余 祥

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

國(guó)家推動(dòng)各省市放開異地高考，表明了它開始意識(shí)到不同地區(qū)間受教育權(quán)利的差距，以及促進(jìn)教育公平的決心。但異地高考不僅僅只是一個(gè)在哪里參加考試的教育問(wèn)題，而是一個(gè)與政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育資源和地方投入等多方面密切相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，觸動(dòng)到相關(guān)利益團(tuán)體的神經(jīng)。非本地戶籍群體認(rèn)為公民享有平等的受教育權(quán)，要求地方政府放開異地高考。本地戶籍群體則認(rèn)為外籍生源不斷涌入，占用了過(guò)多的本地教育資源，本地教育資源理應(yīng)由本地居民享受。而地方政府則認(rèn)為放開“異地高考”可能帶來(lái)一系列教育、就業(yè)、社會(huì)問(wèn)題，所以需要從長(zhǎng)計(jì)議，不能完全放開。在異地高考這一議題面前，各利益群體之間的利益不一致再次凸顯。

異地高考問(wèn)題背后牽扯到的高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)和地區(qū)間教育資源不均衡等更深層次的問(wèn)題，是擺在我們面前的難題。國(guó)家應(yīng)該采取什么策略才能有效協(xié)調(diào)各利益集團(tuán)的利益，制定有效的政策，推動(dòng)異地高考改革呢？本文試圖通過(guò)公共選擇理論分析涉及異地高考政策的不同利益集團(tuán)的利益訴求和策略選擇，找出合理的、均衡的政策結(jié)果?；诋惖馗呖颊吒髦黧w的均衡策略，提出一些對(duì)策性建議。

一、公共選擇理論

公共選擇理論的研究旨在探討公共政策制定與決策的過(guò)程，并以實(shí)證的觀點(diǎn)構(gòu)建政客、官僚集團(tuán)與利益集團(tuán)相互博弈的現(xiàn)代政治行為模式。公共選擇理論的主要假設(shè)是：政治行動(dòng)主體就像經(jīng)濟(jì)行動(dòng)主體一樣，為了利益（滿意度）最大化而理性行動(dòng)。公共選擇理論的創(chuàng)始人之一詹姆士·布坎南認(rèn)為：在行動(dòng)能力內(nèi)，人們被認(rèn)為是理性利益的最大化者。政策的成功與失敗，取決于各主體參加者的“戰(zhàn)略選擇”［1］。

公共選擇理論認(rèn)為，在與公眾有關(guān)的集體選擇中，并不存在“根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇”的過(guò)程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過(guò)程。公共選擇的結(jié)果如同企業(yè)行為的結(jié)果一樣，是各個(gè)利益主體“博弈”的結(jié)果［2］。

具體說(shuō)來(lái)，以公共選擇理論進(jìn)行政策分析存在以下四方面假設(shè)：（1）政策過(guò)程涉及多個(gè)政策主體，每個(gè)主體都有各自的利益訴求；（2）各政策主體始終是理性地追求利益最大化；（3）政策主體都在規(guī)避著政策風(fēng)險(xiǎn)與損失；（4）各主體的“利益博弈”狀況決定了政策的成敗。

二、異地高考政策各主體的利益訴求分析

（一）政策制定者的利益訴求分析

國(guó)家教育部是這次異地高考政策的制定者。作為公共政策的制定者，其政策的制定必須基于公共利益的考慮。近些年來(lái)，國(guó)家先后采取了不少規(guī)范措施以推進(jìn)公共教育服務(wù)的均等化，比如，加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，基礎(chǔ)教育公立學(xué)校均衡化發(fā)展政策，弱勢(shì)群體教育補(bǔ)償政策等。國(guó)家開始意識(shí)到公共教育資源和教育機(jī)會(huì)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同階層之間的分配的巨大差距，而這些差距的逐步擴(kuò)大很可能弱化政府合法性基礎(chǔ)，影響政權(quán)的穩(wěn)定。

基于以上背景，我們嘗試用公共選擇理論來(lái)分析政策制定者的利益訴求?！肮策x擇理論認(rèn)為，政治家的基本行為動(dòng)機(jī)是追求個(gè)人利益最大化，權(quán)力、地位、名聲、威望等是其效用函數(shù)的變量，雖然增進(jìn)公共利益也是其中之一，但絕非首要變量或權(quán)重最大的變量?！保?］

