寧?kù)o波

(山東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南，250014)

法院最主要也是最為核心的功能就是解決糾紛，法院處理糾紛的過(guò)程實(shí)際上類似于企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程，法院投入人力、物力，生產(chǎn)出裁判。作為解決糾紛、“生產(chǎn)裁判”的法院，它的效用目標(biāo)就是以最小的投入得到最大的產(chǎn)出。法院成本投入的數(shù)量、審判所運(yùn)用的科技水平、法官的數(shù)量等都是影響法院產(chǎn)出的因素。Kittelsen與Fordsun(1992)把法院作為一個(gè)“勞動(dòng)密集型”的生產(chǎn)組織，使用DEA(Data Enveloped Analysis)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法分析了法院的效率，評(píng)價(jià)了法院勞動(dòng)力投入的效率。②Kittelsen，S.，＆ Forsund，F(xiàn).1992.Efciency analysis of norwegian district courts.The Journal of Productivity Analysis，3，277 －306.Buscaglia與Ulen(1997);Fix Fierro(2003)認(rèn)為公共支出導(dǎo)致的法院數(shù)量與規(guī)模、法官與相關(guān)司法人員的數(shù)量的增長(zhǎng)、受理案件的管理、可使用的技術(shù)資源、法官在行政管理與審判工作中所投入的時(shí)間、以及受理的案件的復(fù)雜性，都會(huì)影響法院的產(chǎn)出。③Buscaglia，E.，＆ Ulen，T.1997.A quantitative assessment of the efciency of the judicial sector in Latin.America.International Review of Law and Economics，17，275–291;Fix－Fierro，H.2003.Courts，justice and efciency.A socio legal study of economic rationality in adjudication.Oxford:Hart Publishing.但是，Buscaglia與 Ulen(1997)的研究認(rèn)為較高的司法投入并不一定意味著法院產(chǎn)出效率的提高。④Buscaglia，E.，＆ Ulen，T.1997.A quantitative assessment of the efciency of the judicial sector in Latin America.International Review of Law and Economics，17，275–291.

本文試圖利用我國(guó)東部某一省份的30個(gè)基層法院的數(shù)據(jù)來(lái)分析當(dāng)前基層法院法官人數(shù)對(duì)法院產(chǎn)出效率的影響。之所以選取基層法院作為研究對(duì)象，是因?yàn)樵谖覈?guó)近90%的案件都是由基層法院及其所屬法庭處理的。⑤根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)，截止2011年6月，全國(guó)共有3115個(gè)基層法院，下設(shè)9880個(gè)人民法庭;基層法院共有法官及其他工作人員250827人，占全國(guó)法院總?cè)藬?shù)的76.9%。2008年至2011年上半年，基層法院共審理和執(zhí)行各類案件30381840件，占全國(guó)法院審理和執(zhí)行案件總數(shù)的89.28%。基層法院的狀況能反映出我國(guó)司法體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基本面。因此對(duì)于法院效率的分析，最核心的應(yīng)該是基層法院的效率。本文的統(tǒng)計(jì)調(diào)查試圖解決兩個(gè)問(wèn)題:一是法官人數(shù)、法院受理的案件量是不是影響法院“產(chǎn)出”的主要因素;二是法官的流失會(huì)否對(duì)法院的產(chǎn)出效率產(chǎn)生影響。

一、實(shí)證的分析

(一)樣本選擇與統(tǒng)計(jì)描述

本文選取的30個(gè)基層法院分屬于該省的4個(gè)中級(jí)人民法院，其中有16個(gè)法院處于城區(qū)，14個(gè)法院處于獨(dú)立的縣市。本文統(tǒng)計(jì)的收案量是各基層法院2010年全年的法院受理案件的總收案量，包括民事、刑事、行政三大類，其他數(shù)據(jù)也沒(méi)有區(qū)分案件類型，希望能夠全面反應(yīng)法院的產(chǎn)出效率。因?yàn)槊袷掳讣臄?shù)量和法官人數(shù)約占到80%，所以法院的整體產(chǎn)出效率也能間接反映出民事訴訟案件的產(chǎn)出效率來(lái)。法官人數(shù)沒(méi)有做進(jìn)一步的劃分，一方面是因?yàn)楸疚脑噲D考察現(xiàn)有的法官人數(shù)與法院審判效率的關(guān)系，另一方面也是由于在調(diào)查中難以獲得更詳盡的數(shù)據(jù)資料。

這些法院的平均年收案量為4358件，收案最多的法院為7348件，最少的法院為2415件。審結(jié)案件的數(shù)量最多為7446件，最少結(jié)案數(shù)為2527，平均結(jié)案量為4430件。結(jié)案量在平均數(shù)以上的法院有18個(gè)，結(jié)案量在平均數(shù)以下的法院有12個(gè)。法官總?cè)藬?shù)最多的法院為104個(gè)，最少的法院為32個(gè)，平均64個(gè)。辦案法官比例較多的法院，辦案法官占所有法官比例為70%多;辦案法官所占比例較少的法院大約為40%多。2010年有40%的被調(diào)查法院存在法官流失的現(xiàn)象，即存在法官辭職、調(diào)走、升遷等現(xiàn)象。

表1

(二)模型的建立與分析結(jié)果

1.模型的建立

正如本章開(kāi)頭所說(shuō)的，法院的產(chǎn)出要受到多種因素的影響，比如法官人數(shù)、法官素質(zhì)、法官教育程度;法院的規(guī)模、工作量、審判投入等都會(huì)影響法院的效率。本文關(guān)注的主要是法官人數(shù)、工作量對(duì)法院效率的影響，雖然不能說(shuō)明全部的問(wèn)題，但至少可以說(shuō)明現(xiàn)有法官人數(shù)與法院效率之間的問(wèn)題。

本模型的被解釋變量是法院的產(chǎn)出，等于法院年結(jié)案數(shù)。解釋變量為法官人數(shù)、工作量，從某種角度也反映出了法院的規(guī)模。工作量指的是法院當(dāng)年收案量+上年的未結(jié)案量，這個(gè)能反映出當(dāng)事人的訴訟動(dòng)機(jī)。另外，一個(gè)虛擬解釋變量為法官的流失情況，沒(méi)有流失為0;有流失為1。為了剔除異方差的影響構(gòu)建出模型的公式為:

LnRESOL(結(jié)案量)=β0+β1Ln JUDSTAFF(法官人數(shù))+β2LnWORKLOAD(工作量)+β3JUDTURN(法官是否有流失)

模型描述了法官人數(shù)、工作量、法官是否流轉(zhuǎn)等因素同法院產(chǎn)出(結(jié)案量)之間的關(guān)系。預(yù)期的結(jié)果是隨著法官人數(shù)、工作量的增多，結(jié)案量也會(huì)增加;而存在法官流失的法院，其產(chǎn)出效率要低于其他沒(méi)有法官流失問(wèn)題的法院。

2.分析結(jié)果

表2

如表2所示，法官人數(shù)、工作量還有法官的流轉(zhuǎn)情況都顯著地影響了法院的產(chǎn)出。不過(guò)沒(méi)有想到的是法官人數(shù)同產(chǎn)出量之間是一個(gè)負(fù)相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，隨著法官人數(shù)增加10%，將導(dǎo)致法院的產(chǎn)出效率降低3%。檢驗(yàn)結(jié)果說(shuō)明收案量增加10%，將導(dǎo)致法院的產(chǎn)出效率增加10.6%。最后，法官的流轉(zhuǎn)情況對(duì)法院的產(chǎn)出效率表現(xiàn)出顯著的負(fù)效應(yīng)，即法官的流失會(huì)降低法院的產(chǎn)出效率。

二、檢驗(yàn)結(jié)果折射出的問(wèn)題

該模型說(shuō)明現(xiàn)有法官人數(shù)的增長(zhǎng)不會(huì)帶來(lái)法院產(chǎn)出的提高，但是，現(xiàn)實(shí)中法院“案多人少”，已經(jīng)成為司法界普遍的共識(shí)。實(shí)證數(shù)據(jù)的驗(yàn)證結(jié)果與法院的呼聲出入在哪里?

