余永慶

摘 要：改革開放以來，各類社會組織在西部民族地區(qū)迅速發(fā)展，并在文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、扶貧等多個領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用。但相對于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展還比較滯后，其發(fā)展面臨著體制機(jī)制、扶持政策、自身能力等困難和問題，需要通過改革和完善體制機(jī)制，加強(qiáng)政策扶持力度等來促進(jìn)社會組織健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西部民族地區(qū)；社會組織；發(fā)展現(xiàn)狀；問題

中圖分類號：D633 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）25-0092-02

改革開放以來，我國社會組織迅速發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，到2011年12月底，全國依法登記的社會組織45.751萬個[1]。伴隨全國的發(fā)展，西部民族地區(qū)近年來社會組織發(fā)展也非常迅速，并在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域正發(fā)揮著越來越廣泛的積極作用，已經(jīng)成為西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。

一、西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）社會組織發(fā)展快速，但數(shù)量相對較少

改革開放以來，特別是近年來，西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展處于快速增長階段。2001年青海省在各級民政部門注冊登記的社會組織共有1 287個，而到2011年底這一數(shù)量已達(dá)2 566個，十年間增加1 279個。盡管西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展很快，但與發(fā)達(dá)國家平均每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個相比較，數(shù)量還是相對較少。2011年青海省每萬人擁有社會組織數(shù)只有約4.5個。社會組織發(fā)展數(shù)量不僅與發(fā)達(dá)國家相比相對較少，而且與我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比較也存在一定的差距。如2010年江蘇省登記各類社會組織達(dá)37 905個，平均每萬人擁有社會組織數(shù)達(dá)10.2個[2]。

（二）境外社會組織活動比較活躍

因其特殊的地理、民族文化及地緣資源因素，西部民族地區(qū)一直是境外社會組織選擇開展活動的主要區(qū)域。作為多民族地區(qū)，2010年在青海省開展活動的境外社會組織有78個，其中在青海設(shè)立辦事處的有15個?？傮w而言，境外社會組織開展的活動和實(shí)施的項(xiàng)目在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但少數(shù)非友好的境外社會組織打著捐資助學(xué)、扶貧濟(jì)困的旗號，通過各種手段從事一些分裂、滲透和策反活動，給民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定帶來潛在威脅。

（三）社會組織發(fā)展不平衡

一是各類社會組織發(fā)展程度不一。截至2011年12月底，全省依法登記的社會組織2 566個，其中社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位就占到2 553個，而基金會僅13個。二是地區(qū)分布不平衡。2011年，青海省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度較高的海東地區(qū)在民政部門登記注冊的各類社會組織共有474個，而同期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為滯后的果洛藏族自治州在民政部門登記注冊的各類社會組織只有93個，海東地區(qū)社會組織數(shù)量要比果洛藏族自治州多出381個。三是社會組織在不同領(lǐng)域發(fā)展和分布不均。西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展主要集中在教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)等領(lǐng)域，而文化與體育、工商服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)展相對較少。2009年，青海省在各級民政部門登記注冊的各類社會組織共有2 373個，這些社會組織按行業(yè)分類來看，從事教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、科技與研究的社會組織多達(dá)1 170個，而從事文化、體育、法律、工商服務(wù)和生態(tài)環(huán)境的僅有574個[3]。

（四）社會組織服務(wù)能力普遍不強(qiáng)

近年來，各類社會組織在扶貧、救災(zāi)、基礎(chǔ)教育、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域開展活動比較活躍，為西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。如青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會積極創(chuàng)建鄉(xiāng)村社區(qū)公眾和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文化相結(jié)合的社區(qū)保護(hù)小區(qū)，以鄉(xiāng)村自然資源保護(hù)為基礎(chǔ)，讓社區(qū)公眾自覺自發(fā)地保護(hù)周邊的生態(tài)環(huán)境；格?；ń逃戎鷷闪⒍嗄陙頌榍嗪５任鞑康貐^(qū)貧困青少年提供各項(xiàng)資助等。但總體上來看，西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展普遍呈現(xiàn)出規(guī)模較小、專業(yè)化水平較低、服務(wù)能力較弱的問題。使其整合社會資源的能力不強(qiáng)，社會服務(wù)管理績效低下，還難以承擔(dān)更多的社會責(zé)任，承接更多的政府轉(zhuǎn)移職責(zé)。

二、西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展面臨的問題

如前所述，近年來，西部民族地區(qū)社會組織發(fā)展迅速，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中日益顯示出越來越重要的作用，但相對于西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的新形勢和構(gòu)建和諧社會的新要求，社會組織發(fā)展還比較滯后，其發(fā)展還面臨著這樣那樣的困難和問題。

