/孫仕祺 趙晨熙
在“考公”熱潮之下,聘任制是否會出現(xiàn)任用不公等腐敗行為,人們心存憂慮。圖為某地參加公務(wù)員考試的考生涌入考場。
日前,各地試水聘任制公務(wù)員的消息引起社會熱議。許多人認(rèn)為,制度的推行旨在促進(jìn)“能者上、庸者下”用人機制的形成,有利于打破公務(wù)員的“鐵飯碗”。在現(xiàn)實中,它能否帶來激發(fā)官場活力的“鯰魚效應(yīng)”,成為破除公務(wù)員終身制的“靈丹妙藥”?
“北京第一次面向全國招聘6名聘任制公務(wù)員,年薪最少20萬”。這個消息,讓500公里以外,遠(yuǎn)在山東濟南的張女士興奮不已,4年前她從美國學(xué)成歸來,北京一直是她向往的職業(yè)圣地。網(wǎng)上報名第一天,她便迫不及待地選擇了這個職位——北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高級主管。
日前,北京市委組織部、市人力社保局聯(lián)合發(fā)布公告稱,北京將首次面向全國公開招聘6名聘任制公務(wù)員,他們將分別擔(dān)任北京市科委、市交通委和北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會3家政府部門的高管職位。雙方將簽合同、上社保,首批聘期為2年至3年,績效考核不合格可被解聘。
其實,如今北京首次嘗試的“公務(wù)員聘任制”并不是什么新鮮詞匯。2012年以來,多地已經(jīng)開始試水。2012年12月,河南省焦作市公安局面向社會公開招聘3名聘任制公務(wù)員。隨后,鄭州、洛陽、平頂山等也作為試點城市,將啟動聘任制公務(wù)員招聘工作。近期,江西省九江市也宣布將選擇部分地區(qū)“試水”,福建省的首批試點將陸續(xù)在漳州、廈門上演。而在此之前,深圳、上海等一些地方試行公務(wù)員聘任制已經(jīng)多年。
據(jù)悉,2006年施行的公務(wù)員法明確了選任制、委任制和聘任制,作為公職取得的三種基本類型。2011年中組部、人社部還下發(fā)了《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》。所謂聘任制公務(wù)員,是指“機關(guān)在規(guī)定的編制限額內(nèi),經(jīng)中央或省級公務(wù)員主管部門批準(zhǔn),以合同形式聘任、依法履行公職、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。
“通俗地說,聘任制公務(wù)員就是‘合同公務(wù)員’,只在合同期內(nèi)享受公務(wù)員編制和相關(guān)福利?!焙洗髮W(xué)廉政研究中心國際反貪研究所所長聶資魯教授介紹說。相較于傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員委任制,公務(wù)員聘任制最大的特點就在于引入市場機制,將公務(wù)員“終身制”變成“合同制”,將剛性的身份保障轉(zhuǎn)化為彈性的績效評估。
“這種改革給社會透露一個信號,它表明政府正在試著打破用人機制上的裙帶主義、運行機制上的官僚主義,借用能體現(xiàn)競爭、公平、效能的市場機制理念來進(jìn)行自我改革?!狈▏屠璧诙髮W(xué)政治學(xué)博士史春玉認(rèn)為,公務(wù)員聘任制給納入該體系的公務(wù)員施加了一種從業(yè)壓力,如果業(yè)務(wù)效能不高,合同期滿他就得走人。因此,這種政府過程中競爭、合同機制的引進(jìn),對提高政府效能有一定的積極意義。