1.各法院間法官資源不平衡

我們國(guó)家2010年有法官19.3萬(wàn)，平均每萬(wàn)人有1.5個(gè)法官?！懊绹?guó)每萬(wàn)人有1.2個(gè)法官;日本每萬(wàn)人有0.23個(gè)法官;英國(guó)每萬(wàn)人有0.1個(gè)法官。”①詹建紅:《法官編制的確定與司法輔助人員的設(shè)置— —以基層法院的改革為中心》，《法商研究》2006年第1期。“自2003年以來(lái)，德國(guó)法院每年所審結(jié)的民事案件(含家事和勞動(dòng)案件)的數(shù)量都維持在300萬(wàn)件左右，約占中國(guó)法院年審結(jié)的民事案件數(shù)量的52%到73%，然而德國(guó)法官數(shù)量卻僅為20999人，僅為中國(guó)的十分之一。”②江濤:《民事訴訟效率研究——以程序設(shè)計(jì)為主要視角》，復(fù)旦大學(xué)，博士論文，2011年。同國(guó)外相比，我國(guó)總體法官人數(shù)并不算少，但是不同級(jí)別、不同地方的法院，特別是基層法院，法官素質(zhì)與數(shù)量都存在著嚴(yán)重的不平衡。

首先，各級(jí)法院之間的法官資源不平衡。級(jí)別越高的法院，法官素質(zhì)相對(duì)越高，法官數(shù)量所占比例也越高。2004年的時(shí)候，最高人民法院法官中具有碩士、博士學(xué)位的就已達(dá)到47%。而在一些基層法院，“具有本科學(xué)歷(第一學(xué)歷)的法官才剛到10%”③胡志斌:《合理配置基層法院法官資源的探討》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第4期。。另外，從法官數(shù)量上看，級(jí)別越高的法院，法官相對(duì)人數(shù)也越多。據(jù)山東省高院2010年的統(tǒng)計(jì)，具有法官資格的人數(shù)占法院總?cè)藬?shù)的全省平均比例為62.6%，省法院、中級(jí)法院中具有法官資格的人數(shù)所占比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基層法院。這種差距一方面與我國(guó)法院不同級(jí)別法院司法職能配置有關(guān)——級(jí)別越高的法院審判監(jiān)督職能越大;而級(jí)別越低的法院審判和執(zhí)行職能越大。審級(jí)越高，理論上審判水平就應(yīng)當(dāng)越高，這樣才能真正提高裁判的準(zhǔn)確性。級(jí)別越高的法院，法官人數(shù)與素質(zhì)都應(yīng)該相對(duì)較高。但是，另一方面這種差距也是各級(jí)法院法官資源的一種體現(xiàn)?？v然，級(jí)別高的法院需要法官的水平要高些，但是前文的數(shù)據(jù)也已經(jīng)說(shuō)明，我國(guó)絕大多數(shù)一審案件是由基層法院處理的，基層法院法官的素質(zhì)與數(shù)量才是決定整體審判效率的關(guān)鍵。形成這種巨大差距的原因主要還在于，中級(jí)以上的法院都處于地市級(jí)以上城市，按行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的工資福利、工作條件都要比基層法院優(yōu)越，在這種情況下當(dāng)然會(huì)吸引更多的人才。而一些邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的法院，可謂“一窮二白”，法官基本工資尚且難保，更遑論人才引進(jìn)了。

其次，各地區(qū)法院之間法官資源不平衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我國(guó)獨(dú)立縣市的基層法院與中等以上城市的區(qū)基層法院的法官資源狀況存在著很大差別。一是各地基層法院法官人數(shù)差異很大。在被調(diào)查法院中，城區(qū)法院的法官人數(shù)與所在地區(qū)人口的比值普遍低于縣市地區(qū)法院的法官人數(shù);城區(qū)法院中比值最少的為6385:1(即當(dāng)?shù)孛?385人中有一個(gè)法官)，而縣市法院最高的竟達(dá)到14810:1(人)。在本文調(diào)查的30個(gè)法院中，城區(qū)法院普遍存在法官超編的現(xiàn)象，而一些偏遠(yuǎn)的縣市法院則存在空編的問(wèn)題。這明顯反映出法官數(shù)量配比的差距。二是法官素質(zhì)差距很大。在北京、上海等一些發(fā)達(dá)城市的基層法院，名牌大學(xué)法學(xué)院畢業(yè)的法官不在少數(shù)。而在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層法院，不說(shuō)研究生，就連正規(guī)的法學(xué)本科生都很難招錄到。而且還有不少人在工作幾年后通過(guò)調(diào)動(dòng)或者遴選等從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層法院調(diào)入城市的基層法院工作，這更加劇了某些基層法院的審判壓力。雖然學(xué)歷并不代表能力，但是至少能反映出當(dāng)前我國(guó)基層法院法官素質(zhì)基礎(chǔ)的差異來(lái)。

2.真正辦案的法官少

根據(jù)上文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，被調(diào)查法院的法官年平均辦案數(shù)量60多件，與現(xiàn)實(shí)中法院法官動(dòng)輒辦案一、二百件的說(shuō)法仿佛相距太遠(yuǎn)。但是當(dāng)我們進(jìn)一步進(jìn)行了解就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際工作中一線辦案的法官遠(yuǎn)沒(méi)有這么多。

在實(shí)際的法院工作中，很多法官并不是從事審判工作，而是從事行政性的工作。法院內(nèi)部的行政崗位龐大，黨委、政工、紀(jì)檢、辦公室、以及技術(shù)處等綜合服務(wù)部門占用了法院的大部分資源。而行政化的管理體制，使得很多法官身兼數(shù)職。除了純技術(shù)性的崗位，各院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)，他們本身既是法官，又是領(lǐng)導(dǎo)。日常大量的行政工作需要他們處理，組織學(xué)習(xí)，開(kāi)展活動(dòng)等占用了他們大量的時(shí)間。雖然他們還屬于辦案法官，但辦理案件的數(shù)量已經(jīng)很少了。在我們調(diào)查的法院里，收案量越少的法院，具有領(lǐng)導(dǎo)職位的法官審理案件的比例越少，甚至基本不審理案件;還有很多法官干脆在紀(jì)檢、辦公室等綜合部門任職，完全不再?gòu)氖聦徟泄ぷ?。所以，從法院?nèi)部結(jié)構(gòu)上我們應(yīng)該將法院的人員區(qū)分為全體人員、法官(具有法官資格的，包括審判員、助理審判員)、辦案法官、一線辦案法官。只有一線辦案法官才是真正意義上處理案件的人。