從表面看，國(guó)家提出“教育公平”的口號(hào)，并在短短不到一年的時(shí)間內(nèi)要求各省市出臺(tái)異地高考政策，這樣一種行為在短時(shí)間內(nèi)回應(yīng)了公共利益的訴求，并表明國(guó)家將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)改革，促進(jìn)教育公平。從公共選擇理論的視角來(lái)看，國(guó)家這樣一種行為無(wú)異于“嘩眾取寵”，且各地迫于壓力而出臺(tái)的政策效果不明顯。異地高考問(wèn)題由來(lái)已久，為何國(guó)家在近兩年才開始制定相關(guān)政策。那是因?yàn)楫惖馗呖急澈箅[藏的設(shè)計(jì)戶籍制度改革的一系列難題已經(jīng)開始觸動(dòng)國(guó)家利益，影響政權(quán)穩(wěn)定。政策制定者是“理性經(jīng)濟(jì)人”，追求個(gè)人利益最大化。表面上國(guó)家處理異地高考問(wèn)題是為了促進(jìn)教育公平，實(shí)際上它是為了獲得“選票”，鞏固政權(quán)合法性。

（二）政策執(zhí)行者的利益訴求分析

2012年3月份，國(guó)家教育部表態(tài)，要求各省市在10個(gè)月內(nèi)公布異地高考政策。對(duì)于異地務(wù)工人員流動(dòng)較少的省市，地方政府壓力小，很快出臺(tái)政策。而對(duì)于北上廣這三個(gè)外來(lái)人口流入重地，地方政府壓力巨大，一直拖延到年底最后幾天才公布政策。很明顯，地方政府出臺(tái)異地高考政策是迫于上級(jí)的壓力，他們并沒有認(rèn)真地關(guān)注和解決異地高考問(wèn)題，也沒有推動(dòng)教育平等的動(dòng)力。

從表面上看，地方政府似乎很認(rèn)真地在尋找解決異地高考的方法，并理性地指出這不僅僅是教育體制內(nèi)部的問(wèn)題，還涉及戶籍管理、社會(huì)治安、稅收分配、教育投資、人事編制等等許多方面，要綜合考慮城市承載率等因素，進(jìn)行相應(yīng)的改革，才能保證隨遷子女接受教育的權(quán)利。地方政府的種種考慮無(wú)可厚非，但這種回應(yīng)有點(diǎn)“馬后炮”的感覺。其實(shí)，根本的問(wèn)題在于政府對(duì)教育投資的比例太小，公共教育投資比例占GDP不到4%。

從公共選擇理論視角來(lái)看，作為公共利益代表的政府自身是一個(gè)由個(gè)人組成的集團(tuán)，所以它具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，即關(guān)注自身利益，并追求利益最大化。在我國(guó)以GDP、就業(yè)率及社會(huì)穩(wěn)定等片面的考核指標(biāo)作為地方政府首腦升遷的標(biāo)準(zhǔn)的背景下，地方政府遵循利益最大化原則，把大部分資金投入到可以短期內(nèi)產(chǎn)生效益或公眾可以明顯注意到的領(lǐng)域，以提升地方政績(jī)。而教育領(lǐng)域是需要政府花錢的公共領(lǐng)域，其投資短期內(nèi)很難看到明顯的成效。所以，地方政府出于自身利益的考慮，一般不會(huì)將教育發(fā)展作為首要政策選擇。很明顯，在沒有受到任何的制度和環(huán)境壓力的情況下，寄希望于地方政府完善異地高考政策來(lái)解決問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。

（三）政策實(shí)施對(duì)象的利益訴求分析

異地高考政策的主要實(shí)施對(duì)象是外來(lái)務(wù)工人員子女群體，但其實(shí)施會(huì)影響到本地戶籍群體的切身利益。在異地高考這一議題面前，本地與外籍群體的利益博弈再一次凸顯。本地群體屬于“強(qiáng)勢(shì)群體”，與地方政府站在同一戰(zhàn)線。而外籍群體則屬于“弱勢(shì)群體”，寄希望于國(guó)家能實(shí)現(xiàn)教育平等。

從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來(lái)看待本地群體的利益訴求的話，很容易理解他們的心態(tài)。我國(guó)特定時(shí)期的歷史產(chǎn)物——戶籍制度，使得本地群體享有外籍群體所沒有的特權(quán)。本地群體和地方政府出于一種自我保護(hù)的心態(tài)。作為一個(gè)“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們這種自我保護(hù)意識(shí)是正常的。另一方面，特權(quán)所伴隨的一系列教育資源是有限的。大量的外籍群體涌入，必然會(huì)占用過(guò)多的本地教育資源，侵害本地群體的利益。

