官員“下?！庇忠怀?/h1>
2013-10-29 01:42:10沈費偉
浙江人大 2013年9期
/沈費偉 李 松
1992年后，大批在政府機構、科研院所任職的知識分子，紛紛主動“下?！眲?chuàng)業(yè)，產生了一批“九二派”企業(yè)家。
近日，安徽出臺《關于服務民營經濟發(fā)展的若干意見》，其中“允許公務員、事業(yè)單位人員創(chuàng)業(yè)”的相關規(guī)定在網絡上引起熱議。如何避免公務員“下?！边M行“權力尋租”等問題成為人們關注的焦點。
官員“下海”創(chuàng)業(yè)引熱議
“公務員若要‘下?！瑧取畠羯怼?！”
“不能讓公務員端著‘鐵飯碗’‘下海’，既當官又掙錢！”
“公務員‘下?！軌蛲苿用駹I經濟發(fā)展。”
“公務員‘下?！梢詾槟贻p人騰出更多施展才華的舞臺，促進‘新陳代謝’，也有利于減輕機構膨脹的壓力，為公務員實現(xiàn)人生價值提供多元的選擇。”
…………
近期，安徽省人力資源和社會保障廳出臺了《關于服務民營經濟發(fā)展的若干意見》，其中“允許公務員、事業(yè)單位人員創(chuàng)業(yè)”的相關規(guī)定在網上引起了熱議。針對網民們的激烈討論，安徽省人社廳于7月15日回應，允許離崗“下海創(chuàng)業(yè)”的為事業(yè)單位工作人員，針對公務員的政策是“允許提前退休或辭職創(chuàng)業(yè)”，未突破公務員法規(guī)定。
其實，鼓勵公職人員“下?！眲?chuàng)業(yè)，安徽省并非孤例，在此之前，河南、云南、吉林、浙江、湖南、上海等地相繼出臺過此類文件，引發(fā)了群眾激烈的討論。
2008年，河南省商丘市出臺《關于擴大對外開放促進全民創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》，政府出資數(shù)萬元至數(shù)十萬元發(fā)放給辭職經商的公務員。同年9月，云南省昆明市人事局出臺政策明確規(guī)定，對辭職創(chuàng)業(yè)的國家機關公務員和事業(yè)單位工作人員，除一次性發(fā)給相當于本人5年基本工資的辭職金外，工齡20年以上的，發(fā)給一次性獎勵金20萬元。2012年，吉林省發(fā)布《關于進一步促進小型微型企業(yè)發(fā)展的意見》提出，其中也提到鼓勵公務員從事創(chuàng)業(yè)活動，并為其保留2年職務。
“官員‘下?！?，如果放在更長的歷史時段來看，并不新鮮。”浙江工商大學人文學院教授徐斌提到，改革開放以來，我國曾出現(xiàn)過兩次較大的“下海潮”，一次是在20世紀80年代，另一次是在鄧小平南方講話之后的90年代。80年代中后期的那次“下?！备嗟氖枪珓諉T從政府，轉了下“身份”，到大的國有企業(yè)去任職。到了90年代初期，由于計劃經濟向市場經濟的轉型，市場經濟的“大潮”一下涌了起來，提供了許多機會，這個時候有許多官員把單位里的職務辭掉選擇“下海創(chuàng)業(yè)”，另謀出路，并逐漸形成了一股風潮，產生了一批“九二派”企業(yè)家。
一潮未平一潮又起。如今，與公務員“下海”相對應的則是，一潮接著一潮的“考公”大軍。據(jù)悉，2012年公務員“國考”報名人數(shù)為123.4萬人，最熱職位招考達到4124∶1的比例，讓人感到驚駭。
既然公務員崗位如此之“俏”，為何現(xiàn)在政府還頻頻鼓勵公職人員“下?！蹦?？