在我們調(diào)查的法院里，好一點(diǎn)的法院中實(shí)際辦案的法官人數(shù)約占所有法官71%，最少的法院僅約為46%。而根據(jù)法院的官方調(diào)查報(bào)告看，“山東省法院辦案法官人數(shù)占全省法院總?cè)藬?shù)的比例僅為45%，辦案法官占所有法官的平均比例為72%，基層法院平均為73%，所占比例最高的法院為87%”①山東省高級(jí)人民法院研究室:《山東省審判力量配置與法官負(fù)荷情況分析》，《人民司法》2010年第19期。。由此可見(jiàn)，辦案法官人數(shù)偏少并不是本文調(diào)查的個(gè)案問(wèn)題，并且也可以解釋當(dāng)我們把所有法官人數(shù)作為法院工作效率的解釋變量時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。那是因?yàn)槿绻蟹ü俣寄軌蛲度雽徟泄ぷ鞯脑?，目前的工作量是綽綽有余的。

3.辦案法官的工作效率有待提高

即使不考量法官的數(shù)量問(wèn)題，從法官的人均結(jié)案量來(lái)看，我們現(xiàn)有法官的審判效率仍有提升的可能。根據(jù)山東省高院統(tǒng)計(jì)，“全省基層法院法官人均結(jié)案110多件，結(jié)案最多的法官達(dá)到400多件”②山東省高級(jí)人民法院研究室:《山東省審判力量配置與法官負(fù)荷情況分析》，《人民司法》2010年第19期。。在我們所調(diào)查的法院中，最多的法官一年能審結(jié)案件近300件。而在德國(guó)，“2007年家事法院的法官年均結(jié)案量維持在400件左右，初級(jí)法院的法官平均處理650多件案子”③江濤:《民事訴訟效率研究——以程序設(shè)計(jì)為主要視角》，復(fù)旦大學(xué)，博士論文，2011年。。也就是說(shuō)，我們的審判高手在國(guó)外也不過(guò)是一般水平，而且還偏弱。為什么辦案數(shù)量會(huì)存在如此大的差距?這里面除了法官個(gè)人的素質(zhì)和能力的影響外，還有著普遍的制度問(wèn)題。在國(guó)外，法院內(nèi)部一切以審判法官為中心，有著完善的審判流程管理和輔助審判制度。法官的主要工作就是審理案件，撰寫審判書，其余的工作是由法官助理等輔助人員去做的。而我們國(guó)家基層法院的法官則要事必躬親，往往需要花費(fèi)很多的時(shí)間深入社會(huì)調(diào)查取證、了解情況，還要花費(fèi)時(shí)間參加法院組織的各項(xiàng)活動(dòng)。法官很難實(shí)現(xiàn)全情投入，即使全情投入，調(diào)查、送達(dá)等一系列審判瑣事也會(huì)占用法官大量時(shí)間。在這種情況下，法官的審案數(shù)量必定會(huì)受到很大影響。

同時(shí)，當(dāng)前案件的日益復(fù)雜化也給法官的審判效率帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。在上述問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下，案件的復(fù)雜化無(wú)疑使得法院的審判效率雪上加霜。此外，審判輔助人員數(shù)量少、不穩(wěn)定也是影響法院審判效率的重要因素。輔助人員的工作可以有效減輕法官負(fù)擔(dān)。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在基層法院招聘的輔助人員中，有些學(xué)歷較高的人員在通過(guò)司法考試或公務(wù)員考試之后另謀高就，導(dǎo)致法院人手不足，一些人民法庭法官更要事事親力親為，從而影響了審判效率。

4.激勵(lì)不足導(dǎo)致法官流失

檢驗(yàn)結(jié)果說(shuō)明，法官的流失會(huì)對(duì)法院的效率產(chǎn)生負(fù)的影響。在調(diào)查中，40%多的被調(diào)查法院在2010年都存在法官流失的現(xiàn)象。在調(diào)查的某中級(jí)人民法院所轄的各基層法院中，近年來(lái)通過(guò)選調(diào)生、公務(wù)員招考等形式共吸納法官25人;而法官辭職、遴選到上級(jí)法院、工作調(diào)整到綜合部門、離崗的法官人數(shù)卻有70人左右。在一些基層法院，法官人數(shù)這些年實(shí)際上不增反減。在調(diào)查中，法官流失最嚴(yán)重的法院，2001年以來(lái)共有9人離開(kāi)該法院，10年之內(nèi)法官的流失率為11.5%，而這幾年新進(jìn)法院的只有5人。

為什么法官愿意選擇其他的發(fā)展方向?從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度很容易理解。人都是理性的，要追求自身利益的最大化。這些離開(kāi)法院的法官主要是去考研究生、國(guó)家公務(wù)員，或者辭職做律師、升遷至其他法院。法官也是社會(huì)普羅大眾的一員，當(dāng)其他的職業(yè)或地位能給他個(gè)人帶來(lái)更大的收益時(shí)，他會(huì)毫不猶豫地放棄現(xiàn)有的工作。收入對(duì)于任何一個(gè)行業(yè)的工作者都是最為關(guān)注的目標(biāo)，我國(guó)基層法院法官的收入偏低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。由于法官收入與行政級(jí)別掛鉤，所以級(jí)別越高的法院法官的收入也越高。據(jù)賀衛(wèi)方教授所說(shuō)，我國(guó)法官收入最高者和最低者的差距至少是10倍。在這種收入差距的激勵(lì)下，法官追求向上的升遷是很自然的事情。同時(shí)，法官收入與同級(jí)其他部門公務(wù)員、律師的收入也存在很大差別。律師收入雖然個(gè)體差異較大，但是平均收入也比大多數(shù)基層法院的法官多，再者有過(guò)法院背景的法官做律師往往更受當(dāng)事人青睞，其案源充沛，收益自不在少數(shù)。收入上的提升是激勵(lì)法官升遷或跳槽的最主要原因。

