2008年5月，鳳翔縣試點涉及干部提拔的“五動三提一問責(zé)”機制；嘉禾縣2009年在全縣大力開展“問責(zé)問效問廉”活動；2010年，臺州市路橋區(qū)推行“四分法”黨員承諾問責(zé)制，出臺《路橋區(qū)重點工作責(zé)任承諾及問責(zé)追究制度(試行)》和年度實施方案。由此可見，在縣級政府中，從2009年7月中央公布《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》以后，行政問責(zé)制度已經(jīng)初步建立。

(二)現(xiàn)有行政問責(zé)制度實現(xiàn)的是等級問責(zé)功能

縣級政府既然已經(jīng)有了行政問責(zé)制度的指導(dǎo)，那么，在上述“血鉛中毒”事件當(dāng)中，為什么沒有看到問責(zé)制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級處理污染危害工作中發(fā)揮作用呢?顯然，必須對現(xiàn)有的行政問責(zé)制度的構(gòu)成內(nèi)容予以分析，在其功能實現(xiàn)上尋找答案。

雖然國內(nèi)行政問責(zé)制度構(gòu)建看起來已經(jīng)有了較好的發(fā)展，但是，從其制度構(gòu)建的內(nèi)容上看，卻只是針對單一的問責(zé)類型，即各級地方政府、包括中共中央頒布的行政問責(zé)制度在內(nèi)容構(gòu)成和邏輯結(jié)構(gòu)上具有相似性，構(gòu)成了典型的等級問責(zé)關(guān)系(見表3)。

表3 中央及地方政府行政問責(zé)制度例舉及要素歸納

等級問責(zé)內(nèi)容所關(guān)注的是組織內(nèi)部工作任務(wù)的正確完成情況，在中央和地方的問責(zé)制度中，均將領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行上級部門的工作部署和嚴(yán)格部門內(nèi)部管理作為問責(zé)的主要內(nèi)容，并且將領(lǐng)導(dǎo)干部管理機制作為問責(zé)的實現(xiàn)機制。據(jù)一項對安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府行政問責(zé)制度內(nèi)容的研究顯示，“在各地所制定的基層問責(zé)文件中，問責(zé)事由是占用篇幅最多的部分。這些問責(zé)事由，實際上是圍繞著上級政府部門對農(nóng)村基層組織的考核內(nèi)容來制定的。主要包括三個部分內(nèi)容:一是經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)；二是維持社會穩(wěn)定工作；三是個人能力與作風(fēng)問題［9］?！钡燃墕栘?zé)作用的發(fā)揮，上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的意愿起著重要影響作用，在“松花江水污染”等突發(fā)污染事件中，都是上級部門迅速發(fā)起問責(zé)，進行問責(zé)處理。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)性污染事件中，當(dāng)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)不愿作為時，等級問責(zé)制度就可能形同虛設(shè)。

(三)公眾問責(zé)制度處于缺失狀態(tài)

公眾問責(zé)是一種公眾參與公共管理的活動形式，與等級問責(zé)在運行機制上有本質(zhì)區(qū)別。公眾問責(zé)內(nèi)容主要包括兩個方面:一方面是涉及公眾自身利益的項目，公眾希望政府部門予以解決；另一方面是針對政府部門及人員(主要是官員)的決策及行為提出的質(zhì)疑，要求政府部門予以解答。這就要求政府部門要面向外部的問責(zé)主體，構(gòu)建相適應(yīng)的問責(zé)制度予以回應(yīng)。國內(nèi)現(xiàn)有的行政問責(zé)制度內(nèi)容，顯然還沒有包括這些方面的內(nèi)容，公眾參與行政問責(zé)的制度構(gòu)建還處于缺失的狀態(tài)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾參與環(huán)境污染危害問責(zé)的制度構(gòu)建重點

公眾問責(zé)是公眾參與的形式之一，從世界范圍看，它又被歸屬于社會問責(zé)范疇，其制度構(gòu)建一般有三個層級，由基層政府的溝通回應(yīng)制度、地方政府的協(xié)調(diào)機構(gòu)制度和國家的法律制度三個方面所構(gòu)成。其中，基層政府的溝通回應(yīng)制度內(nèi)容主要包括:在工作計劃和安排中對公眾參與予以考慮，制定基層部門與公眾等行為體進行溝通與協(xié)商的制度和程序，要求基層部門官員與參與主體進行溝通與協(xié)商［10］。

上述基層政府部門和公眾問責(zé)進行溝通回應(yīng)的內(nèi)容要求，在現(xiàn)有的縣級政府問責(zé)制度中還沒有實質(zhì)性的安排。如在《嘉禾縣作風(fēng)與績效問責(zé)暫行辦法》中，問責(zé)情形主要包括“政令不暢，履職不到位，責(zé)任不落實，任務(wù)不完成，損害發(fā)展環(huán)境，信訪處置不力，社會管理無序，紀(jì)律作風(fēng)不良，內(nèi)部管理不嚴(yán)”等內(nèi)容，主要還是上對下的管理責(zé)任缺失的追究。這在《臺州市黨政干部作風(fēng)和效能問責(zé)暫行辦法》等問責(zé)制度中也是如此。由于缺乏與公眾問責(zé)進行溝通的具體安排，因此，當(dāng)公眾對污染后果提出質(zhì)詢時，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣級政府，都表現(xiàn)出了問責(zé)作用的缺失，對公眾的質(zhì)詢行為也缺乏及時的反應(yīng)，從而導(dǎo)致公眾行為由質(zhì)詢走向抗?fàn)?。建立基層部門與公眾質(zhì)詢的溝通回應(yīng)制度，是因為圍繞公共管理所出現(xiàn)的損害性結(jié)果，公眾經(jīng)常是最初的發(fā)現(xiàn)者和受害者，如果能在問題產(chǎn)生的初始階段就引起基層政府管理部門的重視，或者就能形成對管理部門的問責(zé)，就會避免更嚴(yán)重的損害性結(jié)果的產(chǎn)生。

