韓沛錕

摘要：在政府長(zhǎng)期以來(lái)的雙重管理體制之下，社會(huì)組織呈現(xiàn)官民二重性特征。十八大以來(lái)，政社分開(kāi)成了社會(huì)組織管理體制改革的關(guān)鍵，也成了今后政府對(duì)社會(huì)組織管理的價(jià)值指導(dǎo)。政社分開(kāi)，不是政社割裂和政社對(duì)立，而是政社合作。政社分開(kāi)的最終目的是社會(huì)組織獲得充分的管理自主權(quán)，在政府引導(dǎo)監(jiān)督和制度規(guī)范內(nèi)，與政府進(jìn)行積極溝通聯(lián)動(dòng)。政府與社會(huì)組織的有效合作，將是十八大以后政府對(duì)社會(huì)組織管理的趨勢(shì)所在。

關(guān)鍵詞：雙重管理；社會(huì)組織；政社分開(kāi)

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)巨大變革的今天，伴隨著利益多元和民主進(jìn)程的加快，人民對(duì)于分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和政治參與的訴求不斷增強(qiáng)。然而，由于政府制度供給的不足和管理方法的落后，人民利益訴求和信訪渠道的不暢致使矛盾頻發(fā)，各種社會(huì)問(wèn)題凸顯。因而，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用已成為前沿命題和嶄新課題擺在面前。近年來(lái)，社會(huì)組織快速發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)組織管理創(chuàng)新也不斷變化。十八大以來(lái)，無(wú)論從政策上，還是領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，都能看到政府對(duì)社會(huì)組織管理的重大變化，包括對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度、具體管理辦法等方面。

一、社會(huì)組織的界定與現(xiàn)狀剖析

1.概念界定

2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)決定中要求，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)各類社會(huì)組織的管理和監(jiān)督”。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)決定中更加明確提出：“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能。堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策，發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用?！边@里所說(shuō)的社會(huì)組織，是此前政府使用的與之對(duì)應(yīng)的“民間組織”，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。廣義的社會(huì)組織為政府之外的、以非營(yíng)利的方式提供公共物品的組織，而本文采用的社會(huì)組織的概念，是指從廣義社會(huì)組織中剔除掉“政府性較強(qiáng)的”“人民團(tuán)體”“免登記社團(tuán)”和“事業(yè)單位”而得到的狹義社會(huì)組織。文章所討論的政社關(guān)系亦指政府與狹義社會(huì)組織間關(guān)系。

2.現(xiàn)狀剖析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量明顯增長(zhǎng)。截止2013年一季度，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織50.1076萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.2萬(wàn)個(gè)、民辦非企業(yè)單位22.6萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)3076個(gè)，與1988年我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量4446個(gè)相比，大約增長(zhǎng)了113倍。此外，還存在大量未登記但以社會(huì)組織名義活動(dòng)的組織和在華活動(dòng)的境外社會(huì)組織。

盡管我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量上已經(jīng)有了較大積累且取得了一定成就，但總體上看，能有效發(fā)揮作用的具有較大影響力的社會(huì)組織十分有限?？禃怨庹J(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)非政府組織整體發(fā)育水平明顯進(jìn)步，但仍較為初級(jí)，并呈現(xiàn)不均衡性、弱自主性、弱挑戰(zhàn)性等特征。

新中國(guó)成立以來(lái)，社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)波動(dòng)性特征，其與政府的互動(dòng)過(guò)程深受政府政策影響和制約。政府長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位并限制社會(huì)組織發(fā)展，強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)的社會(huì)格局難以改變。政府對(duì)社會(huì)組織的管理基本采用雙重管理的框架。在政府的管制模式下，社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性。而這樣的管理體制也形成了社會(huì)組織法律框架的特征：（1）政府主導(dǎo)；（2）雙重管理；（3）行政分割；（4）限制競(jìng)爭(zhēng)；（5）強(qiáng)制年檢。

基于這種雙重管理體制，社會(huì)組織呈現(xiàn)官民二重性特征。社會(huì)組織所掌控的資源有限，動(dòng)員能力不足。根據(jù)薩拉蒙的調(diào)查，所有社會(huì)組織收入中的34%來(lái)自于公共部門，由政府資助。因此，社會(huì)組織帶有較強(qiáng)的依附性特征，因需求而主動(dòng)掛靠政府機(jī)關(guān)，主動(dòng)放棄獨(dú)立性和自主性。在政府機(jī)構(gòu)改革中從政府系統(tǒng)中剝離出來(lái)或由政府自上而下籌建的組織，往往作為政府附屬機(jī)構(gòu)發(fā)生作用，官民二重性色彩更為濃烈。

