周 冰 魏文科

一、引言

伴隨著中國(guó)高速公路的迅猛發(fā)展，超載現(xiàn)象也如影隨形般地出現(xiàn)并開始泛濫，甚至在一些路段已經(jīng)達(dá)到了無車不超的地步。公路超載超限對(duì)社會(huì)造成多方面的嚴(yán)重危害：首先是對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施道路的損害。據(jù)專家分析，車輛超限重量的增加和其對(duì)路面的損害是呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)的，超限10%的貨車對(duì)道路的損害會(huì)增加40%，一輛超限2倍的車輛行駛一次，對(duì)公路的損害相當(dāng)于不超限車輛行駛16次。其次，超載嚴(yán)重威脅著道路交通安全，容易引發(fā)交通事故。據(jù)統(tǒng)計(jì)，超載運(yùn)輸事故占公路交通事故的30%以上，占貨運(yùn)事故的50%以上，不僅直接威脅著司機(jī)的生命，而且還對(duì)其他車輛造成重大威脅。再次，導(dǎo)致貨運(yùn)市場(chǎng)秩序混亂，造成汽車行業(yè)的畸形發(fā)展。由于超載得不到有效治理，部分運(yùn)輸戶在購(gòu)置車輛時(shí)，為了追求利潤(rùn)最大化，往往希望購(gòu)買噸位標(biāo)定較小、而實(shí)際裝載量大的貨車，以逃避國(guó)家規(guī)費(fèi)，從而誘導(dǎo)一些汽車制造商和改裝企業(yè)隨意生產(chǎn)和改裝大噸位小車軸的載重車，阻礙了貨物運(yùn)輸向大型化、專業(yè)化和高檔化方向的發(fā)展。這與世界運(yùn)輸車輛的發(fā)展趨勢(shì)相悖，使貨運(yùn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)效益難以提高，擾亂了貨運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展。超載超限如果不能得到有效治理，還會(huì)加劇生態(tài)環(huán)境的污染，破壞公平與正義的法律環(huán)境。

國(guó)家為此投入了大量的人力、物力和財(cái)力來治理，然而收效甚微。過去人們一直認(rèn)為超載現(xiàn)象普遍發(fā)生的主要原因是政府監(jiān)管不到位。例如，相關(guān)部門通常采用集中整治的方式來治理超載，但結(jié)果是只能在整治期間使問題得到緩解，過后便會(huì)反彈，甚至更加嚴(yán)重。過去對(duì)載重貨車收費(fèi)主要是根據(jù)車輛的額定噸位或者軸數(shù)計(jì)征，目前隨著科技的進(jìn)步許多地方的高速公路都采用了計(jì)重收費(fèi)，這就很少有車輛超載能逃過檢查部門的法眼。然而即便如此，超載現(xiàn)象依然嚴(yán)重，成為我國(guó)公路運(yùn)輸?shù)墓碳差B癥。這就需要我們從更深的層次來尋找超載行為的真實(shí)原因。