（一）對社會組織的地位作用認(rèn)識不夠到位

社會組織的發(fā)展，一方面可以彌補(bǔ)政府和市場的不足，充當(dāng)社會和諧的潤滑劑；另一方面，若其作用發(fā)揮不當(dāng)也可能成為社會的不穩(wěn)定因素。對西部民族地區(qū)來講，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定責(zé)任重大，任務(wù)艱巨?；诖?，“一些地方和部門則偏重從社會穩(wěn)定角度去管理，而不是從有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步方面去引導(dǎo)和培育發(fā)展，對社會組織不放心、不放手、不轉(zhuǎn)移應(yīng)轉(zhuǎn)移的職能，致使社會組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面作用難以有效發(fā)揮?！盵4]

（二）法律法規(guī)體系不夠健全

雖然國務(wù)院頒布了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理?xiàng)l例》，民政部出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，但是總體上看法律法規(guī)體系還不健全?！安粌H對社會組織管理的立法層次低，而且法規(guī)內(nèi)容不完善?，F(xiàn)有法規(guī)以程序性規(guī)范為主、實(shí)體性規(guī)范不足，對境外社會組織在華開展活動如何管理沒有法律或政策依據(jù)。”[5]由于關(guān)于社會組織發(fā)展的全國層面法律法規(guī)不夠健全，再加上西部民族地區(qū)普遍缺乏地方性法律法規(guī)的出臺，使得對社會組織的監(jiān)管造成了一定困難。

（三）監(jiān)管體制機(jī)制不夠完善

首先，社會組織監(jiān)管力量薄弱。在西部民族地區(qū)很多基層政府都沒有設(shè)立相關(guān)職能管理機(jī)構(gòu)、缺乏編制和人員，社會組織處于無人管、管不了、管不好的狀況，社會組織快速發(fā)展與管理服務(wù)力量嚴(yán)重不足的矛盾日趨突出。其次，社會監(jiān)督機(jī)制不夠健全。由于受社會環(huán)境、公眾意識與關(guān)注程度、宣傳和信息披露等方面的原因，社會監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。再次，對境外社會組織監(jiān)管的體制機(jī)制不夠完善。目前總的來看西部民族地區(qū)對境外社會組織的管理仍然十分薄弱，不僅法律滯后，政府管理資源缺乏整合，而且溝通渠道不暢，監(jiān)督措施不力。

（四）扶持培育政策缺乏力度

盡管這些年從中央到地方陸續(xù)出臺了一些培育和扶持社會組織的政策措施，但總體而言，在西部民族地區(qū)普遍缺乏與社會組織發(fā)展目標(biāo)相配套的扶持政策，在稅收優(yōu)惠、財政資助、人事管理、社會保險、承接政府轉(zhuǎn)移職能以及參與提供公共服務(wù)等方面，缺乏完善、具體的政策規(guī)定。從青海省情況來看，多數(shù)社會組織很難得到資金、場地、技術(shù)、項(xiàng)目等方面的扶持。

（五）社會組織自身建設(shè)滯后

首先，內(nèi)部機(jī)制不夠健全。西部民族地區(qū)社會組織普遍存在治理不完善的問題，主要表現(xiàn)為財務(wù)管理、人事管理等方面規(guī)章制度不健全；有的社團(tuán)理事會、常務(wù)理事會長期不開會，不討論社會組織事務(wù)，違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生；部分社會組織在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，將贏利作為首要目標(biāo)，成為某些組織、某些個人致富的工具，嚴(yán)重偏離社會組織宗旨。其次，人才建設(shè)滯后。由于受工作環(huán)境、福利待遇、人才工作政策等因素的影響，西部民族地區(qū)多數(shù)社會組織人力資源匱乏，專職工作人員較少，整體素質(zhì)不高。

三、加強(qiáng)西部民族地區(qū)社會組織建設(shè)的對策

（一）正確認(rèn)識和把握社會組織的發(fā)展

應(yīng)看到社會組織大發(fā)展的世界趨勢與時代潮流，它是中國改革開放、民主法制建設(shè)進(jìn)步的必然產(chǎn)物。社會組織的發(fā)展，在提供社會服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面有著積極的社會作用。因此，必須要對社會組織的發(fā)展積極創(chuàng)造條件，加大培育和扶持力度，引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮其積極作用。同時也要看到社會組織的發(fā)展成熟需要有個過程，在社會組織發(fā)展壯大過程中如果引導(dǎo)和監(jiān)管不到位，也會導(dǎo)致一些社會組織違法違規(guī)或違反章程規(guī)定的活動出現(xiàn)，擾亂經(jīng)濟(jì)和社會秩序，影響社會和諧穩(wěn)定。

