李成言

（作者系北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師）

反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是中國共產(chǎn)黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。解決好這個問題的根本，正如十八屆中央紀(jì)委第二次全會上所強(qiáng)調(diào)的，要全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一、為什么要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)，反腐也正進(jìn)入攻堅階段。黨的十八大以來，我國反腐倡廉建設(shè)呈現(xiàn)新的工作局面和戰(zhàn)略部署，從強(qiáng)調(diào)改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾，再到主張把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，無不體現(xiàn)從嚴(yán)治黨、制度反腐、懲防并舉的新思路。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，意味著中央要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，依靠制度改革力量來推動反腐倡廉建設(shè)，著力消除腐敗之源，實現(xiàn)廉潔政治。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的提出，說明經(jīng)過多年的實踐，制度反腐在廉潔政治建設(shè)工作格局中的地位更加明確和突出，有利于彰顯黨反對腐敗的堅定決心，以更高的站位、更寬的視野推進(jìn)廉潔政治建設(shè)。不管是干部清正、政府清廉、政治清明，都需要把干部權(quán)力特別是“一把手”權(quán)力、政府權(quán)力特別是行政裁量權(quán)、政治權(quán)力特別是部門立法權(quán)，關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

其實，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里這種思想和提法在學(xué)術(shù)界和實踐界早就有之，但在中央領(lǐng)導(dǎo)的正式講話中提出倒是第一次。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里思想是政治文明的體現(xiàn)，蘊(yùn)含著深刻的政治哲理。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出，一個自由的健全的國家必然是一個權(quán)力受到合理、合法限制的國家，因為“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。阿克頓也指出：“權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力趨于絕對的腐敗?！闭挝拿鞯陌l(fā)展歷史，是一個權(quán)力不斷受到制約和監(jiān)督的發(fā)展史。在封建社會，統(tǒng)治者的權(quán)力是專制的，不容受到任何挑戰(zhàn)，權(quán)力是無限的；在民主社會，統(tǒng)治者的權(quán)力來源于社會，受到憲法制約和社會制約，權(quán)力是有限的。權(quán)力制約雖然發(fā)軔于西方資本主義發(fā)展初期，但并不是西方國家的專利，而是全人類政治文明的共享成果。現(xiàn)在，中央提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是對人類政治文明成果的吸收和借鑒，也必將通過改革實踐為這項政治文明成果提供新的素材。

要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是基于對當(dāng)前腐敗形勢和反腐敗工作的科學(xué)認(rèn)識。當(dāng)前，反腐敗形勢很嚴(yán)峻，呈現(xiàn)易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，個別領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部嚴(yán)重違紀(jì)違法。針對于此，中央紀(jì)委二次全會強(qiáng)調(diào)：“必須增強(qiáng)憂患意識、風(fēng)險意識、責(zé)任意識，既要堅定果斷剎風(fēng)整紀(jì)，加大辦案力度，堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭；又要樹立長期作戰(zhàn)思想，注重深化改革，健全體制機(jī)制，加強(qiáng)源頭治理，逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件，不斷以反腐倡廉實際成效推進(jìn)廉潔政治建設(shè)。”這里有幾個關(guān)鍵詞：“堅決遏制”、“深化改革”、“源頭治理”、“逐步鏟除”。這幾個關(guān)鍵詞之前存在一定內(nèi)在邏輯關(guān)系，構(gòu)成一個完整的反腐倡廉進(jìn)程表。而貫穿其中的一個主線即是權(quán)力和制度之間的關(guān)系，離開這條主線，整個反腐倡廉建設(shè)將失去重點。因此，實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是建設(shè)法治中國與和諧社會的呼喚，是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實選擇，也是實現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)可持續(xù)性發(fā)展的必由之路。

二、我們需要一個怎樣的制度籠子

要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，對“制度”這個籠子本身需有一個科學(xué)認(rèn)識。建構(gòu)一個好的制度籠子，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的基礎(chǔ)。鄧小平同志曾經(jīng)講過。“好的制度可以使壞人無法橫行，不好的制度使好人無法充分做好事?！彼f的就是這個道理。廉政制度本身需要達(dá)到三個標(biāo)準(zhǔn)：一是正義性。即廉政制度要符合國家反腐敗立法要求，能夠保證公民的合法權(quán)利、社會的公共利益以及國家的核心價值。二是適應(yīng)性。即廉政制度要符合當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的總體形勢和任務(wù)要求，并且能夠?qū)崿F(xiàn)自我完善和自我發(fā)展。三是可操作性。即廉政制度能夠被應(yīng)用于實際，產(chǎn)生實實在在的制度效應(yīng)。要達(dá)到這三個標(biāo)準(zhǔn)，需要我們有一雙“巧手”，化解制度難題；需要我們提高編織“制度籠子”的能力和水平，實行公開立制、民主立制和科學(xué)立制。因此，我們所需要的“制度籠子”不僅在外觀上完整，成為一個科學(xué)體系，而且在質(zhì)量上要能夠解決現(xiàn)實廉政問題，不能淪為“花樣子”，甚至是“擺設(shè)”。否則，“制度籠子”不僅不能發(fā)揮反腐倡廉作用，而且還可能成為腐敗滋生蔓延的避風(fēng)港。

