余璐嬌

（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京211816）

一、腐敗及其表現(xiàn)形式

長期以來，理論界對腐敗概念并未形成統(tǒng)一看法。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，腐敗是指國家官員為了謀取個人私利而違反公認(rèn)準(zhǔn)則的行為［1］。其基本形式是政治權(quán)力與財(cái)富的交換，即權(quán)錢交易。美國政治學(xué)家海登海默將腐敗定義為“運(yùn)用公共權(quán)力來謀取私人利益的行為”［2］，具體表現(xiàn)行為如裙帶風(fēng)、兼職獲利、干預(yù)行政程序、接受報酬包容犯罪等。我國著名學(xué)者王滬寧認(rèn)為可以將腐敗簡明地定義為對公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。黃百煉認(rèn)為，任何腐敗都是對公共權(quán)力的濫用，都是個人私利之間的不正當(dāng)交換和對公共利益的損害［3］?？傊?，學(xué)界理論界普遍認(rèn)為，腐敗專指政府官員運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益的行為。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌，腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣。從腐敗的性質(zhì)來看表現(xiàn)形式主要有以下兩種：

1．交易性腐敗。美國行政學(xué)家羅森·布魯姆認(rèn)為交易性腐敗涉及雙方的直接交換，是“繞過已經(jīng)確立的合法程序而抄近路，通過利益集團(tuán)或個人與政府官員的交易行為，以達(dá)到自己的政治或經(jīng)濟(jì)目的”。簡單地說，就是雙方利用手中資源通過交換來實(shí)現(xiàn)自身利益要求的過程，如權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易等。權(quán)錢交易即錢貨兩訖，以權(quán)力尋租為典型。權(quán)力尋租是人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動，其本質(zhì)在于獲得更大的利潤。而且，權(quán)色交易，不僅僅指美色，學(xué)術(shù)表述為非物質(zhì)化賄賂，包括信息賄賂、業(yè)績賄賂、情感賄賂等，查起來不易，定性也難，處理更難，其目的就是規(guī)避打擊，若不能從政策上、法律上作出明確具體的規(guī)定，就很難定性并懲治它［4］。甚至更高層面的腐敗，已經(jīng)突破了權(quán)錢交易和權(quán)色交易，便是權(quán)權(quán)交易。權(quán)權(quán)交易不以錢或色為媒介，而是以權(quán)力為中心，以既得利益為聯(lián)盟，形成權(quán)力壟斷，如買官賣官、任人唯親、集體性腐敗等等。

2．非交易性腐敗。經(jīng)濟(jì)學(xué)者倪星（2004）在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下曾對腐敗現(xiàn)象進(jìn)行分類，他認(rèn)為腐敗現(xiàn)象的發(fā)生形式可歸為非交易型腐敗與交易型腐敗，非交易型腐敗主要指以“運(yùn)用權(quán)力直接獲取私利，直接貪污、盜竊、侵占、挪用、揮霍國家資財(cái)”為特點(diǎn)的貪污型腐敗［5］。非交易性腐敗，顧名思義是非簡單的直接交換，是一種單向性腐敗。具體來說，是指政府工作人員為了掩蓋自己的工作失誤而對公眾說謊；或者是為了升遷的目的而謊報工作成績，偽造數(shù)據(jù)，制造工作業(yè)績，大搞面子工程，甚至不惜侵犯和傷害公眾利益等行為。此外，行政部門公職人員在執(zhí)法過程中“辦人情案”、違規(guī)違法操作、無視程序、忽視民意、公款吃喝、欺上瞞下、行政不作為等都屬于非交易性的腐敗行為。

二、多元理論視角下我國腐敗問題成因分析

1．“經(jīng)濟(jì)人”理論中經(jīng)濟(jì)理性誘發(fā)腐敗

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論最早起源于英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的關(guān)于勞動交換的經(jīng)濟(jì)理論。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為：人的本性是懶惰的，必須加以鞭策；人的行為動機(jī)源于經(jīng)濟(jì)和權(quán)力維持員工的效力和服從。從19世紀(jì)末到20世紀(jì)七八十年代，縱觀整個西方行政學(xué)說史，無論是布坎南的公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”還是威爾遜的公共行政學(xué)中的“政府官員的經(jīng)濟(jì)理性”假設(shè)都表明，一個人無論處于什么樣的地位，其本性都以追求個人利益，使個人滿足程度最大化為最基本動機(jī)，并不會因?yàn)樽陨砦恢没蚪巧兓淖冏运降谋拘浴；趥€人效益最大化原則，政治家和政治官員的首要選擇便是個人利益，其次才是公共利益。換言之，政府機(jī)構(gòu)如果不能有效地滿足官員們的經(jīng)濟(jì)需求，官員腐敗活動就容易滋生。