超載現(xiàn)象引起眾多研究者的關(guān)注，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)其原因的解釋主要有以下三類：一是認(rèn)為公路具有公共產(chǎn)品的屬性，超載的本質(zhì)是公共產(chǎn)品的過度利用。①陳剛、金通：《“公路超載”問題的本質(zhì)及其制度因素分析》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2005年第3期；白永亮：《我國(guó)公路超載超限的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋及長(zhǎng)效治理機(jī)制構(gòu)建》，《中國(guó)軟科學(xué)》2006年第10期。根據(jù)這種觀點(diǎn)，加大道路的供給和提高公路的收費(fèi)可以在一定程度上解決超載問題。然而，公共產(chǎn)品未來收益的不確定性并不必然導(dǎo)致超載，超載的成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)公共產(chǎn)品的過度使用所帶來的收益；公共產(chǎn)品的供給不足應(yīng)該導(dǎo)致道路擁擠，而不是超載，沒有證據(jù)顯示這兩者有必然的聯(lián)系。我們甚至可以觀察到在一條很空的公路上也會(huì)出現(xiàn)超載現(xiàn)象。而提高收費(fèi)增加運(yùn)輸?shù)倪呺H成本，只能減少高速公路上行駛的車輛數(shù)，對(duì)于單車的載重量并沒有太大影響。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，主要是我國(guó)高速公路收費(fèi)制度存在缺陷，即以國(guó)家定型的標(biāo)記裝載量為征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。①李曉峰、尚晉平：《公路超限超載治理的宏微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《公路交通科技》2005年第4期；劉莉、李巧莎、耿軍會(huì)：《公路超載的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及治理對(duì)策》，《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2008年第4期。因此如果能夠按照車輛的實(shí)際載重量征收通行費(fèi)，就會(huì)解決問題。然而目前大部分省份已經(jīng)采取了按照車輛的實(shí)際載重量繳納通行費(fèi)的計(jì)費(fèi)辦法，但是超載現(xiàn)象依舊沒有得到遏制。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，超載現(xiàn)象得不到有效治理的原因與運(yùn)輸管理規(guī)制產(chǎn)生的尋租行為有關(guān)②劉建平、王冬梅：《公路超載的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與治理對(duì)策》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期；徐維軍、劉德海等：《高速公路車輛嚴(yán)重超載的博弈分析及其治理》，《經(jīng)濟(jì)管理》2008年第7期。。但是任何行業(yè)和任何領(lǐng)域都可能有尋租行為，把超載現(xiàn)象的主要原因歸結(jié)為尋租并不科學(xué)。產(chǎn)生超載的直接原因在于運(yùn)輸公司的利益動(dòng)機(jī)。如果運(yùn)輸公司沒有超載的動(dòng)機(jī)，即使運(yùn)輸管理部門想尋租也無路可尋。尋租行為即使能夠加劇超載現(xiàn)象，也還需要進(jìn)一步尋找運(yùn)輸管理不規(guī)范的原因?，F(xiàn)有的理論研究還沒有揭示出公路超載行為的真正原因，因此對(duì)這一問題進(jìn)行更深入的研究非常必要。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來解釋運(yùn)輸戶的超載行為，其實(shí)很簡(jiǎn)單，那一定是超載的收益大于不超載的收益。對(duì)此，本文以公路運(yùn)輸最主要的經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)輸企業(yè)的行為為中心，分四個(gè)部分展開分析，除本節(jié)引言外，第二節(jié)研究運(yùn)輸市場(chǎng)的過度競(jìng)爭(zhēng)，揭示貨物運(yùn)輸價(jià)格的“天花板”效應(yīng)；第三節(jié)通過對(duì)成本項(xiàng)目的分析說明運(yùn)輸企業(yè)為降低成本而選擇超載的原因；第四節(jié)考察中國(guó)高速公路投融資體系和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制的缺陷與設(shè)置不合理通行費(fèi)之間的關(guān)系，并在借鑒國(guó)外貨運(yùn)市場(chǎng)和高速公路管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上針對(duì)我國(guó)國(guó)情提出治理方略。從而對(duì)我國(guó)公路運(yùn)輸體制給出一個(gè)全面清晰的概念，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)超載行為屢禁不止的原因做出合理解釋，為從源頭治理超載超限提供理論依據(jù)。

二、過度競(jìng)爭(zhēng)的公路貨物運(yùn)輸市場(chǎng)

過度競(jìng)爭(zhēng)通常發(fā)生在非集中型或較高固定成本的寡頭壟斷市場(chǎng)等退出壁壘較高的行業(yè)。由于企業(yè)過度進(jìn)入、生產(chǎn)要素和企業(yè)退出困難且緩慢，絕大部分企業(yè)生產(chǎn)能力過剩，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)激烈且長(zhǎng)期低于平均成本，企業(yè)以及投入的生產(chǎn)要素得不到正常利潤(rùn)和正常報(bào)酬。中國(guó)公路貨物運(yùn)輸市場(chǎng)進(jìn)入和退出成本不對(duì)稱的特點(diǎn)導(dǎo)致形成了過度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