安徽省人社廳相關負責人表示，此次“獎勵公務員下?！钡恼?，是為了在資金扶持、人才支持、保障服務等多方面促進本省民營經濟的發(fā)展。據(jù)悉，在鼓勵公務員“下?！眲?chuàng)業(yè)問題上，河南、云南、吉林等地政府也持類似觀點。
徐斌指出，現(xiàn)在政府鼓勵公職人員“下?！敝饕腥矫娴脑颍阂皇乾F(xiàn)階段中央要求各地政府精簡機構，政府機構改革作為社會改革的一種，控制成本、減少震蕩是保證改革順利的基本點；二是這幾年市場經濟發(fā)展的態(tài)勢比較緩慢，無論是民營企業(yè)，還是國有企業(yè)，好像有點“涼”，有點“弱”，經濟相對進入了一個“低谷”，在這種情形下，有這么股推動市場經濟發(fā)展的力量進去，為市場經濟注入一些新鮮“血液”和“活力”，對市場經濟發(fā)展可能有一定的推動作用；三是公職人員自身由于其懂政策、人脈廣等特點，創(chuàng)業(yè)也具有一定的優(yōu)勢。
“下海”之弊
而事實上，不論前兩次大規(guī)模的公務員“下海潮”，還是近年一些地方出臺優(yōu)惠政策鼓勵公務員“下?！?，除極少數(shù)人創(chuàng)業(yè)成功外，多數(shù)人卻折戟沉沙于市場，重新回到了原來的工作崗位，有的改行從事了其他職業(yè)。
中國政法大學公共決策研究中心副主任王振宇認為，中國之前也已經有過至少兩次公務員“下海潮”。歷史證明，所謂的公務員創(chuàng)業(yè)，在相當程度上就是利用原單位的公權力、利用原單位中積累的人脈來賺錢。
“這種鼓勵政策在特殊時期，可在短期內產生刺激作用，但作為一種常態(tài)并不合時宜?！北本煼洞髮W政府管理學院副教授沈友軍說，在市場經濟和公平觀念已深入人心的當下，再出臺優(yōu)惠政策鼓勵公務員“下?！保小爸贫鹊雇恕敝?。
公務員法規(guī)定，公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動。同時，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》中也明確禁止黨員領導干部私自從事營利性活動，尤其強調“不準個人或者借他人名義經商、辦企業(yè)”。
盡管法律有明確規(guī)定，但不少專家還是心存諸多疑慮。
疑慮一：穿“游泳衣”下海，既當官又掙錢，破壞市場經濟中的公平競爭。
沈友軍認為，公務員“下?！?，表面看是回歸了普通公民身份，但在一定時期內，其在崗時所掌握的公共資源還會發(fā)揮作用，從而損害市場的公平競爭原則。
此前媒體多有報道，一些辭職的公務員往往利用以往掌握的公共資源牟利，比如，國資部門、發(fā)改部門的官員退休之后成為企業(yè)的獨立董事，實現(xiàn)權力變現(xiàn)等等，類似的情形屢見不鮮。
徐斌認為，如果公務員“下?！边€是帶著“身份”下去，就意味著某種不公平。因為有了這個“身份”，那他和機關里的資源沒有斷，他下去經商的時候，和其他在市場經濟中沒有這層關系的商人競爭時，往往處于一種優(yōu)勢地位，換句話說就是一種不平等的競爭。
疑慮二：帶編“下?！睂е隆俺钥震A”泛濫。
現(xiàn)在許多公務員為了達到“吃空餉”的目的，假借“下海創(chuàng)業(yè)”的理由，申請?zhí)崆巴诵莸默F(xiàn)象也日益嚴重。據(jù)報道，2012年四川、重慶、湖南等7個省份清理出“吃空餉”者達7萬多人，如果按每人年均消耗5000元至2萬元計算，公共財政要為這些“閑嘴”掏出3.5億元至14億元的冤枉錢。