另外，我國(guó)的司法權(quán)威尚未完全確立，法官地位不像英美法系的法官地位那么高，整個(gè)社會(huì)都缺乏對(duì)司法者的服從與尊重。由于歷史、文化傳統(tǒng)的原因，我國(guó)民眾對(duì)司法、訴訟始終存有一種不信任感。“衙門朝南開(kāi)，有理沒(méi)錢莫進(jìn)來(lái)”、“打官司就是打關(guān)系”等這些民間流傳的俗語(yǔ)充分表現(xiàn)出民眾對(duì)司法的不信任，進(jìn)而也體現(xiàn)了對(duì)司法判決的不尊重。在這樣一些社會(huì)信條指引下，很多當(dāng)事人為了勝訴，到處托人情找法官。如果自身勝訴則認(rèn)為自己“工作”做到位;而一旦對(duì)方勝訴，則認(rèn)為法官偏袒對(duì)方，判決不公，進(jìn)而不依不饒不斷上訴、上訪。另外，法院內(nèi)部長(zhǎng)期奉行的“錯(cuò)案追究制”也讓法官如履薄冰?！板e(cuò)案追究制”原本的目的是督促法官勤謹(jǐn)辦案，但是錯(cuò)案的發(fā)生是在所難免的，因?yàn)榕绣e(cuò)案子就否定某個(gè)法官所有的工作難免矯枉過(guò)正。很多法官因?yàn)殡y以承受當(dāng)事人的糾纏以及法院嚴(yán)格的考核體系的壓力而選擇改行，更有甚者選擇自殺。除了社會(huì)整體缺乏法治傳統(tǒng)的熏陶，尚未樹(shù)立對(duì)法律的尊崇外，司法權(quán)威被抹殺的更重要的原因在于我們司法體制內(nèi)外部的行政化。在我們國(guó)家，行政權(quán)始終處于整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的絕對(duì)中心的地位，司法權(quán)處于一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的地位，甚至受制于行政權(quán)的干預(yù)。當(dāng)前法院不論在物力、財(cái)力上，還是在人事任用上都受制于地方黨委和政府，自身缺乏獨(dú)立性，甚至成為地方政府的附庸，難以樹(shù)立自己的權(quán)威。同時(shí)，法院內(nèi)部管理的行政化，也導(dǎo)致法官難以保持獨(dú)立性。案件請(qǐng)示匯報(bào)制度、案件審批制度、審判委員會(huì)制度充分地體現(xiàn)了我國(guó)法院內(nèi)部運(yùn)行的異化現(xiàn)象。法官“審而不判”，領(lǐng)導(dǎo)“判而不審”，這一問(wèn)題導(dǎo)致司法判決缺乏公信力，也進(jìn)一步誘導(dǎo)當(dāng)事人的投機(jī)行為。

綜上所述，在雜事紛擾、收入較低、工作壓力大、不被尊重的情況下，法官的流失與工作效率低下是自然而然的事情。若想改變這種情況，必須挖掘深層次的問(wèn)題并予以糾正。

三、進(jìn)一步的分析:法院產(chǎn)出效率不高的根源

(一)法院內(nèi)外部體制的行政化

從法律概念體系角度看，法院就是運(yùn)用國(guó)家賦予的司法權(quán)，運(yùn)用法律推理進(jìn)行判斷并適用法律解決糾紛的審判機(jī)構(gòu)。法院在整個(gè)社會(huì)體系中的地位是由其所具有的司法權(quán)決定的?，F(xiàn)代意義上的司法是建立在孟德斯鳩“三權(quán)分立”的國(guó)家學(xué)說(shuō)的思想之上的。他強(qiáng)調(diào)司法權(quán)是獨(dú)立于立法、行政權(quán)力的一種“社會(huì)權(quán)力”。司法權(quán)存在的意義乃在于“對(duì)抗王權(quán)”，與立法、行政權(quán)分庭抗禮。因此，握有司法權(quán)的法院的地位就被定位于不同于立法、行政機(jī)關(guān)的專門的司法機(jī)關(guān)。

但是在不同的政治體制和意識(shí)形態(tài)的國(guó)家里，司法權(quán)的性質(zhì)有著很大的區(qū)別。大陸法系更傾向于執(zhí)行權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)適用法律解決糾紛是一個(gè)法律實(shí)施的過(guò)程;普通法系則傾向于判斷權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)解決糾紛是一個(gè)價(jià)值判斷的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)適用法律中的創(chuàng)造性。①翁子明:《司法判決的生產(chǎn)方式—當(dāng)代中國(guó)法官的制度激勵(lì)與行為邏輯》，北京:北京大學(xué)出版社，2009年，第58頁(yè)。我們國(guó)家的司法權(quán)性質(zhì)更類似大陸法系的執(zhí)行權(quán)。法院行使司法權(quán)的目的是通過(guò)適用法律把立法機(jī)關(guān)的意志體現(xiàn)出來(lái)。

我們國(guó)家的政治體制不同于西方國(guó)家的三權(quán)分立制，立法機(jī)關(guān)同時(shí)也是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)任免同級(jí)法院、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，法院的審判活動(dòng)與政府的行政活動(dòng)都要受到人大的監(jiān)督，并對(duì)人大負(fù)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督，我國(guó)法院的設(shè)置和行政機(jī)關(guān)的設(shè)置一樣，一級(jí)機(jī)關(guān)一級(jí)法院。而且內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也和行政機(jī)關(guān)一樣，除了民事、刑事、行政審判庭之外，還有黨政、行政等管理部門。法官的身份被定位為公務(wù)員，《法官法》是相對(duì)《公務(wù)員法》而言的特殊法。同時(shí)，各級(jí)法官都直接對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的行政級(jí)別，又有自己的法官級(jí)別。拿最高法院院長(zhǎng)為例，他既是最高人民法院的院長(zhǎng)，又是首席大法官，還是一個(gè)副總理級(jí)別的官員。由此可以看出，我們國(guó)家目前法院的性質(zhì)與定位基本與行政機(jī)關(guān)差不多，而且內(nèi)部管理機(jī)制比行政機(jī)關(guān)還復(fù)雜。在這種定位之下，法院實(shí)際上形成了一種官僚體制，具有和行政機(jī)關(guān)一樣的行政訴求。

在這種政治訴求的影響下，法院所追求的不僅是解決糾紛、適用法律的審判效率，還要實(shí)現(xiàn)其在官僚體制中地位的提升，對(duì)政治訴求的積極回應(yīng)。為了回應(yīng)政治上提出的“維穩(wěn)”口號(hào)，法院往往對(duì)國(guó)有企業(yè)改制、勞動(dòng)爭(zhēng)議案件以及影響較大的群體性糾紛不予立案，或者分而治之，以防止演化成群體性事件，有礙社會(huì)穩(wěn)定。其實(shí)有很多案件只是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)糾紛，只不過(guò)人數(shù)眾多，但完全符合法律規(guī)定的立案條件。而對(duì)于基層法院，地處當(dāng)?shù)亍笆烊恕钡年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，當(dāng)?shù)卣摹爸笇?dǎo)”，已經(jīng)成為法院不得不考量的因素。當(dāng)法院屈從于某一政治力量時(shí)，其裁判結(jié)果也必然會(huì)傾向于此。在這種情況下，法院缺少起碼的獨(dú)立性，在涉及一些地方利益的案件時(shí)，會(huì)出現(xiàn)明顯的“地方保護(hù)主義”傾向。法院面對(duì)各種壓力，只能從“維護(hù)大局”的角度尋求自身利益的保護(hù)，這樣無(wú)疑會(huì)損害當(dāng)事人的利益以及社會(huì)的利益。