中國(guó)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)的低進(jìn)入壁壘表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）市場(chǎng)集中度低，對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求不高，企業(yè)無法形成對(duì)市場(chǎng)的支配力量。（2）進(jìn)入所需的初始投資低、資金周轉(zhuǎn)快。與鐵路、航空、水運(yùn)等其他運(yùn)輸方式和其他行業(yè)相比，公路貨物運(yùn)輸所需的固定設(shè)施和投資是最低的。（3）行業(yè)所需的技術(shù)、管理水平低。與其他方式運(yùn)輸行業(yè)相比，公路貨物運(yùn)輸行業(yè)不需要很高的管理水平，并且司機(jī)勞動(dòng)力在市場(chǎng)上供大于求，甚至有運(yùn)輸個(gè)體戶自己充當(dāng)司機(jī)。（4）不存在對(duì)該行業(yè)的政策性限制。從全國(guó)范圍看，貨物運(yùn)輸是一個(gè)完全開放的市場(chǎng)，幾乎沒有政策保護(hù)。此外，很多地方為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，利用各種優(yōu)惠政策“招商引車”，有些地方對(duì)外地車輛的稅收實(shí)行先征后返等，導(dǎo)致企業(yè)過度進(jìn)入。

公路貨運(yùn)行業(yè)相對(duì)于其他行業(yè)退出的壁壘并不算太高，但是相對(duì)于其自身的進(jìn)入而言，退出存在著較高的壁壘。公路貨運(yùn)業(yè)的高退出壁壘主要表現(xiàn)在資產(chǎn)專用性程度較高。因?yàn)橐话阖涇囍荒苡脕磉\(yùn)輸，不能挪作他用，購(gòu)買貨車的費(fèi)用對(duì)于運(yùn)輸公司而言是一種沉沒成本，一旦進(jìn)入該行業(yè)，退出就受到了資產(chǎn)屬性的限制。因此運(yùn)輸企業(yè)勢(shì)必要加大貨車使用強(qiáng)度，以加速收回投資。

中國(guó)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)的其他缺陷，也在一定程度上加劇了過度競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)：（1）信息不完全。我國(guó)以個(gè)體和小型私營(yíng)企業(yè)為主的公路貨物運(yùn)輸組織使得企業(yè)沒有足夠的資金建立完善的貨運(yùn)信息網(wǎng)絡(luò)。運(yùn)輸公司經(jīng)營(yíng)范圍以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，致使很多跨區(qū)域長(zhǎng)途運(yùn)輸回程空載現(xiàn)象十分嚴(yán)重，降低了車輛運(yùn)輸效率。（2）各地區(qū)對(duì)貨車收費(fèi)不統(tǒng)一，各行其是，亂收費(fèi)嚴(yán)重，使得本地車與外地車面臨的成本不一致。

過度競(jìng)爭(zhēng)造成運(yùn)輸企業(yè)品牌培育、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)開拓能力缺乏，最終的結(jié)果是低層次運(yùn)輸供給過剩，運(yùn)輸企業(yè)只能選擇殺價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。這就使得運(yùn)輸企業(yè)在貨物運(yùn)輸價(jià)格上沒有談判的余地，只能接受市場(chǎng)既定的價(jià)格，從而形成了公路貨物運(yùn)輸價(jià)格存在著一種“天花板”效應(yīng)。

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三、運(yùn)輸成本與超載行為

由于運(yùn)輸企業(yè)在過度競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上無法通過提高運(yùn)輸價(jià)格增加收入，其最大化利潤(rùn)的行為就變成了選擇合適的載重量以使運(yùn)輸成本最小化，因此我們要重點(diǎn)分析運(yùn)輸企業(yè)的成本及其構(gòu)成。我們把那些隨載重量變化的成本看成是可變成本，把那些不隨載重量變化的成本看成是固定成本。超載并不會(huì)降低可變成本，只能降低單位載重量的固定成本，并且要在固定成本降低的總額大于可變成本的增加額時(shí)才有利可圖。因此，在貨物運(yùn)輸成本中固定成本的大小及其所占的比例是決定運(yùn)輸企業(yè)是否選擇超載的關(guān)鍵因素。