此前，有媒體也揭露湖北十堰某機關公務員“下?！苯浬?5年，單位卻一直保留其編制借機吃“空餉”，并用其虛報冒領的財政工資、津補貼及繳納單位的“管理費”10余萬元設立“小金庫”，用于少數(shù)人員旅游和消費。
此外，官員“下?！焙髢冬F(xiàn)與企業(yè)間的“權力期貨”，即在位時為企業(yè)謀求利益，“下?！焙髣t在企業(yè)中拿高薪，等等問題，必須警惕。因此，如何防范個別貪污受賄的領導干部利用“下海”創(chuàng)業(yè)的機會將黑錢洗白？如何防止某些公務員以“創(chuàng)業(yè)”為理由，達到“吃空餉”的目的？以及如何避免“下?！惫珓諉T留下的空缺職位，成為新的權力尋租空間等諸多問題，如果不能從機制上得到解決，“官員下海創(chuàng)業(yè)”無疑將會流弊叢生。
現(xiàn)任泰康人壽總裁的陳東升（左），“下?！鼻耙恢痹趪鴦赵喊l(fā)展研究中心工作。
筑好“防火墻”
專家指出，要發(fā)展民營經濟，并不一定要去鼓勵公職人員“下海”，即便要鼓勵公職人員“下?！币惨婪端麄冊陔x崗創(chuàng)業(yè)過程中的權力尋租和廉政風險，需要進一步的配套政策支持。
“即使公務員主動辭職‘下?！?，也要明確劃分開‘權’、‘利’的關系?！鄙穷^大學法學院公共管理系副教授鄢圣華說，首先要推行“回避制”。辭職后的公務員不能在自己的直系親屬擔任重要公職的地方經商，從源頭上堵死“官商勾結”。其次要明確“下?！钡哪晗蕖Ｓ行┞毼坏墓珓諉T即便辭職，一段時間內也不能經商，以此規(guī)避權力“期權化”。再次要實行“公開制”。將“下?！惫珓諉T的姓名、職務、年齡等信息公開，形成政府主導、公眾參與的“陽光監(jiān)督”。
當前，不少公務員選擇“下?！保瑢嶋H是為了打開洗錢的“暗道”，針對公務員“帶病下海”的現(xiàn)象，徐斌認為一些“問題官員”選擇“下海”，本質上“醉翁之意不在酒’，而是想以此逃脫法律的制裁，掩蓋自己的罪行。在這種情形下，政府首先要嚴把公務員的退出機制，不放過任何一條“漏網之魚”。其次，應加強實行公務員的財產申報制度，做到公務員財產的公開透明化。最后，要嚴加懲治“下?！钡膸А安 惫珓諉T，完善責任追究制度，以此起到威懾作用。
“應加強對‘下?！珓諉T的監(jiān)督，嚴厲懲戒行為不端甚至觸犯法律的公務員，同時要在創(chuàng)新和完善公務員管理體制上下功夫，如可以推行公務員聘任制，實行合同管理，從而形成‘人盡其才，優(yōu)勝劣汰’的良好局面。”沈友軍說道。
此外，多名專家對公務員“下海”“吃空餉”的現(xiàn)象進行了回應。目前，查處“喂空餉”，主要靠單位自查自糾和群眾舉報，加大對“吃空餉”者的處罰力度，固然有一定成效。但從治根本、見長效的角度考慮，還需要正視“吃空餉”與“喂空餉”利益共同體的存在，從制度設計上推動人員編制、單位經費的透明化，引入社會力量加強監(jiān)督，不斷壓縮“空餉”得以產生的空間；同時建立嚴格的問責機制，讓“喂空餉”者也受到嚴厲懲治，從源頭上遏制“空餉”利益流的泛濫，才能真正堵住“吃空餉”的漏洞。
“陽光是最好的防腐劑。規(guī)范退休官員出任新職，應該公開透明。當‘隱形權力’顯性化，退休官員的去向受到社會有效監(jiān)督，經得起檢驗，質疑和猜測自然也就沒了市場?！毙毂笳f道。
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/沈費偉 李 松