社會(huì)組織在中國(guó)的發(fā)展困境也深深地受到政治文化的影響。我國(guó)自古以來(lái)雖有互助、結(jié)社、民間公益的傳統(tǒng)，但長(zhǎng)期以來(lái)的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)形成了“極強(qiáng)國(guó)家、極弱社會(huì)”的權(quán)力格局，極大地束縛了我國(guó)民間社會(huì)組織的發(fā)展。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府基本因襲著“全能政府”的角色，不存在西方嚴(yán)格意義上的社會(huì)組織?；谶@樣的政治文化，民眾將官辦性質(zhì)濃的社會(huì)組織視為第二政府（如婦聯(lián)），而對(duì)實(shí)力弱小的草根組織往往持懷疑態(tài)度，甚至不承認(rèn)或忽略其在公共治理中的地位，因而社會(huì)組織難以得到深層次的認(rèn)同。植根于政治文化的制度安排也不利于社會(huì)組織以政治社團(tuán)的形式參與政府決策。

二、政社分開(kāi)：十八大以來(lái)的政策風(fēng)向分析

1.十八大報(bào)告關(guān)于社會(huì)組織管理體制的表述

十八大報(bào)告指出，“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制?！弊允鶎盟闹腥珪?huì)以來(lái)，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”一直是社會(huì)管理格局的內(nèi)涵。十八大報(bào)告在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加了“法治保障”，而且將“社會(huì)管理格局”改為“社會(huì)管理體制”，表述更加準(zhǔn)確，內(nèi)涵更加豐富，突出了依法進(jìn)行社會(huì)管理的理念。在此基礎(chǔ)上，十八大報(bào)告明確指出“要加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。”第一次提出了現(xiàn)代社會(huì)組織和現(xiàn)代社會(huì)組織體制這兩個(gè)概念，也是第一次提出了“權(quán)責(zé)明確、依法自治”的新要求，預(yù)示著社會(huì)組織發(fā)展要走法治化道路，必將推動(dòng)社會(huì)組織領(lǐng)域的立法工作及社會(huì)組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的完善，提升社會(huì)組織治理、發(fā)展和服務(wù)能力，更好地參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，與政府、市場(chǎng)一道形成多元參與、共同治理的格局?？傊?，十八大報(bào)告將現(xiàn)代社會(huì)組織體制納入中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系中來(lái)，不僅再次明確了政社分開(kāi)的社會(huì)組織體制，更提出要用法律來(lái)予以制度化保障。

2.李克強(qiáng)防艾工作會(huì)議上的講話

2012年11月26日，李克強(qiáng)在北京主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)第四次全體會(huì)議中講話提出，防治艾滋病必須發(fā)揮社會(huì)組織的作用。他認(rèn)為，“用社會(huì)的力量辦好社會(huì)的事情，是推動(dòng)社會(huì)體制改革、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的必然要求。尤其是在艾滋病傳播途徑更隱蔽、更私密等新的情況下，社會(huì)組織參與艾滋病防治更具有獨(dú)特作用?！痹诳隙ㄉ鐣?huì)組織參與社會(huì)事務(wù)的路徑選擇上，總理提出，要探索完善有效機(jī)制，在資金、技術(shù)等方面給社會(huì)組織以扶持，研究建立防艾基金，多元出資給予支持。要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入方式，更多地向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，完善對(duì)公益性組織的稅收減免政策，對(duì)參與公益活動(dòng)多的大學(xué)生，在就業(yè)方面也要予以支持，這不僅有利于增強(qiáng)防艾力量，也可為整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的改革積累經(jīng)驗(yàn)。

李克強(qiáng)在防艾工作會(huì)議上的講話主要突出了以下三點(diǎn)：第一，充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共事務(wù)和公益領(lǐng)域中的作用是一種必然選擇。第二，在公共事務(wù)應(yīng)對(duì)和處理中，政府理應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，探討公共產(chǎn)品提供的多元路徑，社會(huì)力量可以辦好的事情，政府要加強(qiáng)資金支持和政策指導(dǎo)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)加以應(yīng)對(duì)參與。第三，要積極鼓勵(lì)公益性社會(huì)組織的發(fā)展，同時(shí)引導(dǎo)大學(xué)生投身公益領(lǐng)域開(kāi)辟就業(yè)新渠道。他的這番講話肯定了社會(huì)組織自身乃至于和政府積極合作的重要意義。