外籍群體同樣也屬于“經(jīng)濟(jì)人”，但他們處于明顯弱勢(shì)的被動(dòng)一方。他們的利益訴求很直接，即放開異地高考，讓外籍群體享受與本地群體同等的受教育權(quán)利。他們的利益訴求的合理性在于：第一，從教育公平的角度看，長(zhǎng)期以來(lái)，地區(qū)間的教育資源分配嚴(yán)重不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)一直享有比其他地區(qū)較高的錄取率和優(yōu)質(zhì)教育資源，這有悖教育公平。第二，從道義的角度看，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在孩提時(shí)代就跟隨父母進(jìn)城，有些甚至在城市出生，在城市里上幼兒園、小學(xué)、中學(xué)，可是與戶籍捆綁的高考制度讓他們必須回到教學(xué)人員與教育內(nèi)容完全陌生的原籍地參加高考。這顯然有失公道。

三、異地高考政策各主體的利益博弈結(jié)果及均衡策略

公共選擇理論認(rèn)為，公共選擇的結(jié)果如同企業(yè)行為的結(jié)果一樣，是各個(gè)利益主體“博弈”的結(jié)果。各利益主體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”有兩個(gè)特點(diǎn)：一是追求利益最大化；二是規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)與損失。西蒙提出過(guò)“有限理性”的觀點(diǎn)，表明由于存在政策風(fēng)險(xiǎn)和成本，所以經(jīng)濟(jì)人不可能完全實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)結(jié)果”，只能達(dá)到“滿意結(jié)果”。而納什的非合作博弈均衡的經(jīng)典結(jié)論“每個(gè)局中人都選擇使自身利益最大化的策略，并不意味著博弈各主體達(dá)到了一個(gè)整體的最優(yōu)狀態(tài)?！边@從另一個(gè)層面表明，綜合博弈各主體的利益，才有可能達(dá)到滿意結(jié)果。

目前，政策制定者（國(guó)家）、政策執(zhí)行者（地方政府）、外籍群體和本地群體四方之間的利益博弈形成了較強(qiáng)的制衡關(guān)系。各主體在追求自身利益最大化的同時(shí)，都在規(guī)避著面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)和成本，相互間的制衡形成了均衡的策略。

圖1 異地高考政策各主體間的制衡關(guān)系

（一）政策制定者的策略

如圖1所示，國(guó)家是異地高考政策的制定者，受到外籍群體和本地群體的雙重壓力?！肮策x擇理論認(rèn)為，政治家是為了繼續(xù)當(dāng)選而制定政策，而不是為了制定政策而當(dāng)選?！保?］國(guó)家為了獲得“選票”和鞏固政權(quán)，進(jìn)行政策供給，以滿足外籍群體的需求。但考慮到政策風(fēng)險(xiǎn)，即如果完全滿足外籍群體，放開異地高考，又會(huì)損失來(lái)自本地群體的“選票”，導(dǎo)致本地群體不滿。所以，基于綜合考慮，國(guó)家在異地高考政策上只給出了原則性的建議，具體的政策實(shí)施規(guī)則由地方政府制定，并明確說(shuō)明存在“條件準(zhǔn)入”和需要考慮城市的承載能力。

（二）政策執(zhí)行者的策略

如圖1所示，地方政府在博弈的過(guò)程中承受的壓力最大。第一，承受來(lái)自上級(jí)政府的壓力。一方面，上級(jí)政府掌握著地方政府官員的任命權(quán)，如果不完成國(guó)家下達(dá)的指令，則會(huì)受到懲罰。另一方面，我國(guó)考核地方政府的主要指標(biāo)是GDP、就業(yè)率和社會(huì)穩(wěn)定等片面指標(biāo)，也就是所謂的政績(jī)。如果地方政府照上級(jí)政府指令，著力解決異地高考問(wèn)題，需要投入大量的資源，且短期內(nèi)難有明顯的效果，無(wú)法凸顯地方政府關(guān)心的政績(jī)。第二，承受來(lái)自本地和外籍群體的壓力。外籍群體雖然占少數(shù)，但已經(jīng)得到了國(guó)家的支持，所以地方政府迫于國(guó)家壓力必須照顧這部分群體。而如果照國(guó)家要求放開異地高考，則會(huì)導(dǎo)致本地群體的強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致大部分“選票”流失。所以，地方政府出于自身利益的考慮，制定了較為嚴(yán)格的“準(zhǔn)入條件”，一方面保護(hù)本地群體的利益，另一方面也照顧到外籍群體的需求。