眾所周知，我國公務(wù)員工資福利水平在全世界處于較低水平。于是，為了更多地實(shí)現(xiàn)個人目標(biāo)，如金錢、聲望、權(quán)威、成就等等，他們往往會利用模糊的制度規(guī)范，在國家利益或公共利益的名義下，濫用公共資源，造成公共資源的不合理配置甚至浪費(fèi)，以權(quán)謀私，產(chǎn)生腐敗行為。事實(shí)上，隨著人性欲望的不斷膨脹，最壞的情況便是官僚主義者通過不斷增加預(yù)算和公共開支以獲取更多的個人利益，導(dǎo)致政府行政低效率的同時，腐敗現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，即所謂“官吏越多，‘官僚斂取物’就越多”。無論是交易性腐敗還是非交易性腐敗，其腐敗的極大誘因在于經(jīng)濟(jì)人理性。

2．權(quán)力制約理論中權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致腐敗

權(quán)力制約理論是西方政治思想史上的一個重要論題，其主要是在分權(quán)的基礎(chǔ)上加入制約和平衡的因素，以達(dá)到對權(quán)力控制的目的。權(quán)力作為一種政治上的強(qiáng)制力、職責(zé)范圍內(nèi)的支配力和人際關(guān)系中特定的影響力，由權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的腐敗正是權(quán)力負(fù)效應(yīng)的反映，也是權(quán)力未能得到有效制約的集中體現(xiàn)。權(quán)力的膨脹性要求對權(quán)力進(jìn)行有效制約才能防止腐敗，缺乏權(quán)力的制約制度或者相應(yīng)的權(quán)力制約制度不夠完善就容易催生腐敗，正如英國思想史學(xué)家阿克頓爵士那享譽(yù)全球的至理名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，權(quán)力與腐敗就像是一對孿生兄弟，從權(quán)力出現(xiàn)的那一瞬間，腐敗便隨之衍生。

我國是議行合一的政治體制，理論設(shè)置上有相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由人大對其進(jìn)行監(jiān)督和控制。然而在實(shí)踐中，我國權(quán)力制約結(jié)構(gòu)在設(shè)置上并不合理。權(quán)力間不是平級權(quán)力，更多的是上下級的關(guān)系；司法機(jī)構(gòu)并不獨(dú)立，常常受制于立法與行政；黨的領(lǐng)導(dǎo)更是凌駕于政府之上，黨政不分情況司空見慣。事實(shí)上，類似情況還有很多，在地方政府則表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。權(quán)力得不到制約，怎能不產(chǎn)生腐敗？此外，由于我國目前仍處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，存在著大量政府干預(yù)市場的活動，政府權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)大，必然會為尋租腐敗提供巨大的空間和機(jī)會。

3．監(jiān)督理論中監(jiān)督不力放縱腐敗

吉林信托投資有限責(zé)任公司黨委書記、董事長張興波因貪污受賄被判死緩時說：“如果當(dāng)時有人阻止我，我會有所顧忌?！彼拇ㄊo定縣原縣委書記黃文說：“我當(dāng)了一把手以后，就只有我能監(jiān)督自己了?！苯魇≡笔￠L胡長清說：“我當(dāng)上副省長后，就好像小貓關(guān)進(jìn)牛欄里，天馬行空，來去自由?！鄙鲜龇N種事例無不顯示腐敗的產(chǎn)生在很大層面上在于監(jiān)督的不力，而監(jiān)督不力可以用“監(jiān)而不督，督而無效”八個字概括，具體則表現(xiàn)在監(jiān)督主體意識淡化、監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、監(jiān)督過程簡化、監(jiān)督維度單一和監(jiān)督法制化程度低五個方面。

監(jiān)督主體意識淡化不僅表現(xiàn)在那些被監(jiān)督主體意識淡化，即那些權(quán)力集中的人，尤其是“一把手”由于自身存在諸多問題拒絕接受監(jiān)督，還包括監(jiān)督主體本身的腐敗，出現(xiàn)“失監(jiān)”；由于我國對權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，行使監(jiān)督權(quán)的黨和國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時受著上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)和同級黨委或行政機(jī)關(guān)、首長的領(lǐng)導(dǎo)、制約。機(jī)構(gòu)的人員編制、行政經(jīng)費(fèi)支出等卻受制于地方政府，難以保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。權(quán)力的監(jiān)督過程一般分為事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)，但在我國的監(jiān)督現(xiàn)實(shí)中則側(cè)重于事后，尤其是對掌權(quán)者的監(jiān)督更是“虛化”，真正是“監(jiān)而不督”。雖然我國目前存在著黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，還有法律監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，但是其監(jiān)督維度多為自上而下的監(jiān)督，少有群眾監(jiān)督等，比較單一。法律最大的特征和作用在于其強(qiáng)制性，監(jiān)督只有在法制的基礎(chǔ)上才能真正發(fā)揮其實(shí)效。我國現(xiàn)有3000多部反腐廉政建設(shè)的法律法規(guī)，中央對領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政規(guī)定有52個“不準(zhǔn)”［6］，但實(shí)際上管用的不多，而對腐敗懲罰則又過于寬松，更助長了腐敗的發(fā)生。