3.《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的相關(guān)制度安排

2013年3月14日，第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。該方案在有關(guān)改革社會(huì)組織管理制度方面提出了許多頗有意義的制度安排。

首先，在社會(huì)組織管理制度改革方面，方案提出“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會(huì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。”

其次，在社會(huì)組織發(fā)展引導(dǎo)方面，方案提出“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織?！边@些組織的成立可以直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任。

第三，在社會(huì)組織的法律保障方面，方案提出“完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！?/p>

《方案》中有關(guān)社會(huì)組織管理方面的制度安排，雖然在社會(huì)組織的登記上，并沒(méi)有完全打破雙重管理體制，但已經(jīng)呈現(xiàn)出了雙重管理的松動(dòng)態(tài)勢(shì)，將有利于公益服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)類等社會(huì)組織的發(fā)展?！斗桨浮分卦趦?yōu)化政府職能，進(jìn)一步調(diào)整國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，為政社分開(kāi)提供了政策、法律的制度化保障。

三、對(duì)政社分開(kāi)的概念辨析

通過(guò)十八大以來(lái)的政策風(fēng)向分析，政社分開(kāi)成了當(dāng)前社會(huì)組織管理體制改革的關(guān)鍵，也成了今后政府對(duì)社會(huì)組織管理的價(jià)值指導(dǎo)。究竟什么是政社分開(kāi)？這個(gè)關(guān)鍵的概念，有必要對(duì)其進(jìn)行辨析。

其一，政社分開(kāi)并不是政社割裂，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)政社溝通。國(guó)家與社會(huì)之間是難以劃出絕對(duì)明晰的界限。政府與社會(huì)組織之間的完全相互獨(dú)立也不是我們所追求的。我們所追求的政社分開(kāi)是指社會(huì)組織不成為政府的附庸，而有自己相對(duì)獨(dú)立的自主權(quán)，公共產(chǎn)品的提供者和購(gòu)買者不是同一的，要打破內(nèi)部市場(chǎng)問(wèn)題。因此，政社分開(kāi)，是為了調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，來(lái)營(yíng)造政府同社會(huì)組織多元互動(dòng)的生動(dòng)局面。

其二，政社分開(kāi)并不是政社對(duì)立，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)政社合作。政社分開(kāi)是大勢(shì)所趨，政社關(guān)系的重新調(diào)整，給予社會(huì)組織較多自主權(quán)以充分發(fā)揮其活力，但必須明確的是，這種政社分離，并不是一種敵對(duì)。西方普遍認(rèn)為“政府是一種必要的惡”，而在中國(guó)，政府是國(guó)家治理的主體，傳統(tǒng)中國(guó)文化浸染下的政府扮演著家長(zhǎng)的角色，并為人民大眾廣泛接受。即便從現(xiàn)代意義上來(lái)講，社會(huì)組織的生存發(fā)展離不開(kāi)政府資金和政策的支持。因此，對(duì)于社會(huì)組織而言，政府并不是對(duì)立面和敵人，二者應(yīng)該是一種公共服務(wù)的伙伴關(guān)系，政社分離是為了更好地合作。

其三，政社分開(kāi)主要是指社會(huì)組織管理權(quán)與政府相分離，政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督引導(dǎo)仍是必要的。官辦社會(huì)組織，如中國(guó)扶貧基金會(huì)，但凡擁有著較為獨(dú)立的管理、決策權(quán)限，其所產(chǎn)生的效益反倒比民辦社會(huì)組織要好。因此，政社分開(kāi)，不一定說(shuō)官辦社會(huì)組織要與掛靠單位絕對(duì)脫鉤，而是說(shuō)在管理權(quán)上，主管單位不予干涉，保證其擁有獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于民辦社會(huì)組織，或者說(shuō)官方背景較淡的社會(huì)組織，政社分開(kāi)制度框架內(nèi)所擁有當(dāng)然的法人治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也并不意味著不受政府的監(jiān)督引導(dǎo)，也要受到法律規(guī)范、問(wèn)責(zé)制度的調(diào)節(jié)。

因此，政社分開(kāi)最終目的是社會(huì)組織獲得充分的管理自主權(quán)，在政府引導(dǎo)監(jiān)督和制度規(guī)范內(nèi)，與政府進(jìn)行積極溝通聯(lián)動(dòng)，參與到公共事務(wù)處理應(yīng)對(duì)中去，同政府進(jìn)行有效合作。這將是十八大以后政府對(duì)社會(huì)組織管理的趨勢(shì)所在。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）