在中國(guó)，運(yùn)輸企業(yè)的成本主要有車輛折舊費(fèi)、維修費(fèi)、駕駛員工資、汽（柴）油費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、通行費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、公司管理費(fèi)等八項(xiàng)。其中哪些是固定成本，哪些是可變成本呢？

車輛的折舊費(fèi)分為自然折舊和加速折舊。自然折舊與載重量沒有關(guān)系，可看作固定成本，這里用D表示。加速折舊會(huì)隨著載重量的增加而增加，雖然現(xiàn)實(shí)中沒有加速折舊與載重量之間關(guān)系的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但是司機(jī)對(duì)于載重量的增加對(duì)貨車的加速磨損應(yīng)該有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)估計(jì)。鄭方輝和李少抒對(duì)此做過一個(gè)問卷調(diào)查，我們利用其資料分析得出折舊與載重量成正比例關(guān)系。用Q表示載重量，二者的關(guān)系可以表示為：C1＝kDQ

其中，Q≥0 k＞1。

車輛維修費(fèi)直接來源于車輛的損耗，與貨車的行駛及載重量高度相關(guān)，因此計(jì)入可變成本，與折舊合并考慮。

油費(fèi)是成本項(xiàng)目中占比重最大的一塊。通常人們認(rèn)為油費(fèi)會(huì)隨著載重量的增加而增加，但在事實(shí)上，載重量的增加對(duì)車輛油耗的影響并不像人們想像的那樣大。因?yàn)槠囋谡Ｐ旭傊校?0%以上是靠慣性來牽引，因此超載與不超載的油耗是差不多的，只有在起步、爬坡時(shí)油耗才會(huì)比不超載多很多。鄭方輝和李少抒對(duì)2000公里限載5噸的汽車做了調(diào)查。其數(shù)據(jù)表明，汽車超載5倍，汽（柴）油費(fèi)用的增加不到70%①鄭方輝、李少抒：《長(zhǎng)途貨運(yùn)汽車經(jīng)濟(jì)載量的實(shí)證研究》，《市場(chǎng)研究》2005年第5期。。如果再考慮車輛自身重量的影響，載重量對(duì)油費(fèi)的影響就更小了。因此這里把油費(fèi)看作固定成本。

駕駛員工資。運(yùn)輸公司支付給駕駛員的費(fèi)用中實(shí)際包括了工資和差旅費(fèi)兩部分，其中差旅費(fèi)與載重量無關(guān)，是固定成本，需要考慮的是工資與載重量的關(guān)系。首先工資占總成本的比例非常小，例如“在區(qū)域運(yùn)輸中，駕駛員的費(fèi)用占總成本的2%左右，在干線運(yùn)輸中駕駛員的費(fèi)用占總成本的6%左右”（見下表），如果再刨去其中的差旅費(fèi)，工資占總成本的比例就更小。其次，由于我國(guó)貨運(yùn)司機(jī)很多來自農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和城市的下崗失業(yè)職工，存在供給過度的局面。因此，盡管要求司機(jī)超載勢(shì)必就會(huì)增加車輛的不可控性和額外事故風(fēng)險(xiǎn)，但是由于超載行為具有共性，所以在司機(jī)的工資中并不會(huì)對(duì)超載風(fēng)險(xiǎn)增加額外的補(bǔ)償。所以本文把駕駛員工資也看作固定成本。

養(yǎng)路費(fèi)通常情況下都是按照車型或者汽車出廠的額定噸位征收，與貨車的實(shí)際載重量沒有關(guān)系，屬于固定成本。保險(xiǎn)費(fèi)主要包括車輛險(xiǎn)、人身險(xiǎn)和貨物險(xiǎn)。貨物保險(xiǎn)由貨主選擇購(gòu)買，與運(yùn)輸戶沒有關(guān)系。運(yùn)輸公司只需要考慮車輛險(xiǎn)和人身險(xiǎn)，而車輛險(xiǎn)和人身險(xiǎn)與載重量沒有關(guān)系，因此是固定成本。公司管理費(fèi)與運(yùn)輸量的聯(lián)系也不密切，也可以算作固定成本。