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“官員‘下?！?，如果放在更長的歷史時段來看，并不新鮮。”浙江工商大學人文學院教授徐斌提到，改革開放以來，我國曾出現(xiàn)過兩次較大的“下海潮”，一次是在20世紀80年代，另一次是在鄧小平南方講話之后的90年代。80年代中后期的那次“下?！备嗟氖枪珓諉T從政府，轉了下“身份”，到大的國有企業(yè)去任職。到了90年代初期，由于計劃經濟向市場經濟的轉型，市場經濟的“大潮”一下涌了起來，提供了許多機會，這個時候有許多官員把單位里的職務辭掉選擇“下海創(chuàng)業(yè)”，另謀出路，并逐漸形成了一股風潮，產生了一批“九二派”企業(yè)家。
一潮未平一潮又起。如今，與公務員“下海”相對應的則是，一潮接著一潮的“考公”大軍。據(jù)悉，2012年公務員“國考”報名人數(shù)為123.4萬人，最熱職位招考達到4124∶1的比例，讓人感到驚駭。
既然公務員崗位如此之“俏”，為何現(xiàn)在政府還頻頻鼓勵公職人員“下?！蹦?？
安徽省人社廳相關負責人表示，此次“獎勵公務員下?！钡恼?，是為了在資金扶持、人才支持、保障服務等多方面促進本省民營經濟的發(fā)展。據(jù)悉，在鼓勵公務員“下?！眲?chuàng)業(yè)問題上，河南、云南、吉林等地政府也持類似觀點。
徐斌指出，現(xiàn)在政府鼓勵公職人員“下?！敝饕腥矫娴脑颍阂皇乾F(xiàn)階段中央要求各地政府精簡機構，政府機構改革作為社會改革的一種，控制成本、減少震蕩是保證改革順利的基本點；二是這幾年市場經濟發(fā)展的態(tài)勢比較緩慢，無論是民營企業(yè)，還是國有企業(yè)，好像有點“涼”，有點“弱”，經濟相對進入了一個“低谷”，在這種情形下，有這么股推動市場經濟發(fā)展的力量進去，為市場經濟注入一些新鮮“血液”和“活力”，對市場經濟發(fā)展可能有一定的推動作用；三是公職人員自身由于其懂政策、人脈廣等特點，創(chuàng)業(yè)也具有一定的優(yōu)勢。
“下海”之弊
而事實上，不論前兩次大規(guī)模的公務員“下海潮”，還是近年一些地方出臺優(yōu)惠政策鼓勵公務員“下?！?，除極少數(shù)人創(chuàng)業(yè)成功外，多數(shù)人卻折戟沉沙于市場，重新回到了原來的工作崗位，有的改行從事了其他職業(yè)。
中國政法大學公共決策研究中心副主任王振宇認為，中國之前也已經有過至少兩次公務員“下海潮”。歷史證明，所謂的公務員創(chuàng)業(yè)，在相當程度上就是利用原單位的公權力、利用原單位中積累的人脈來賺錢。
“這種鼓勵政策在特殊時期，可在短期內產生刺激作用，但作為一種常態(tài)并不合時宜?！北本煼洞髮W政府管理學院副教授沈友軍說，在市場經濟和公平觀念已深入人心的當下，再出臺優(yōu)惠政策鼓勵公務員“下?！保小爸贫鹊雇恕敝?。
公務員法規(guī)定，公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動。同時，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》中也明確禁止黨員領導干部私自從事營利性活動，尤其強調“不準個人或者借他人名義經商、辦企業(yè)”。
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徐斌認為，如果公務員“下?！边€是帶著“身份”下去，就意味著某種不公平。因為有了這個“身份”，那他和機關里的資源沒有斷，他下去經商的時候，和其他在市場經濟中沒有這層關系的商人競爭時，往往處于一種優(yōu)勢地位，換句話說就是一種不平等的競爭。