法院的這種行政化管理對(duì)于民事訴訟效率的影響是直接和直觀的。行政權(quán)的價(jià)值取向具有效率優(yōu)先性。①孫笑俠:《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。當(dāng)上級(jí)需要高效率的司法時(shí)，下級(jí)會(huì)不惜采用壓縮公平、正義空間的方式，努力營(yíng)造訴訟的高效率;追求高效下折扣的公正，使得一審裁判更多地被上訴，更多的裁判會(huì)被抗拒執(zhí)行，也直接導(dǎo)致民事訴訟的效率被實(shí)質(zhì)性降低。這種功利主義的效率價(jià)值觀，在民事訴訟中影響的僅是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)，如果在刑事訴訟中，則可能會(huì)產(chǎn)生一系列的冤假錯(cuò)案。②王申:《司法行政化管理與法官獨(dú)立審判》，《法學(xué)》2010年第6期。我國(guó)法院體制的行政化，導(dǎo)致法院多重的利益訴求，而不是以審判為中心。當(dāng)有限的司法資源更多地被用來(lái)滿足法院行政化的訴求時(shí)，審判效率的下降是難免的。

(二)優(yōu)秀法官的缺乏

柏拉圖曾說(shuō)過(guò):“如果在一個(gè)秩序良好的國(guó)家安置一個(gè)不稱職的官吏去執(zhí)行那些制定得良好的法律，那么這些法律的價(jià)值便被剝奪了，并使得荒謬的事情大大增多，而且最嚴(yán)重的政治破壞和惡行也會(huì)從中滋長(zhǎng)?！狈ü俚乃刭|(zhì)與能力是實(shí)現(xiàn)裁判準(zhǔn)確性、保障訴訟效率的關(guān)鍵因素。一個(gè)優(yōu)秀的法官應(yīng)當(dāng)具備良好的職業(yè)素養(yǎng)、扎實(shí)的法律基礎(chǔ)、敏銳的判斷力以及豐富的經(jīng)驗(yàn)。很明顯這是一種稀缺的資源，而且在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下極為稀缺。因?yàn)槲覈?guó)法官的選拔渠道和方式?jīng)Q定了難以出現(xiàn)優(yōu)秀的法官。

20世紀(jì)80年代初，在我國(guó)司法體制擴(kuò)展的初期，法院就和其他行政部門一樣，大量的沒(méi)有法律背景的人進(jìn)入法院，還有大量的軍轉(zhuǎn)干部進(jìn)入法院。“不少法官尤其是鄉(xiāng)村法官是進(jìn)法院后才了解法律的，除了極個(gè)別外，均沒(méi)有法律工作的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)。”③胡志斌:《合理配置基層法院法官資源的探討》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第4期。之所以如此，除了是制度建設(shè)需要，更重要的是因?yàn)椤拔母铩睂?duì)法學(xué)教育的中斷，使得很難有所謂的“科班”人才。此時(shí)對(duì)于法官的選拔，主要看政治素質(zhì)。

隨著司法體制的完善，司法的專業(yè)性也得到認(rèn)可，再加上法學(xué)教育的逐步發(fā)展，越來(lái)越多科班出身的法律人進(jìn)入法院。1992年的時(shí)候，全國(guó)審判人員中具有大專以上學(xué)歷的達(dá)到66.6%，1996年達(dá)到80%以上。雖然學(xué)歷不代表著法官的素質(zhì)，但是學(xué)歷的提高至少意味著法官們專業(yè)知識(shí)的提高。特別是從2002年實(shí)行司法考試以來(lái)，擔(dān)任法官還要求必須通過(guò)司法考試。司法考試因其難度大，號(hào)稱是“第一大考”。司法考試對(duì)法官準(zhǔn)入門檻的提升、對(duì)提高法官的基本素質(zhì)確實(shí)起著重要作用。然而，現(xiàn)行《法官法》對(duì)法官的學(xué)歷要求并不高，而且也沒(méi)限定在法律專業(yè)，相比國(guó)外很多國(guó)家要求的法學(xué)本科畢業(yè)還是很寬松。

另外，如同美國(guó)大法官霍姆斯所說(shuō)，法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。審理案件是一個(gè)復(fù)雜的推理過(guò)程，不僅僅是法條的簡(jiǎn)單適用，更要求法官根據(jù)個(gè)案進(jìn)行平衡。在美國(guó)，錄用法官必須要求其有多年的律師職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)邦最高法院的法官更有年齡的限制(不少于50歲)，并且退休年齡也較一般公務(wù)員晚。在我國(guó)，雖然近些年，各法院選拔、錄用法官的標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，但是被錄用的大都是沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)屆畢業(yè)生。他們可能受到過(guò)法學(xué)的大學(xué)教育，甚至研究生教育，但是卻欠缺法律工作和生活的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)驗(yàn)的積累能夠加深法官對(duì)于案件適用法律的理解與認(rèn)定，經(jīng)驗(yàn)豐富的法官對(duì)案件的處理往往會(huì)有一種直覺(jué)的判斷。試想一個(gè)不諳世事剛從大學(xué)“象牙塔”里走出來(lái)的法官，該如何招架那些復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題?

最后，法官退休年齡過(guò)早導(dǎo)致優(yōu)秀法官“青黃不接”。從目前來(lái)看，我國(guó)法官經(jīng)驗(yàn)的積累大都是在擔(dān)任法官以后才開(kāi)始的，一個(gè)新任法官至少要三、五年才能獨(dú)當(dāng)一面。上世紀(jì)80年代進(jìn)入法院的一批經(jīng)驗(yàn)豐富、兢兢業(yè)業(yè)的優(yōu)秀法官卻逐漸離開(kāi)崗位。另外，由于面臨退休的這一批法官是當(dāng)時(shí)幾乎同時(shí)擴(kuò)招進(jìn)法院的，因此，退休時(shí)間也相差無(wú)幾。年輕的法官還需要錘煉，曾經(jīng)的優(yōu)秀法官卻不得不離去，這勢(shì)必會(huì)加重我國(guó)優(yōu)秀法官缺乏的狀況。

我國(guó)當(dāng)前法院受理的案件復(fù)雜性日益增加，對(duì)法官的要求也越來(lái)越高，當(dāng)其自身的經(jīng)驗(yàn)和能力都難以招架時(shí)，只能導(dǎo)致訴訟的拖延，甚至作出錯(cuò)誤的判決。這無(wú)疑會(huì)對(duì)訴訟效率產(chǎn)生致命的打擊。優(yōu)秀的法官不僅應(yīng)具有較高的教育背景、良好的職業(yè)素養(yǎng)，還應(yīng)具備豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，這都對(duì)我國(guó)法官的遴選、培訓(xùn)等機(jī)制提出了更高的要求。

(三)法官個(gè)人效用與法院效率目標(biāo)的沖突

由于我國(guó)法院內(nèi)部事實(shí)上的“領(lǐng)導(dǎo)”定案、“集體定案”，使得人們對(duì)法院、法官?zèng)]有清晰的區(qū)分，常把法院與法官相混淆使用。但從主體的角度看，他們有著各自不同的利益追求，兩者之間存在著委托代理關(guān)系。由于法院與法官的效用不一樣，法院追求的是自身利益最大化，而法官追求自身效用的最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突。法院的目標(biāo)是追求快速準(zhǔn)確地做出裁判，但法官作為一個(gè)獨(dú)立個(gè)體有其自己的利益追求。法官的行為一方面會(huì)影響法院的產(chǎn)出效率;另一方面會(huì)對(duì)當(dāng)事人的行為產(chǎn)生影響。