最后是通行費(fèi)。我國(guó)車輛通行費(fèi)的征收辦法通常有兩種，一種是按車型收費(fèi)，另一種是計(jì)重收費(fèi)。在按車型收費(fèi)時(shí)由于通行費(fèi)與貨車實(shí)際載重量無關(guān)，是固定成本。計(jì)重收費(fèi)的情況則稍復(fù)雜一些。

根據(jù)以上分析，利用已有研究提供的公路貨運(yùn)成本構(gòu)成資料整理成下表：

公路貨運(yùn)成本構(gòu)成

由于車輛通行費(fèi)在公路貨運(yùn)成本中所占的比重為27.36%33.20%，占成本比重排序第二位，僅次于油費(fèi)，因此通行費(fèi)對(duì)運(yùn)輸企業(yè)的行為有非常重要的影響，也是決定公路超載行為的關(guān)鍵因素之一，這里著重分析。我國(guó)在高速公路開始發(fā)展階段普遍實(shí)行按車型收費(fèi)，而現(xiàn)在很多省都實(shí)行了計(jì)重收費(fèi)，還有些省是同時(shí)采用兩種收費(fèi)方式。遼寧省就是少數(shù)同時(shí)采用兩種收費(fèi)方式的省份之一，因此我們根據(jù)《遼寧省高速公路車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》來討論兩種收費(fèi)方式對(duì)運(yùn)輸公司成本和利潤(rùn)以及超載行為的影響。

為了分析方便，首先定義兩個(gè)概念：一個(gè)是技術(shù)載重量，用M來表示，是指車輛能夠正常行駛的最大載重量；另一個(gè)是限制載重量，用L來表示，是指由公安部門按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)核定的車輛載重量。如果汽車的實(shí)際載重量超過限制載重量我們就認(rèn)為是超載。很顯然，這里的限制載重量一定小于技術(shù)載重量，亦即L＜M。令駕駛員工資＋汽油費(fèi)＋保險(xiǎn)費(fèi)＋公司管理費(fèi)＋養(yǎng)路費(fèi)＝F1，通行費(fèi)＝F2。

在按車型收費(fèi)時(shí)，固定成本＝F＝F1＋F2，此時(shí)運(yùn)輸戶的利潤(rùn)π＝PQ－kDQ－F，只要P＞kD，即單位運(yùn)輸價(jià)格大于單位折舊成本，追求利潤(rùn)最大化的運(yùn)輸戶一定會(huì)選擇最大載重量，即該車的技術(shù)載重量M。此時(shí)利潤(rùn)π＝（P－kD）M－F。如果P≤kD，運(yùn)輸戶會(huì)退出市場(chǎng)。這就證明在按車型收費(fèi)的情況下，追求利潤(rùn)最大化的運(yùn)輸公司必然會(huì)選擇汽車所能承載的最大載重量，超載必然發(fā)生。

此外，在按車型收費(fèi)的情況下運(yùn)輸戶為了追求利潤(rùn)最大化還會(huì)對(duì)車輛進(jìn)行改裝，催生出大噸小標(biāo)的現(xiàn)象，因?yàn)楦难b車輛不但可以減少養(yǎng)路費(fèi)和通行費(fèi)，還會(huì)使單位折舊大大減小，即式中的kD大大減小，這也解釋了為什么我國(guó)對(duì)車輛改裝那么普遍。

中國(guó)對(duì)貨車的計(jì)重收費(fèi)方式通常是累進(jìn)的，如果載重量在限制載重量以內(nèi)，每噸有一個(gè)基本費(fèi)率，超過限制載重量就會(huì)單位費(fèi)率增加，超過得越多，增加得也就越多。例如遼寧省高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)計(jì)重收費(fèi)的規(guī)定：車貨總重量未超限部分按合法裝載車輛計(jì)重收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收，對(duì)超限1%30%（含30%）部分，按基本費(fèi)率計(jì)收；對(duì)超過30%100%（含100%）部分，按基本費(fèi)率的3倍線性遞增至6倍計(jì)收；對(duì)超限100%以上部分，按基本費(fèi)率6倍計(jì)收。