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現(xiàn)在許多公務員為了達到“吃空餉”的目的，假借“下海創(chuàng)業(yè)”的理由，申請?zhí)崆巴诵莸默F(xiàn)象也日益嚴重。據(jù)報道，2012年四川、重慶、湖南等7個省份清理出“吃空餉”者達7萬多人，如果按每人年均消耗5000元至2萬元計算，公共財政要為這些“閑嘴”掏出3.5億元至14億元的冤枉錢。
此前，有媒體也揭露湖北十堰某機關公務員“下?！苯浬?5年，單位卻一直保留其編制借機吃“空餉”，并用其虛報冒領的財政工資、津補貼及繳納單位的“管理費”10余萬元設立“小金庫”，用于少數(shù)人員旅游和消費。
此外，官員“下?！焙髢冬F(xiàn)與企業(yè)間的“權力期貨”，即在位時為企業(yè)謀求利益，“下?！焙髣t在企業(yè)中拿高薪，等等問題，必須警惕。因此，如何防范個別貪污受賄的領導干部利用“下海”創(chuàng)業(yè)的機會將黑錢洗白？如何防止某些公務員以“創(chuàng)業(yè)”為理由，達到“吃空餉”的目的？以及如何避免“下?！惫珓諉T留下的空缺職位，成為新的權力尋租空間等諸多問題，如果不能從機制上得到解決，“官員下海創(chuàng)業(yè)”無疑將會流弊叢生。
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“即使公務員主動辭職‘下?！?，也要明確劃分開‘權’、‘利’的關系?！鄙穷^大學法學院公共管理系副教授鄢圣華說，首先要推行“回避制”。辭職后的公務員不能在自己的直系親屬擔任重要公職的地方經商，從源頭上堵死“官商勾結”。其次要明確“下?！钡哪晗蕖Ｓ行┞毼坏墓珓諉T即便辭職，一段時間內也不能經商，以此規(guī)避權力“期權化”。再次要實行“公開制”。將“下?！惫珓諉T的姓名、職務、年齡等信息公開，形成政府主導、公眾參與的“陽光監(jiān)督”。
當前，不少公務員選擇“下?！保瑢嶋H是為了打開洗錢的“暗道”，針對公務員“帶病下海”的現(xiàn)象，徐斌認為一些“問題官員”選擇“下海”，本質上“醉翁之意不在酒’，而是想以此逃脫法律的制裁，掩蓋自己的罪行。在這種情形下，政府首先要嚴把公務員的退出機制，不放過任何一條“漏網之魚”。其次，應加強實行公務員的財產申報制度，做到公務員財產的公開透明化。最后，要嚴加懲治“下?！钡膸А安 惫珓諉T，完善責任追究制度，以此起到威懾作用。
“應加強對‘下?！珓諉T的監(jiān)督，嚴厲懲戒行為不端甚至觸犯法律的公務員，同時要在創(chuàng)新和完善公務員管理體制上下功夫，如可以推行公務員聘任制，實行合同管理，從而形成‘人盡其才，優(yōu)勝劣汰’的良好局面。”沈友軍說道。
此外，多名專家對公務員“下海”“吃空餉”的現(xiàn)象進行了回應。目前，查處“喂空餉”，主要靠單位自查自糾和群眾舉報，加大對“吃空餉”者的處罰力度，固然有一定成效。但從治根本、見長效的角度考慮，還需要正視“吃空餉”與“喂空餉”利益共同體的存在，從制度設計上推動人員編制、單位經費的透明化，引入社會力量加強監(jiān)督，不斷壓縮“空餉”得以產生的空間；同時建立嚴格的問責機制，讓“喂空餉”者也受到嚴厲懲治，從源頭上遏制“空餉”利益流的泛濫，才能真正堵住“吃空餉”的漏洞。
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