4．倫理道德失范助推腐敗

一項(xiàng)超過10000份的關(guān)于“你對哪些人的倫理道德狀況最不滿意”的全國性權(quán)威調(diào)查令人沉思: 政府官員高居榜首，達(dá)74．8%［7］。作為社會主義國家，正確的權(quán)力觀應(yīng)該是全心全意為人民服務(wù)，一切從人民的利益出發(fā)?？墒乾F(xiàn)今我國廣大權(quán)力擁有者的道德倫理修養(yǎng)不足，尤其是在社會轉(zhuǎn)型期，更易受權(quán)力、經(jīng)濟(jì)等因素的誘惑，當(dāng)其思想道德意志無法戰(zhàn)勝個人私欲時，拜金主義、享樂主義和極端個人主義便開始滋生，法制意識和道德責(zé)任感漸漸淡薄，最后疏于自律，走向腐敗。再者，受傳統(tǒng)的行政倫理思想及現(xiàn)實(shí)環(huán)境因素的影響，公務(wù)員的道德自律和他律并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，比如人倫關(guān)系網(wǎng)、官場“潛規(guī)則”，都一定程度地縱容了腐敗，“潛規(guī)則”甚至就是官場腐敗的保護(hù)網(wǎng)。在廣大行政人員看來，過節(jié)走關(guān)系，上崗送禮物，評定撈人情等都是正?，F(xiàn)象，而恰恰是這樣的社會風(fēng)氣，社會倫理道德的失范，助推了腐敗行為的產(chǎn)生。

三、當(dāng)前形勢下加強(qiáng)腐敗問題治理的有效路徑

1．從“經(jīng)濟(jì)人”向“道德人”轉(zhuǎn)變

歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，即使在我們社會主義國家里，經(jīng)濟(jì)人的行為特征依然存在［8］。一個人無論處于什么樣的社會角色都會以“成本—收益”計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)來判斷自身的行為和活動是否值得去做，當(dāng)政府官員的待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于為公共利益所付出的成本時就很容易產(chǎn)生腐敗。

“經(jīng)濟(jì)人”強(qiáng)調(diào)自身的個人利益，就需要建立一種公正的待遇機(jī)制，使得公務(wù)員的個人利益得到充分保障，實(shí)行薪資水平與責(zé)任相匹配原則以激發(fā)工作積極性，更好地為人民服務(wù)。同時，必須要建立相應(yīng)的防腐約束機(jī)制，從理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，有的放矢建立政府決策過程和組織架構(gòu)，從制度上抑制政治權(quán)利人的自利傾向，減少逐利的不良政治后果［9］，使得腐敗者無法擁有權(quán)力，權(quán)力擁有者不能腐敗也不敢腐敗。“道德人”追求精神利益，將行善作為行為目的本身，是“經(jīng)濟(jì)人”獲利最大化的倫理保障。作為公權(quán)力的擁有者，理應(yīng)要更加加強(qiáng)政府及其工作人員的利他動機(jī)教育，明確為公眾利益服務(wù)，尤其在我們社會主義國家更應(yīng)該大力倡導(dǎo)和教育廣大公務(wù)人員樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以及“毫不利己，專門利人”的崇高的道德行為，促使更多的“經(jīng)濟(jì)人”向“道德人”轉(zhuǎn)變，更將“道德人”的實(shí)現(xiàn)程度作為升遷考核的重要指標(biāo)，來防止公共權(quán)力的濫用。

2．健全權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置

權(quán)力過度集中，且缺乏相互制約、監(jiān)督，就必然走向權(quán)力腐敗?？刂聘瘮〉慕Y(jié)構(gòu)性根源主要通過權(quán)力制約機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。正如習(xí)近平總書記在2013年1月22日的中紀(jì)委全會上提出的，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！蹦敲丛撊绾螌?quán)力關(guān)進(jìn)籠子里呢？筆者認(rèn)為，權(quán)力有效制約的主要途徑就是權(quán)力的分立與制衡的制度化。著名法學(xué)家孟德斯鳩曾說:“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”?！耙詸?quán)制權(quán)”的目的在于實(shí)現(xiàn)各種政治力量之間的平衡，防止任何一種政治力量壟斷國家政權(quán)。如美國在制度設(shè)計(jì)和確定憲法時，實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立的民主方式實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的有效制衡。