專家指出,現(xiàn)行的公務(wù)員招考雖然趨之若鶩,考進(jìn)者也不乏精英,但不利于引進(jìn)和激勵專業(yè)人士,不利于處理專業(yè)服務(wù)和短期性政務(wù)。而公務(wù)員聘任制,將體制外的專業(yè)人士當(dāng)成一條鯰魚,攪動人浮于事的辦公室環(huán)境??梢哉f,公務(wù)員聘任制之所以能受到如此高的關(guān)注度,主要是民眾對其寄予了“打破公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下”的終身制的厚望。
然而現(xiàn)行的聘任人員的“鯰魚效應(yīng)”能持續(xù)多久,公務(wù)員聘任制度是否能達(dá)成既定目標(biāo),卻有許多待解之題。
公務(wù)員聘任制之所以能受到如此高的關(guān)注度,主要是民眾對其寄予了“打破公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下”的終身制的厚望。
2010年,深圳詳細(xì)公布了深圳市公務(wù)員分類管理制度改革內(nèi)容:把公務(wù)員原來“大一統(tǒng)”管理模式劃分成綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類。69%的公務(wù)員被劃入行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類中,通過職位分類和聘任制的實施,部分公務(wù)員“官帽”被摘掉,擁有相對獨立的晉升渠道。
一向被視為捧著“鐵飯碗”的公務(wù)員,也成了“合同工”,他們的命運是否預(yù)示著諸多的不確定性?據(jù)資料表明,深圳自2007年試點招收聘任制公務(wù)員以來,3000多人中只有20余位因自身意愿主動辭職,尚無被辭退者,很多民眾開始擔(dān)心聘任制只是換了外套的“鐵飯碗”。
對此,深圳市人社局公務(wù)員管理處工作人員梁文浩回應(yīng)稱,實行聘任制的目的并不是為了解聘人,而是引入合同管理手段。深圳大批量的公開招聘是在2010年以后,首次聘期是3年,到現(xiàn)在大部分聘任制公務(wù)員合同尚未到期。
可見,聘任制公務(wù)員這只“瓷飯碗”,其實也很“鐵”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,公務(wù)員如出現(xiàn)無故曠工、違法等行為,將被解除合同,此外基本上依賴于工作期間的績效考核。
作為深圳2011年聘任的一名行政執(zhí)法類聘任制公務(wù)員,張毅坦言:“年終會有考核,其實就是寫工作總結(jié),然后打分,只要平時沒什么違規(guī)違紀(jì)行為,工作能力和人緣也不錯,基本都過?!睂嶋H上,聘任制公務(wù)員只是與單位多簽幾次合同而已,而且只要連續(xù)聘用10年,就可以與單位簽訂無固定期限合同,重拾“鐵飯碗”。
史春玉認(rèn)為,政務(wù)工作有一定的特殊性和復(fù)雜性,不少公共政策需要長達(dá)數(shù)年甚至更長時間的跟進(jìn)。而政務(wù)工作是以團隊而非個人的形式存在的,這就需要有一個熟悉磨合的過程才能達(dá)到比較默契的、相對高效流暢的合作。聘任制雖然打破了“政事企”三界人才自由流動的界限,并且試圖通過競爭和壓力機制來提高公務(wù)員工作效能,但競爭和壓力不一定就帶來績效。如果政府部門的崗位流動性過大,那么這個部門必定是散兵游勇。此外,對于同一個項目,負(fù)責(zé)人員的頻繁更換不僅保證不了業(yè)務(wù)效能,并且在責(zé)任追究方面也得不到保證。組織機構(gòu)本身的穩(wěn)定性實際上對于政府效能的保證也是非常重要的。
“終身制或者說鐵飯碗本身并不是造成政府效能低下、官僚主義現(xiàn)象的根本原因,根本原因在于我們的公務(wù)員監(jiān)督機制和政府權(quán)力約束機制建設(shè)不到位。根本原因解決不了,細(xì)枝末節(jié)上的小修小補是改變不了大局面的。當(dāng)然,也不能完全否定聘任制的積極意義,在某些特定的領(lǐng)域,對團隊配合、組織穩(wěn)定性要求不是太強的領(lǐng)域,或者是業(yè)務(wù)具有普遍適用性的領(lǐng)域,可以適度地推行聘任制。但是不宜過分強調(diào)聘任制對提高政府效能的作用?!笔反河裾f道。