（三）政策實(shí)施對(duì)象的策略

如圖1所示，在利益博弈的過(guò)程中，外籍群體處于弱勢(shì)地位，而本地群體處于強(qiáng)勢(shì)地位。外籍群體（隨遷子女人數(shù)高達(dá)2700萬(wàn)人）通過(guò)各種形式表達(dá)利益訴求，已經(jīng)得到國(guó)家的支持，但由于其群體分散，缺少組織性，增進(jìn)群體利益所需的組織成本太大，所以他們無(wú)法進(jìn)一步向地方政府施壓來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，只好選擇妥協(xié)。相對(duì)于外籍群體，本地群體具有組織優(yōu)勢(shì)。如果異地高考政策嚴(yán)重?fù)p害他們的利益，他們可以組織起來(lái)以較低成本去實(shí)現(xiàn)共同利益。但正如奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》里提到的，“有理性、尋求自身利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益，因?yàn)榧瘓F(tuán)利益的公共物品性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致集團(tuán)成員普遍的‘搭便車’行為?！碑?dāng)政策并沒有嚴(yán)重?fù)p害他們的利益時(shí)，集團(tuán)內(nèi)的人是不會(huì)犧牲自身去實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益的。所以，本地群體選擇了妥協(xié)，接受嚴(yán)格“準(zhǔn)入條件”的異地高考政策。

（四）各主體利益博弈結(jié)果

通過(guò)圖1顯示的異地高考政策各主體利益博弈的制衡關(guān)系，我們清楚地看到了各主體出于利益最大化考慮和規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)后作出的均衡策略，即接受當(dāng)前的具有較高限制條件的異地高考政策，這是各主體利益博弈后達(dá)到的滿意結(jié)果。

四、基于均衡策略的異地高考政策建議

（一）綜合改革，穩(wěn)步推進(jìn)，逐步放開異地高考。

第一，可將愿意參加全國(guó)統(tǒng)一高考省市的自主命題權(quán)收回，擴(kuò)大全國(guó)試題覆蓋面積，在試卷相同地區(qū)實(shí)行異地借考，藉此可擴(kuò)大異地借考的范圍。在此基礎(chǔ)上，再逐步放寬相關(guān)的借考條件。

第二，放寬高考報(bào)名資格條件，即將“戶籍+學(xué)籍”的高考報(bào)名條件，調(diào)整為“居住證+學(xué)籍”或者“多年納稅證明+學(xué)籍”來(lái)解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的異地高考問(wèn)題。鳳凰網(wǎng)展開的“異地高考資格”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，納稅證明或固定房產(chǎn)的年限應(yīng)該在3年以上的占26.1%，1年以上的占19.5%，5年以上的占7.1%，9年以上的占4.7%。據(jù)此，關(guān)于考生高考報(bào)名資格可以調(diào)整為“居住證+學(xué)籍”或者“3年以上的納稅證明或固定房產(chǎn)證明+ 學(xué)籍”［5］。

第三，按“先易后難”、“先地方后中央”的順序，結(jié)合各地的實(shí)際情況和教育資源承受能力來(lái)制定具體細(xì)則，將具體決策權(quán)交給地方，有限放開或者完全放開異地高考。

（二）改革捆綁著教育權(quán)利和教育資源的戶籍制度，實(shí)現(xiàn)教育資源均衡分配

近幾年來(lái)，在就業(yè)、社保、醫(yī)療等領(lǐng)域，由戶籍制度建立起來(lái)的壁壘正被逐個(gè)沖破，而被戶籍制度捆綁的教育也應(yīng)盡快進(jìn)行改革。同時(shí)，國(guó)家要逐步強(qiáng)化資源均衡分配，加大扶持弱勢(shì)地區(qū)各級(jí)教育尤其是高等教育的規(guī)模與質(zhì)量，改變目前優(yōu)質(zhì)高等教育資源高度集中的局面。只有這樣，才能真正解決異地高考及其背后隱藏的一系列教育公平問(wèn)題。

［1］陳振明.政策科學(xué)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.318.

［2］田愛麗，張曉峰.對(duì)現(xiàn)行教育管理制度的反思：“公共選擇理論”的視角［J］.2004，（11）:18.

［3］賈勇宏.我國(guó)公共教育投資短缺的公共選擇理論分析［J］.當(dāng)代教育科學(xué)，2005，（12）:13.

［4］李軍杰，鐘君.中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析——基于公共選擇視角［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，（4）:29.

［5］陳斌.異地高考的利益博弈、困境分析與對(duì)策建議［J］.教育與考試，2012，（3）:14.