從我國基本國情來說，必須從黨委、政府、人大、司法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行更加科學(xué)的權(quán)力劃分入手。第一，在堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，保障同級政府、人大、司法機(jī)關(guān)依法履行自己的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)限和責(zé)任的法定化。第二，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)人大對“一府兩院”權(quán)力的制約以防止行政權(quán)力擴(kuò)張，強(qiáng)化其權(quán)威。第三，要切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案，割斷司法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣睦骊P(guān)系，對現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)設(shè)置、司法領(lǐng)導(dǎo)體制、司法經(jīng)費(fèi)撥付體制和內(nèi)部管理體制進(jìn)行改革，逐步建立獨(dú)立、公正、廉潔、高效的司法運(yùn)行機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)司法真正獨(dú)立［10］。最后，合理劃分中央與地方各級政府的職責(zé)權(quán)限并用法律形式加以保障，使中央和地方政府有足夠的權(quán)能完成各自的法定職責(zé)，減少政府對市場的干預(yù)，減少權(quán)力擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)資源配置市場化。此外，對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員之間要進(jìn)行明確的權(quán)力分工，切實(shí)確立和嚴(yán)格執(zhí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，堅(jiān)決防止“一把手”個人說了算，通過合理分權(quán)，減少“暗箱操作”和獨(dú)斷專行的發(fā)生。

3．完善監(jiān)督機(jī)制

第一，創(chuàng)造外部條件，促進(jìn)監(jiān)督主體多元化，尤其是要加強(qiáng)公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等新興社會監(jiān)督方式。努力提高全體公民的政治參與意識和能力，牢固樹立主人翁的政治責(zé)任感，監(jiān)督權(quán)力行使行為，行使公民權(quán)利，合理調(diào)配各種社會力量對權(quán)力的影響，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的社會化。在此不得不說的是，如今的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為了遏制權(quán)力腐敗的強(qiáng)有力的武器?！拔⒉╅_房門”、“郭美美事件”、“天價煙”等都是通過網(wǎng)絡(luò)曝光其腐敗行徑，從而讓腐敗分子得到嚴(yán)厲的懲罰。第二，加強(qiáng)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，明確監(jiān)督的職責(zé)和范圍，剝離監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督主體的利益關(guān)系，逐漸形成異體監(jiān)督。第三，實(shí)行政務(wù)信息公開、官員財(cái)產(chǎn)申報等其他相關(guān)配套制度建設(shè)，提高監(jiān)督的實(shí)效性。以公開辦事原則、公開辦事程序、公開辦事結(jié)果、崗位輪換等方式接受群眾的監(jiān)督，同時建立信息的可追蹤制度，如此可以在有效減少非交易性腐敗行為產(chǎn)生的同時又提高了政府的公信力；嘗試自上而下，領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，切實(shí)推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報制度的推行，以達(dá)到上行下效的結(jié)果。最后，加強(qiáng)監(jiān)督的法制化建設(shè)，增大對腐敗的懲罰力度，在有可能的情況下實(shí)行“零容忍”。

4．提高行政人員的倫理道德素質(zhì)

必須加強(qiáng)對行政人員的行政倫理教育。第一，如今行政人員思想滑坡日益嚴(yán)重，要加強(qiáng)其公正廉明、奉公守法的道德自律性，形成“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的服務(wù)理念，樹立正確的權(quán)力道德觀和社會責(zé)任感，提高拒腐防變的能力。第二，從整個社會的大環(huán)境來講，要擯棄傳統(tǒng)政治倫理中的消極因素，如“官本位”思想、走關(guān)系等，培育合理的行政倫理文化,鏟除權(quán)力腐敗的倫理文化根源，創(chuàng)造一種良好的道德他律氛圍。

美國有專門的政府道德辦公室，其主要任務(wù)不僅是防止政府行政系統(tǒng)的工作人員出現(xiàn)利益沖突，并且還負(fù)責(zé)對行政人員進(jìn)行道德教育［11］。鑒于此，筆者認(rèn)為，我國也可以嘗試建立專門的行政倫理辦公室，完善我國公務(wù)員的行為準(zhǔn)則體系，建立協(xié)調(diào)個人、組織與社會的關(guān)系為核心的行政行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范系統(tǒng)，提高我國公務(wù)員的行政倫理道德水平。

腐敗問題是實(shí)現(xiàn)社會進(jìn)步、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的絆腳石，我國在治理腐敗問題的過程中不僅要在觀念上做到從“經(jīng)濟(jì)人”向“道德人”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對行政人員倫理道德建設(shè)，也要在實(shí)踐中對癥下藥，健全權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置，完善監(jiān)督機(jī)制，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行，遠(yuǎn)離腐敗，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

［1］塞繆爾·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．上海：上海譯文出版社，1989．

［2］［3］［6］李燕凌，吳松江，胡揚(yáng)名．我國近年來反腐敗問題研究綜述［J］．中國行政管理，2011，（11）．

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