令基本費(fèi)率f，通行費(fèi)F（Q），則運(yùn)輸戶利潤(rùn)為π＝（P－kD）Q－F（Q）－F1。因?yàn)楫?dāng)載重量在限制載重量或超載30%范圍以內(nèi)，即Q≤1.3L時(shí)，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》都是按基本費(fèi)率征收，即F（Q）＝fQ，所以利潤(rùn)π＝（P－kD）Q－fQ－F1＝（P－kD－f）－F1。當(dāng)P－kD－f＞0，也就是運(yùn)輸單價(jià)大于單位折舊與基本費(fèi)率之和的時(shí)候，運(yùn)輸企業(yè)選擇最大載重量是有利可圖的，此時(shí)我們有Q＝1.3L，π＝（P－kD－f）1.3L－F1。如果運(yùn)輸單價(jià)小于單位折舊與基本費(fèi)率的和，運(yùn)輸企業(yè)便會(huì)退出市場(chǎng)。

對(duì)應(yīng)的最優(yōu)載重量為：

當(dāng)超載超過限制載重量100%時(shí)，即0.7L＜Q≤M，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)超載部分按照基本費(fèi)率的6倍計(jì)收，則超載的利潤(rùn)表示為只要運(yùn)輸單價(jià)大于基本費(fèi)率的6倍與單位折舊成本的和，運(yùn)輸戶會(huì)選擇最大載重量，亦即汽車的技術(shù)載重量M，此時(shí)利潤(rùn)為πc＝（P－kD－f）1.3L＋（P－kD－6f）M－F1。如果運(yùn)輸單價(jià)小于基本費(fèi)率的6倍與單位折舊成本的和，運(yùn)輸企業(yè)便會(huì)退出市場(chǎng)。

根據(jù)運(yùn)輸成本的狀況對(duì)企業(yè)分類考察：第一類P－kD＜f，無論載重量是多少，運(yùn)輸戶的利潤(rùn)總是負(fù)的，因此只能退出市場(chǎng)。第二類f＜P－kD＜6f，此時(shí)又分為兩種情況，一是在限制載重量1.3倍以前，運(yùn)輸公司的收益能超過固定成本和可變成本的和，此時(shí)戶會(huì)選擇載重1.3L；二是如果在限制載重量1.3倍以前收益不能超過固定成本和可變成本之和，此時(shí)利潤(rùn)為負(fù)，運(yùn)輸戶便會(huì)退出市場(chǎng)。第三類P－kD＞6f，在這種情況下，只要超過一定的臨界點(diǎn)，運(yùn)輸企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)隨著載重量的增加而增加。在現(xiàn)實(shí)中我們看到的基本上都是處于第三類狀況的公司，其他類型公司基本都退出了市場(chǎng)。

因此，在現(xiàn)有收費(fèi)制度下，市場(chǎng)上的運(yùn)輸企業(yè)一定都會(huì)選擇超載，只是超載的程度不同而已。最主要原因是我國(guó)公路貨物運(yùn)輸?shù)墓潭ǔ杀具^高。據(jù)世界銀行報(bào)告，中國(guó)高速公路通行費(fèi)全球最高，而通行費(fèi)的可承受性全球最低①此外，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司副司長(zhǎng)耿書海在2011年中國(guó)物流發(fā)展報(bào)告中指出：“我國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，各種過路過橋費(fèi)已高達(dá)運(yùn)輸企業(yè)成本的三分之一?！比绻偌由细黝惲P款，公路運(yùn)輸中通行費(fèi)一塊的費(fèi)用能占到運(yùn)輸成本的5成以上。。這導(dǎo)致固定成本在總成本中的比重過大，從而刺激了超載行為。因此可以得出結(jié)論：不合理的通行費(fèi)是導(dǎo)致超載行為屢禁不止的一個(gè)主要原因。

四、中國(guó)高速公路的體制缺陷和超載治理方略

中國(guó)高速公路的管理中不僅存在著高收費(fèi)，而且還存在著亂收費(fèi)、多頭管理、各路段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的根本原因在于高速公路的投融資體系和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制的缺陷。