2007年,深圳最先進(jìn)行公務(wù)員聘任制改革,為全國提供了不少經(jīng)驗。(資料圖片來源南方日報網(wǎng))
專家表示,能否建立科學(xué)的考核機制和完善的監(jiān)督退出機制,是聘任制發(fā)揮功效的關(guān)鍵所在。
中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院彭劍鋒教授認(rèn)為,我國官本位和公務(wù)員待遇終身制的傳統(tǒng)過于根深蒂固,大家在觀念上難以接受,要推行必須逐步打破傳統(tǒng)方式。同時,公務(wù)員工作的兜底機制,也必須予以破除。更重要的是,人才社會化選聘機制必須在行政體系內(nèi)盡快推行,公務(wù)員退出機制也要加快建立起來。
他指出,國內(nèi)對于公務(wù)員的任職安排,往往是一環(huán)扣一環(huán),總是從一個公務(wù)員崗位走向另一個公務(wù)員崗位。今后在聘任制公務(wù)員擴大試點過程中,要嚴(yán)格執(zhí)行聘任合同。決不能把聘任制公務(wù)員“變味”成傳統(tǒng)公務(wù)員,仍是從一個公務(wù)員崗位不斷走向另一個公務(wù)員崗位。
中國人事科學(xué)研究院人才隊伍建設(shè)研究室主任劉霞認(rèn)為,目前公務(wù)員辭退的情形適用范圍較為狹窄,現(xiàn)有的規(guī)定過于寬松,而且,對于現(xiàn)實中不時出現(xiàn)的公務(wù)員上班時間打麻將、進(jìn)出娛樂場所的行為沒有相關(guān)處理規(guī)定。她認(rèn)為,公務(wù)員退出機制在很大程度上是建立在嚴(yán)格的考核制度、有力的監(jiān)督制度,以及強大及時的執(zhí)行力基礎(chǔ)上的。因此,要在強化考核制度上下功夫,提高考核的操作性。
就公務(wù)員任用方面來說,當(dāng)前社會更為關(guān)注的是如何杜絕“蘿卜招聘”、“火箭提拔”等任人唯親現(xiàn)象。一些人擔(dān)心,聘任制可能使個別公務(wù)員直接選聘而不參加統(tǒng)一錄用考試,打開公務(wù)員錄用制度的缺口,給一些執(zhí)掌招聘權(quán)限的部門或官員提供腐敗的空間。
史春玉認(rèn)為,在這項改革中必須注意到,一是聘任過程應(yīng)該全程公開透明,以防有人借此暗箱操作。二是如果聘任人員和所在政府部門發(fā)生勞資雇用糾紛,怎么裁決才能公平地保障雙方的權(quán)益?相關(guān)制度應(yīng)該加以明確。
中國人事科學(xué)研究院研究員李建鐘建議,要完善聘任制度,如嚴(yán)格聘期制,聘用到期續(xù)聘應(yīng)進(jìn)行限制。同時要加強公務(wù)員制度的配套改革。如改革退休制度、實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度、增強公務(wù)員隊伍整體的職業(yè)流動性等。
同時李建鐘提出,當(dāng)前開展公務(wù)員聘任制試點,還需要防止利用聘任制公務(wù)員實行協(xié)議工資的規(guī)定,為本地、本部門公務(wù)員提高工資待遇提供便利;防止通過不斷續(xù)聘將聘任職位人員實際變成常任人員,突破人員編制限制;防止聘任制公務(wù)員成為某些工作失誤的“替罪羔羊”。
“如果沒有嚴(yán)格細(xì)致的制度設(shè)計,沒有公開透明的操作過程,不能排除公務(wù)員聘任制中出現(xiàn)新的腐敗問題。所以,不能簡單期待聘任制一開始就在公務(wù)員隊伍中大面積推廣,現(xiàn)在要做的就是通過試點,發(fā)現(xiàn)問題、完善制度?!敝袊姓w制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱說道。