（二）進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系

法律法規(guī)建設(shè)滯后是制約西部民族地區(qū)社會組織健康發(fā)展的重要因素。可以參照國務(wù)院相關(guān)法規(guī)，并結(jié)合各地實(shí)際情況，制定和完善社會組織發(fā)展的相關(guān)地方法規(guī)，使對社會組織服務(wù)和管理有法可依。并按照分類管理原則，從實(shí)際情況出發(fā)，分別制定培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、社區(qū)和公益性民間組織等規(guī)章制度和指導(dǎo)性意見，進(jìn)一步明確各類社會組織的性質(zhì)和職能。

（三）健全和完善社會組織監(jiān)管體制機(jī)制

首先，改進(jìn)登記管理制度，加強(qiáng)登記管理力量建設(shè)。要放寬政策，降低登記門檻，簡化登記手續(xù)，分類開展社會組織直接登記工作；要按照實(shí)際工作需要，加強(qiáng)職能部門管理機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)建設(shè)，特別要加強(qiáng)基層民族自治地方登記管理力量建設(shè)。

其次，建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管合力。要建立健全社會組織管理和服務(wù)工作協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議、定期情況通報等制度，加強(qiáng)部門間協(xié)作與溝通；要落實(shí)行業(yè)指導(dǎo)，行業(yè)主管部門應(yīng)將社會組織納入行業(yè)管理。要加強(qiáng)對境外社會組織的監(jiān)管，建議設(shè)立專門的境外社會組織管理機(jī)構(gòu)，研究制定關(guān)于境外社會組織活動的相關(guān)法律法規(guī)，將其全部納入政府依法管理的軌道。

再次，建立健全信息公開制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。通過建立信息公開平臺，定期向社會公開社會組織遵紀(jì)守法、公益捐贈資金使用情況、財務(wù)審計報告、年檢情況等信息，自覺接受社會監(jiān)督。

最后，建立健全社會組織競爭和退出機(jī)制。通過評估方式對社會組織實(shí)施優(yōu)勝劣汰的選擇，將那些在評估過程中，評價等級處于末位的社會組織淘汰，政府管理部門應(yīng)將其注銷并向社會公布。

（四）加大培育和扶持社會組織發(fā)展的政策力度

首先，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全政府購買社會組織服務(wù)機(jī)制。政府職能轉(zhuǎn)變是推動社會組織發(fā)展的關(guān)鍵。要加快行政體制改革，全面梳理政府職能，推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能；要建立健全政府購買社會組織服務(wù)機(jī)制，研究出臺政府購買社會組織服務(wù)具體實(shí)施辦法，明確政府向社會組織購買服務(wù)的范圍、實(shí)施時間表、實(shí)施方案以及監(jiān)督、考核和問責(zé)規(guī)定，探索設(shè)立政府向社會組織購買服務(wù)專項(xiàng)資金。其次，要完善稅收優(yōu)惠與費(fèi)用減免政策，出臺具體明確的稅費(fèi)優(yōu)惠和減免政策并落實(shí)到位，通過稅收優(yōu)惠與費(fèi)用減免政策，鼓勵社會捐贈，調(diào)動社會組織提供公共服務(wù)的積極性。再次，要積極發(fā)展社會組織培育中心，為社會組織的發(fā)展提供活動場所、政策咨詢、項(xiàng)目策劃、能力培養(yǎng)及日常辦公、財務(wù)托管、后勤綜合管理等服務(wù)。最后，加強(qiáng)社會組織人才建設(shè)。加大對社會組織人才培訓(xùn)力度，提高現(xiàn)有從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平；建立健全社會組織工作人員工資、職稱、保險、福利等方面政策法規(guī)，解決社會組織及從業(yè)人員實(shí)際困難。

（五）加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

首先，優(yōu)化社會組織內(nèi)部治理。一方面必須以法律為依據(jù)、以章程為核心、以行規(guī)行約為指導(dǎo)，建立健全社會組織的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)；另一方面建立和完善議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財務(wù)、人事等各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，有效發(fā)揮權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用。其次，加強(qiáng)和改進(jìn)黨建工作。研究和探索在社會組織中建立黨組織的有效形式，改進(jìn)黨組織在社會團(tuán)體中的工作方式，充分發(fā)揮黨組織在社會團(tuán)體中的應(yīng)有作用。

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