高速公路是一種資金密集型的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)建設(shè)資金的需求巨大。作為一種準(zhǔn)公共品，高速公路本應(yīng)通過國(guó)家財(cái)政投資建設(shè)來提供。但在上個(gè)世紀(jì)八九十年代，限于當(dāng)時(shí)中央財(cái)力無法滿足高速公路建設(shè)龐大資金需求的實(shí)際狀況，國(guó)家采取了多渠道籌資、多種方式建設(shè)，投資主體多元化遂成為我國(guó)高速公路建設(shè)的重要特點(diǎn)。到目前為止，中國(guó)建設(shè)高速公路的資金大部分來自于國(guó)際和國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的貸款，還有一部分來自于股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，來自稅收和財(cái)政撥款的比例只有很少的一部分。不論是貸款、債券還是股票，通常都是以高速公路的收費(fèi)權(quán)或其他稅費(fèi)而不是產(chǎn)權(quán)來?yè)?dān)保和質(zhì)押的。②《中華人民共和國(guó)公路法》規(guī)定：“授讓高速公路收費(fèi)權(quán)和以BOT方式投資建設(shè)高速公路的經(jīng)濟(jì)組織，不管是取得收費(fèi)權(quán)的公路，還是投資建設(shè)的公路，只是收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，僅僅取得高速公路的收費(fèi)權(quán)，沒有取得資產(chǎn)的所有權(quán)?！边@就導(dǎo)致了高速公路的所有權(quán)和收益權(quán)的分離，所有權(quán)屬于國(guó)家，收益權(quán)歸投資和經(jīng)營(yíng)主體。多渠道籌資的高速公路的建設(shè)主體通常是省級(jí)地方政府，而不是投資者或出資人。③這是因?yàn)楦咚俟方ㄔO(shè)涉及地方政府中的交通、土地管理、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、電力、鐵道及銀行等部門，涉及到公路途經(jīng)地區(qū)的地、縣、鄉(xiāng)、村的各級(jí)利益主體，只有省級(jí)政府部門才能很好的進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。高速公路建成以后一般通過行政規(guī)定組建的高速公路管理公司或集團(tuán)作為運(yùn)營(yíng)主體和還款主體，除BOT融資建設(shè)外很少交由投資者和出資人直接運(yùn)營(yíng)。這就導(dǎo)致了中國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理沒有統(tǒng)一的模式，幾乎是一省一個(gè)模式、一路一個(gè)模式。根據(jù)高速公路運(yùn)營(yíng)管理模式，按照機(jī)構(gòu)性質(zhì)可以把管理部門分為事業(yè)型、企業(yè)型和事業(yè)單位企業(yè)化型三種管理類型。④王選倉(cāng)、石勇民：《高速公路管理》，北京：人民交通出版社，2007年，第100頁(yè)。

高速公路不同的管理類型形成的利益關(guān)系和行為方式也有所不同。事業(yè)型管理部門作為還款主體，由于管理部門既不能得到運(yùn)營(yíng)的收益，也不承擔(dān)損失的風(fēng)險(xiǎn)，因此并沒有很大的動(dòng)力去遏制超載現(xiàn)象，此種管理模式還會(huì)促使一些工作人員利用手中的職權(quán)亂收費(fèi)、亂罰款，以增加他們的灰色收入，為超載行為開綠燈，一定程度上加劇了超載行為。企業(yè)型和事業(yè)單位企業(yè)化型的管理部門既能獲得運(yùn)營(yíng)的收益，又要承擔(dān)公路損害造成的風(fēng)險(xiǎn)，可以使高速公路的運(yùn)作更加高效，是目前比較普遍的一種管理模式。但是管理單位只有高速公路的運(yùn)營(yíng)權(quán)而沒有所有權(quán)，在貸款還完后的一定期限，運(yùn)營(yíng)權(quán)是要上交國(guó)家的。⑤根據(jù)中國(guó)公路法及收費(fèi)公路管理?xiàng)l例，經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過25年。即使是在國(guó)家有特殊規(guī)定的中西部地區(qū)，最長(zhǎng)也不得超過30年。