波斯納之前，在探討影響法官?zèng)Q策的因素時(shí)，通常只是設(shè)定法官會(huì)受其政策偏好和意識(shí)形態(tài)的影響，但很少有人提出法官自利的因素也會(huì)影響法官的決策。波斯納構(gòu)建了美國(guó)聯(lián)邦普通法官的效用函數(shù)，他認(rèn)為一個(gè)聯(lián)邦法官的總效用受到每天審判工作的時(shí)間、可以休閑的時(shí)間、金錢收入、聲譽(yù)、以及投票所能決定的眾望、威望以及避免司法判決被撤消等因素的影響。①Posner，R.A.1994，What do Judges and justices maximize.1994.Supreme Court Economic Review 3，1 –41.波斯納認(rèn)為在法官收入相對(duì)固定的情況下，他會(huì)盡量協(xié)調(diào)好時(shí)間，在保證司法判決質(zhì)量的同時(shí)提高個(gè)人的聲望，并在空閑時(shí)間通過(guò)講課、撰文來(lái)增進(jìn)自己的收入和整體效用。波斯納的法官效用函數(shù)是基于美國(guó)的法律環(huán)境而構(gòu)建得出的。美國(guó)法官的職業(yè)終身制、高薪制等對(duì)法官的特別保護(hù)措施，抵抗住了法官們所會(huì)遇到的外部壓力和各種誘惑。所以，聲望、榮譽(yù)等成為法官立足于司法界的基本要求。另外，由于美國(guó)的法官之前大都是優(yōu)秀的律師，其收入比較豐厚，有著一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因而，政治地位的升遷與收入的增長(zhǎng)對(duì)法官卻沒(méi)有那么大的吸引力。

相比美國(guó)的法官，我國(guó)的法官所追求的效用目標(biāo)主要包括以下幾點(diǎn):

1.收入

收入是任何一個(gè)具有勞動(dòng)能力的人所追求的基本效用，法官也不例外。正如漢密爾頓所說(shuō):“最有助于維護(hù)法官獨(dú)立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過(guò)于使其薪俸固定。就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！彪m然我國(guó)的《法官法》對(duì)法官的收入問(wèn)題有明確規(guī)定，但由于地方法院的經(jīng)費(fèi)都來(lái)自于當(dāng)?shù)刎?cái)政，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，導(dǎo)致各地法官收入差異過(guò)大。在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，法官平均工資不到1000元，甚至不能按期足額領(lǐng)取工資。在基本的生活條件都無(wú)法保證的情況下，很難想象需要多么崇高的理想來(lái)維持對(duì)這份工作的熱忱，并以此為榮。

收入過(guò)低不僅會(huì)導(dǎo)致大量法官流失，而且還會(huì)帶來(lái)司法權(quán)力尋租的隱患。為了追求更高的收入，有經(jīng)驗(yàn)的法官跳槽去往其他部門或行業(yè)，而新錄用的法官至少在三、五年內(nèi)難以勝任此職，更何況還可能招錄不來(lái)新人，法官的流失將直接損害審判效率。而司法權(quán)力的尋租會(huì)導(dǎo)致法官枉法裁判，“吃完原告、吃被告”，使得裁判的準(zhǔn)確性無(wú)法保證，增加人們預(yù)期的不確定性，從而導(dǎo)致訴訟數(shù)量增長(zhǎng)。

2.地位上的升遷

根據(jù)我國(guó)目前的狀況，我國(guó)法院內(nèi)部至少有三個(gè)層次的級(jí)別劃分。一個(gè)是行政級(jí)別，同其他行政機(jī)關(guān)一樣，只是名稱不同，包括院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等;第二個(gè)層次是審判職務(wù)的級(jí)別，包括審判委員會(huì)、審判長(zhǎng)(員)、助理審判員、書記員;第三個(gè)層次是法官等級(jí)，我國(guó)法官的等級(jí)共分為四等十二級(jí)。首席大法官為最高人民法院院長(zhǎng)，第二到十二級(jí)分別為大法官、高級(jí)法官和法官。一個(gè)具有行政級(jí)別的法官往往同時(shí)具備這三個(gè)層次的級(jí)別。一個(gè)中級(jí)法院的院長(zhǎng)是審判委員會(huì)的委員，一般是三級(jí)高級(jí)法官?，F(xiàn)實(shí)中伴隨行政職務(wù)和審判職務(wù)的提升，其法官級(jí)別也隨之提升。在這樣一個(gè)交錯(cuò)復(fù)雜的級(jí)別結(jié)構(gòu)背后，隱含著法官晉升的動(dòng)機(jī)。在這樣一個(gè)聯(lián)動(dòng)的晉升機(jī)制下，地位的升遷所帶來(lái)的不僅是職業(yè)的聲譽(yù)、權(quán)利的增加，最關(guān)鍵還會(huì)帶來(lái)收入的提升。特別是行政級(jí)別的提升，會(huì)顯著提高法官的收入。①翁子明:《司法判決的生產(chǎn)方式—當(dāng)代中國(guó)法官的制度激勵(lì)與行為邏輯》，北京:北京大學(xué)出版社，2009年，第92頁(yè)。

我國(guó)當(dāng)前的官僚制的組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致法官追求最多的是政治地位的升遷，而不是職業(yè)聲譽(yù)的提高。由于收入往往是與職位掛鉤的，所以，很多法官急于表現(xiàn)試圖升遷的目的也是為了獲得更多的收入。對(duì)于政治地位升遷的關(guān)注，導(dǎo)致法官將更多的精力投注于政治資源的積累上而忽視專業(yè)知識(shí)的積累，從而導(dǎo)致審判水平的下降，影響訴訟的效率。另外一方面，由于現(xiàn)時(shí)法院這種特殊官僚化體制所能提供的升遷機(jī)會(huì)是有限的，所以也會(huì)導(dǎo)致很多法官流失。有政治偏好的法官，往往去向行政機(jī)關(guān)以尋求更多的機(jī)會(huì);有職業(yè)偏好的法官，則選擇去做律師以提高自己的收入和社會(huì)地位。

3.政治表現(xiàn)

在我國(guó)，大多數(shù)法官都是黨員，政治上的表現(xiàn)決定了其他利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法院內(nèi)部除了有行政上的績(jī)效考核，還有黨政上的考核。法官必須表現(xiàn)出對(duì)政治的積極響應(yīng)性，才能得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，甚至提升的機(jī)會(huì)。當(dāng)上級(jí)需要高審判率，法官就會(huì)不遺余力地進(jìn)行審判，而不考慮如何促成和解，以提高社會(huì)收益;反之，當(dāng)上級(jí)要求高調(diào)解率，法官又會(huì)全力以赴地調(diào)解，甚至強(qiáng)制調(diào)解，以達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)的要求。在這種情況下，民事訴訟效率就變成了數(shù)字比賽和政治游戲，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的狀態(tài)。

4.聲譽(yù)