根據(jù)國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾問責(zé)的制度發(fā)展?fàn)顩r，本文認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展所遺留的環(huán)保、衛(wèi)生等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到涉事公眾的生活安全，公眾對實際生活所遭受的損害反響強烈，但公眾最初的申訴很少得到及時的回應(yīng)，缺乏制度的保障，因此，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府部門盡快建立溝通回應(yīng)制度，在問題發(fā)現(xiàn)的初始階段予以介入解釋和解決，以化解矛盾。在建立政府部門與公眾問責(zé)的溝通回應(yīng)制度中，政府部門接受質(zhì)詢的強制性、溝通程序的可操作性和溝通多途徑的設(shè)計是制度具備可行性的關(guān)鍵因素。

從公眾面向政府部門所質(zhì)詢的問題指向看，在涉及到環(huán)境保護、食品衛(wèi)生等關(guān)系到公眾生活安全方面，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)問題向政府部門提出質(zhì)詢時，由于缺乏強制性規(guī)定要求，相關(guān)政府部門往往反應(yīng)遲緩，這在上述環(huán)境污染案例中都有體現(xiàn)，導(dǎo)致公眾最初的質(zhì)詢得不到應(yīng)有的重視，使得問題依舊。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府往往與工業(yè)污染的形成有錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，很難成為問責(zé)的推動者。因此，在制度設(shè)計中，必須規(guī)定溝通回應(yīng)的強制性。在強制性溝通環(huán)節(jié)中，還要考慮到另外一種情況，即當(dāng)政府部門和公眾的雙方溝通缺乏信任時，必須規(guī)定允許公眾擁有向縣級以上政府部門和媒體反映問題的權(quán)力，以防止地方政府的不作為行為。

公眾參與制度中的程序缺乏可操作性，是國內(nèi)公眾參與制度構(gòu)建中普遍存在的問題，這也是溝通回應(yīng)制度構(gòu)建中必須要解決的問題。相關(guān)的研究認(rèn)為，“我國目前的公眾參與仍處于象征性參與階段，盡管現(xiàn)實中不乏各種各樣的參與途徑，但收效并不理想［11］?！蹦壳皣鴥?nèi)對公眾參與的規(guī)定大都非常原則，帶有倡導(dǎo)性的口號性質(zhì)，對于公眾參與的程序、方式、操作方法等方面缺乏具體的可操作性規(guī)定，“規(guī)則的可操作性首先要求制度規(guī)范清晰，盡量避免歧義，如果確有歧義存在，則有負(fù)責(zé)進行解釋的公正的權(quán)威部門按照法定程序做出明確的解釋。其次，制度規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上包含具體的操作規(guī)程，有完整的執(zhí)行程序，否則，制度就會成為徒有其表的做秀?！保?2］

現(xiàn)有的基層政府部門與公眾溝通途徑比較單一，缺乏有效的多種溝通形式。而一些成功的經(jīng)驗，如在西方國家，圍繞公眾與基層政府部門進行溝通的途徑，有多種多樣的公眾團體參與問責(zé)的形式，如社區(qū)服務(wù)組織、非政府組織、社區(qū)協(xié)會、研究機構(gòu)等，“這些公眾團體能夠增加公眾表達意見的渠道，并說清楚公眾的利益所在?！保?3］保證了公眾意志更能引起相關(guān)部門的重視，并最終使公眾意志得到體現(xiàn)和維護。而在民主程度較低的發(fā)展中國家，相關(guān)的研究也表明，“在現(xiàn)有的政治體制不變的前提下，公眾團體的參與發(fā)展能夠加強問責(zé)并推動民主的改進?！保?4］在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染預(yù)防中，由于村民在環(huán)境和法律知識、輿論影響能力等方面處于絕對劣勢地位，因此，較為可行的辦法是引入環(huán)保組織等社會團體，鼓勵和擴大環(huán)保組織等社會團體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，以環(huán)保組織幫助村民進行監(jiān)督和舉證，并與政府部門進行溝通，提高公眾問責(zé)的效率和有序性。

“在很多污染轉(zhuǎn)移情形中，污染者面對的是弱小的受害者，政府卻偏向于污染者。公眾尤其是農(nóng)村居民在污染預(yù)防階段維權(quán)缺位，在污染侵害階段維權(quán)地位不利，使環(huán)境污染態(tài)勢仍在加劇?！保?5］鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的工業(yè)污染形勢，基層政府問責(zé)作用的缺失，公眾自我保護意識的逐漸增強，都要求盡快對現(xiàn)有的行政問責(zé)制度進行完善，鼓勵縣級政府進行制度創(chuàng)新，構(gòu)建有效的基層政府部門與公眾問責(zé)的溝通回應(yīng)制度，以保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾切身利益，適應(yīng)公眾參與的需要。

［1］王學(xué)淵，周翼翔.經(jīng)濟增長背景下浙江省城鄉(xiāng)工業(yè)污染轉(zhuǎn)移特征及動因［J］.技術(shù)經(jīng)濟，2012，(10).

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