高速公路的這種經(jīng)營(yíng)管理模式與其產(chǎn)權(quán)設(shè)置存在著沖突，管理單位為了在擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)的時(shí)限內(nèi)盡快收回投資、增加自己的收益，必然會(huì)出現(xiàn)多收費(fèi)的行為。這就增大了貨物運(yùn)輸?shù)墓潭ǔ杀荆矔?huì)在一定程度上加劇了超載現(xiàn)象的發(fā)生。

由于我國(guó)高速公路的投融資體系和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制以及由此而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)設(shè)置中的缺陷，導(dǎo)致了高速公路多頭管理、收費(fèi)不規(guī)范等現(xiàn)象的發(fā)生。這種不合理的通行費(fèi)是公路超載現(xiàn)象產(chǎn)生的體制原因。

治理公路超載現(xiàn)象首先需要改變貨運(yùn)市場(chǎng)過度競(jìng)爭(zhēng)的格局。美國(guó)是世界上公路交通最發(fā)達(dá)的國(guó)家，被稱為“裝在汽車輪子上的國(guó)家”，其公路貨運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展是比較完善和健康的。本文認(rèn)為，從目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的實(shí)際出發(fā)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)當(dāng)：（1）提高市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，完善退出機(jī)制，引導(dǎo)和監(jiān)督貨運(yùn)企業(yè)以充分培育市場(chǎng)。比如可以借鑒城市出租汽車市場(chǎng)的做法，成立行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)資質(zhì)良好且符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)發(fā)放牌照，以使貨運(yùn)企業(yè)保持合理的數(shù)目，減少競(jìng)爭(zhēng)激烈程度。（2）對(duì)全國(guó)貨運(yùn)車輛的各種稅費(fèi)實(shí)施統(tǒng)一管理，消除各地政策的不一致性，以減少不公平的市場(chǎng)環(huán)境，為建立全國(guó)統(tǒng)一的貨運(yùn)市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。（3）可以考慮實(shí)行貨運(yùn)指導(dǎo)價(jià)，以使運(yùn)輸公司可以獲得合理的利潤(rùn)。（4）加大信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，規(guī)范配載市場(chǎng)。（5）加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提高服務(wù)需求，以促進(jìn)企業(yè)的業(yè)務(wù)延伸和質(zhì)量提高，同時(shí)政府可以對(duì)那些推進(jìn)運(yùn)輸新技術(shù)的企業(yè)予以政策和財(cái)政支持。通過這些措施完善貨運(yùn)市場(chǎng)的進(jìn)入和退出機(jī)制，使貨運(yùn)企業(yè)能夠得到合理的價(jià)格和利潤(rùn)，同時(shí)打破地方保護(hù)和封鎖，使企業(yè)能在更加公平的市場(chǎng)環(huán)境中經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)。待到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到工業(yè)化后期階段，貨運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)成熟，貨運(yùn)服務(wù)需求向更高層次轉(zhuǎn)型時(shí)，再逐步放松對(duì)貨運(yùn)企業(yè)的管制，將會(huì)取得良好的效果。

其次，針對(duì)目前中國(guó)高速公路的投融資體系和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制所暴露出來的問題，同時(shí)借鑒美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們建議：（1）在全國(guó)范圍內(nèi)逐步取消高速公路通行費(fèi)，取消養(yǎng)路費(fèi)，建立起以燃油稅為主體的稅收結(jié)構(gòu)。（2）改變目前的融資模式，讓政府主導(dǎo)投資公路建設(shè)。目前中央政府有雄厚的財(cái)力，凡屬于公路建設(shè)項(xiàng)目，中央財(cái)政應(yīng)作為投資主體方，掌握公路投資主控權(quán)，規(guī)范公路建設(shè)融資模式。這不僅能讓公路早點(diǎn)姓“公”，保障公路建設(shè)維修有足夠的資金，同時(shí)還能大大降低全國(guó)物流費(fèi)用。（3）對(duì)高速公路的運(yùn)營(yíng)統(tǒng)一由政府管理，在最大程度上消除投資風(fēng)險(xiǎn)和收益的不匹配，以解決投資者、受益者和管理者不同所產(chǎn)生的矛盾，理順公路管理體制。