所謂聲譽(yù)，學(xué)者侯猛認(rèn)為應(yīng)從知名度和公信度兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。②侯猛:《最高法院大法官因何知名》，《法學(xué)》2006年第4期。這對(duì)于法官來(lái)講，就是指他身為法官被大眾知曉、認(rèn)可并信任的程度。法官聲譽(yù)的高低影響著法院的公信力。由于絕大多數(shù)案件是由基層法院處理的，而且基層法院法官的數(shù)量也占大多數(shù)，所以基層法院的法官聲譽(yù)對(duì)法院公信力的影響更大些，可以說(shuō)直接代表了法院公信力。法官的聲譽(yù)體現(xiàn)在個(gè)案中當(dāng)事人、律師、其他參與人對(duì)他的評(píng)價(jià)與信任，這種聲譽(yù)會(huì)擴(kuò)大到社會(huì)當(dāng)中，成為一種社會(huì)聲譽(yù)。聲譽(yù)的實(shí)現(xiàn)必須依靠法官自身的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)，比如我們所知曉的宋魚水、陳燕萍等優(yōu)秀法官，都是付出了很多的努力才獲得這么高的聲譽(yù)的。但是，聲譽(yù)本身帶來(lái)的主要是一種尊重，甚至說(shuō)是約束而不是財(cái)富地位。較高的聲譽(yù)意味關(guān)注的人群越多，影響的群體也越多，對(duì)日后的行為會(huì)產(chǎn)生更多的約束。在我國(guó)法官整體傾向于追求收入、政治地位的情況下，聲譽(yù)給其帶來(lái)的收益相對(duì)來(lái)說(shuō)太少。另外，學(xué)者艾佳慧的調(diào)查認(rèn)為，我國(guó)法官自身對(duì)其群體的聲譽(yù)評(píng)價(jià)也不高，在存在集體行為搭便車的可能性下，個(gè)體的法官試圖努力改變這種狀況是無(wú)力的，因而不會(huì)對(duì)聲譽(yù)產(chǎn)生太強(qiáng)的想法。③艾佳慧:《司法知識(shí)與法官流動(dòng)—一種基于實(shí)證的分析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第4期。

在我們當(dāng)前官僚制、行政化的司法管理體制下，法官最大的目標(biāo)在于收入、地位的升遷，而不是提升自己作為法官的聲譽(yù)。在這種情況下，法官不是把自身業(yè)務(wù)水平的提升放在首位，甚至?xí)榱耸杖氲奶嵘杖≠V賂，這勢(shì)必會(huì)與法院的利益目標(biāo)產(chǎn)生沖突。此種情況下，必須改革現(xiàn)有的機(jī)制更好地激勵(lì)法官履行自己的職責(zé)。

四、改革的建議

通過(guò)上文的分析可以看出，除了國(guó)家的整體預(yù)算約束，影響法院“產(chǎn)出”效率的關(guān)鍵問(wèn)題在于法院內(nèi)外部體制的行政化以及法官激勵(lì)、監(jiān)督機(jī)制的不完善。解決當(dāng)前法院“產(chǎn)出”效率不高的問(wèn)題，至少應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行改革。

(一)改革法院保障制度

法院的人員編制、經(jīng)費(fèi)支出受地方政府制約，是影響法院“產(chǎn)出”效率的最大掣肘。首先應(yīng)改革法院財(cái)政保障體制，建立國(guó)家統(tǒng)一的司法行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和支付、法院基礎(chǔ)設(shè)施的提供和裝備等方面的事務(wù)。法院經(jīng)費(fèi)應(yīng)在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中單列，由各省、市、自治區(qū)高級(jí)法院根據(jù)全省各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支情況編出預(yù)算，報(bào)中央財(cái)政部門，由中央財(cái)政部門審查編出總預(yù)算報(bào)全國(guó)人大審議通過(guò)，再逐級(jí)下拔。另外，各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)用、罰沒(méi)款項(xiàng)應(yīng)統(tǒng)一上交國(guó)庫(kù)，納入國(guó)家財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)法院收支兩條線。這樣，一方面可以保證法院收入的穩(wěn)定性與平衡性，另一方面也可以制約法院為擴(kuò)大收入而濫收案、濫收費(fèi)的問(wèn)題。

其次，應(yīng)改革法院人事管理體制，提高法官任免的級(jí)別。在許多法治比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，法官通常是由代表中央政權(quán)的某個(gè)部門來(lái)任命的。之所以如此，是因?yàn)榉ü偈菄?guó)家最高行動(dòng)綱領(lǐng)憲法和法律的執(zhí)行者，較高層次的人事制度保障是法官履行其崇高職責(zé)的前提和基礎(chǔ)。而在我國(guó)，地方法院的法官都由同級(jí)人大常委會(huì)任免，這實(shí)際上是把法官作為“地方官員”看待的。在這種情況下，地方法院難免要受到同級(jí)行政機(jī)關(guān)的制約，從而流為地方政府的附庸，喪失裁判的獨(dú)立性。為改變這種局面，應(yīng)當(dāng)提高法官的任免級(jí)別。由于我們國(guó)家法官數(shù)量眾多，不可能全部由全國(guó)人大及其常委會(huì)一一任免，但至少可以規(guī)定除最高人民法院以外的三級(jí)人民法院的法官由省、自治區(qū)一級(jí)的人大常委會(huì)進(jìn)行任免。

(二)改革法院內(nèi)部管理體制

目前，影響我國(guó)法院“產(chǎn)出”效率的另一個(gè)主要原因就是審判活動(dòng)的行政化，這是由法院內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和管理方式的行政化所決定的。不能否認(rèn)的是，這種行政化的組織結(jié)構(gòu)與管理方式的設(shè)計(jì)初衷是為了促進(jìn)法院組織的“生產(chǎn)”效率，在我國(guó)司法制度建立初期確實(shí)發(fā)揮了促進(jìn)審判效率的作用。但是，它的缺陷也顯而易見(jiàn)，科層式的管理體制下，法官缺少獨(dú)立性，審判程序繁瑣(法官需要不斷請(qǐng)示、匯報(bào))。特別在外部行政權(quán)的干預(yù)下，這種缺陷被進(jìn)一步放大，審判效率難以實(shí)現(xiàn)。司法權(quán)被分割給法官、庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)共同行使，案件層層把關(guān)，造成審者不判、判者不審，拖延了訴訟時(shí)間，浪費(fèi)了有限的審判資源。這種高投入、低產(chǎn)出的審判，使得訴訟效率目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

為解決上述問(wèn)題，首先應(yīng)將法官?gòu)目茖有姓倭朋w制的束縛中解脫出來(lái)，去除那些不必要的累贅，轉(zhuǎn)向以司法審判為核心的工作狀態(tài)。①王申:《司法行政化管理與法官獨(dú)立審判》，《法學(xué)》2010年第6期。改革高度科層化的結(jié)構(gòu)，將審判決策權(quán)分散至各個(gè)合議庭。其次，要明確劃分獨(dú)任庭、合議庭與審委會(huì)的職權(quán)，還獨(dú)任庭和合議庭以獨(dú)立審判權(quán)。法院中除少數(shù)案件依法經(jīng)審判委員會(huì)討論決定外，其余案件均由獨(dú)任庭或合議庭獨(dú)立審判。同時(shí)，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)作為法院的行政領(lǐng)導(dǎo)，其職責(zé)僅限于協(xié)調(diào)院庭內(nèi)的行政管理工作。最后，應(yīng)當(dāng)削減目前審判管理結(jié)構(gòu)中冗余的層級(jí)結(jié)構(gòu)，廢除庭務(wù)會(huì)制度、審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，可以按照審判管理職能的不同，劃分為法官督導(dǎo)、案件流程、組織人事等若干部門。

(三)加快法官制度改革

法官是提高法院“產(chǎn)出”效率的重要因素。法官制度應(yīng)當(dāng)能夠激勵(lì)法官勤謹(jǐn)工作，但是現(xiàn)在的制度產(chǎn)生的激勵(lì)卻是消極的，具體表現(xiàn)在:一是不顧自身職業(yè)素質(zhì)的提高，一味追求政治上的升遷;二是為個(gè)人的生存、發(fā)展不惜犧牲個(gè)人對(duì)法律的信仰，甚至為了增加收入而枉法裁判;三是缺乏獨(dú)立性、能動(dòng)性，不能發(fā)揮訴訟對(duì)社會(huì)整體福利的促進(jìn)作用。本文認(rèn)為應(yīng)從法官員額、選任、待遇、培訓(xùn)等方面對(duì)法官制度進(jìn)行全方位的改革，以提升法官的職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)倫理，激勵(lì)法官愛(ài)崗敬業(yè)，秉公執(zhí)法。

首先，實(shí)行法官員額制度。所謂員額制度，“是指在對(duì)一定時(shí)期的審判負(fù)荷以及法官的合理承受能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)法院的法官員額并保持相對(duì)固定，只有在法官職位出現(xiàn)空缺時(shí)才啟動(dòng)法官遴選機(jī)制的制度”①翁子明:《司法判決的生產(chǎn)方式——當(dāng)代中國(guó)法官的制度激勵(lì)與行為邏輯》，北京:北京大學(xué)出版社，2009年，第211頁(yè)?！，F(xiàn)在我們對(duì)法官的數(shù)額管理實(shí)行的是人事編制，由于編制制度難以真正有效執(zhí)行，導(dǎo)致法院人員超編現(xiàn)象嚴(yán)重，法院組織內(nèi)部龐雜膨脹。實(shí)行員額制度的必要前提是對(duì)現(xiàn)有法院工作人員的職能進(jìn)行清晰劃分。行政管理工作盡可能讓非法官的工作人員負(fù)責(zé);讓具有法官資格的人真正從事審判工作;讓具有法律專業(yè)知識(shí)但不具備法官資格的人做好審判的輔助工作。實(shí)行員額制度，盡可能地發(fā)揮現(xiàn)有法官規(guī)模的作用，一來(lái)可以促進(jìn)審判效率，二來(lái)可以提升法官的社會(huì)地位，三來(lái)可以提高法官的福利待遇，從而有利于提升法官的職業(yè)榮譽(yù)感。

第二，改革法官遴選機(jī)制。我國(guó)目前法官的選拔主要是通過(guò)兩個(gè)考試:一是公務(wù)員考試;二是司法考試。但是，一個(gè)優(yōu)秀法官所應(yīng)當(dāng)具備的不僅是考試技能，還應(yīng)當(dāng)具備豐富的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和高尚的品格。我們應(yīng)當(dāng)建立專門的法官遴選機(jī)構(gòu)，提高任職條件，嚴(yán)格遴選、任命程序。具體應(yīng)要求法官的學(xué)歷必須達(dá)到法律專業(yè)本科以上。中級(jí)以上法院法官的遴選應(yīng)當(dāng)主要從基層法院選拔，要求有一定時(shí)間的工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于初次擔(dān)任法官的人員應(yīng)進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的崗前培訓(xùn)，再經(jīng)過(guò)一次專門的考試之后方能真正任命。

第三，提高法官待遇。從法院的角度看，民事訴訟效率的實(shí)現(xiàn)有賴于法官的努力程度和素質(zhì)，而這兩者又取決于激勵(lì)機(jī)制。法官的物質(zhì)待遇是最為直接的激勵(lì)方式。其實(shí)員額制度也好，遴選制度也罷，如果沒(méi)有好的激勵(lì)機(jī)制能激勵(lì)人們采取合乎社會(huì)欲求的行為，那這些制度設(shè)計(jì)也不過(guò)是“空中樓閣”、“水中泡影”。法官的物質(zhì)待遇主要是指工資，工資水平的確定不能僅參照公務(wù)員的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)能體現(xiàn)法官的工作量以及這個(gè)社會(huì)對(duì)法官的要求。另外，我們應(yīng)實(shí)行法官終身制，明確規(guī)定法官享有履行職務(wù)行為不受法律追究以及非因法定事由和程序，法官不得隨意被免職、處分或調(diào)離。要想提高法官的社會(huì)責(zé)任、提升其任職條件就必須提高法官的待遇，否則難以吸引和留住優(yōu)秀的法官人才。

最后，鑒于我國(guó)當(dāng)前法官的素質(zhì)水平以及社會(huì)形勢(shì)的紛繁多變，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)法官的職業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)是培養(yǎng)優(yōu)秀法官、提升法官整體實(shí)力最為直接、有效的方式，而且我們也已經(jīng)在此方面積累了很多的經(jīng)驗(yàn)。如若其他改革難以推進(jìn)，這無(wú)疑是當(dāng)前提升法官審判效率的最好手段。

(四)建立法官助理制度

通過(guò)前面的分析我們了解到，當(dāng)前法院真正辦案的法官人數(shù)確實(shí)不多，法院疾呼“擴(kuò)大編制、增加人數(shù)”的做法看似也容易被理解。但是，實(shí)證結(jié)論告訴我們，被調(diào)查的基層法院在現(xiàn)有的工作量和現(xiàn)有的法官人數(shù)下，其邊際效益已經(jīng)開(kāi)始遞減，因此單純的增加人數(shù)，不會(huì)帶來(lái)審判效率的提升。“擴(kuò)張編制、增加投入”只能算是一種粗放式的增長(zhǎng)方式，法院效率的真正提高，一方面要在法院內(nèi)部的重新配置法官資源，把具備審判資格的法官充實(shí)到一線。另一方面，提高現(xiàn)有法官的素質(zhì)，建立以審判為核心的審判輔助機(jī)構(gòu)，將法官“解放”出來(lái)，脫離瑣事的干擾，使法官能將精力放在對(duì)事實(shí)的判斷和法律適用上以提高審判效率。這同時(shí)也能提升法官的地位，有利于激勵(lì)其工作效率。

在本文調(diào)查的法院中已有推行這種制度的，并且收效顯著，個(gè)人辦案量二三百件的“審判高手”正是出自這些法院。如果再結(jié)合法院內(nèi)部資源的進(jìn)一步整合，相信法官個(gè)人的辦案數(shù)量還可以提高。另外，在錄用法官助理時(shí)可以參照錄用法官的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低要求，這樣不僅能吸引更多有志于司法工作的人才，而且能夠?yàn)槿蘸蠓ü俚呐囵B(yǎng)早作準(zhǔn)備。

綜上所述，解決法院“案多人少”、效率不高的關(guān)鍵在于我國(guó)整體的司法體制改革，而司法體制改革又涉及到政治體制改革，這必將是一個(gè)緩慢的、循序漸進(jìn)的過(guò)程。在目前的情況下最重要的還是盡量挖掘現(xiàn)有的法院資源，優(yōu)化資源配置、以進(jìn)一步地提升訴訟效率。