當(dāng)前，制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，我們不能等待，也不能幻想，一方面要盡快對現(xiàn)有的“制度籠子”查漏補(bǔ)缺，不斷完善現(xiàn)有廉政制度體系，修補(bǔ)一切可能的制度漏洞；另一方面，要根據(jù)反腐形勢變化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。當(dāng)前，要盡早建立健全官員財產(chǎn)申報制度和信息公開制度兩項基礎(chǔ)性制度。其理由只有一個，即陽光是最好的防腐劑，反腐的核心在公開透明。如果公開透明問題得不到根本解決，那么整個廉政制度的發(fā)展會遇到很大阻礙。只要能做到政府事務(wù)公開透明，就能讓貪官“見光死”。廉政制度的基礎(chǔ)在于官員財產(chǎn)申報制度，應(yīng)把官員的個人收入，家庭財產(chǎn)收入，親屬子女移居境外情況、從業(yè)情況等納入公示范圍，接受社會公眾的監(jiān)督。政府的一切重大決策和立法都應(yīng)征求社會公眾的意見，不能讓政務(wù)信息成為政府的“私產(chǎn)”，更不能以保密為由謀取部門利益。公開透明的最終目的在于保證公權(quán)力的正確行使，避免官員進(jìn)行利益輸送，侵犯社會公共利益。

貪官胡長清曾坦言：“組織的管理和監(jiān)督對我而言，如同是牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自由。”此言說明我們的廉政制度還存在漏洞，仍無法約束官員的行為。如果我們不能針對廉政制度“漏洞”問題加以修補(bǔ)，解決制度“短板”，在實踐中也難免會再出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”的尷尬。廉政制度需要權(quán)威性，只有做到制度面前人人平等、制度約束沒有例外和令行禁止、違者必究，才能實現(xiàn)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，真正形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年7月，黨和國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規(guī)制度616項，各省級政府制定涉及反腐倡廉的地方性法規(guī)和文件規(guī)定1538件。這些法律法規(guī)制度是否已涵蓋全部反腐倡廉重要領(lǐng)域、是否切實得到執(zhí)行,都需要我們作客觀的分析和評估。可以說，我們不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的執(zhí)行力。

三、需要“關(guān)進(jìn)”權(quán)力，更需要“關(guān)住”權(quán)力

要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，除硬性約束外，還需軟性約束，即官員的行政倫理規(guī)范。制度分為正式和非正式制度，其中倫理就是一種非正式制度。我們在探討用法律手段來治理腐敗、懲處腐敗官員的同時，不能忘記官員內(nèi)在倫理素質(zhì)的作用。并且，從權(quán)力本質(zhì)意義上講，行政倫理似乎比外在約束顯得更為低成本和長效。在實踐中，我們能夠通過明文規(guī)定，對權(quán)力的獲得、邊界和監(jiān)督等作出明確界定，把權(quán)力“關(guān)進(jìn)”制度的籠子里，但對權(quán)力的具體行使過程卻難以進(jìn)行界定且其權(quán)力績效取決于官員行為，故“關(guān)進(jìn)”并不等于“關(guān)住”。如果說“關(guān)進(jìn)”是一個前提性條件，需要制度的大量制定和出臺，那么“關(guān)進(jìn)”則是一個過程，需要行政倫理的支撐，行政倫理控制是防止權(quán)力腐敗的重要途徑和保證。行政倫理要求官員樹立公共責(zé)任意識，充分認(rèn)識權(quán)力的本源，自覺承擔(dān)起盡責(zé)效力的義務(wù)，主動回應(yīng)并積極采取行動滿足社會公眾的公共利益需求。因此，要“關(guān)住”權(quán)力，應(yīng)建構(gòu)行政倫理文化，建立行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，對官員進(jìn)行系統(tǒng)的行政倫理教育和培訓(xùn)等。更重要的是，要讓官員獲得行政職業(yè)榮譽(yù)感，增強(qiáng)內(nèi)在自律性。

權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革是用制度籠子“關(guān)進(jìn)”并“關(guān)住”權(quán)力的關(guān)鍵。權(quán)力運(yùn)行機(jī)制包括權(quán)力配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。在權(quán)力配置方面，要理順政府、市場、社會之間的權(quán)力關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府重視公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，有所為有所不為、不能與民爭利，真正使政府實現(xiàn)由直接管理向間接管理、單一行政管理向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法制手段管理的轉(zhuǎn)變，切實履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能。關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨的十六大報告提出，要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。黨的十七大報告提出，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！跋嗷ブ萍s”要求不同權(quán)力之間分工明確、各負(fù)其責(zé)，形成相互制衡結(jié)構(gòu)，保證權(quán)力依法運(yùn)行，防止權(quán)力濫用；“相互協(xié)調(diào)”要求適度分權(quán)，使不同性質(zhì)的權(quán)力作適當(dāng)分解，避免權(quán)力過于集中。進(jìn)而，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，建立決策問責(zé)和執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對官員的問責(zé)力度。

權(quán)力監(jiān)督是保證“制度籠子”有效運(yùn)行的重要力量。目前，我國已形成了由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的監(jiān)督體系。但從總體上看，這個監(jiān)督體系尚未形成整體合力，突出問題是體制外監(jiān)督與體制內(nèi)監(jiān)督不能實現(xiàn)無縫對接。因此，一方面科學(xué)對待新媒體監(jiān)督，解決新媒體所帶來的監(jiān)督機(jī)遇和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)督手段的革新；另一方面，要創(chuàng)新現(xiàn)有的監(jiān)督體系，明確不同監(jiān)督方式的工作重點和分工，形成互補(bǔ)局面和協(xié)調(diào)機(jī)制。在時機(jī)成熟時，要實現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立化，賦予其監(jiān)管“制度籠子”運(yùn)行狀況的職責(zé)。要實現(xiàn)憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)利，保障其批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)，對于任何“制度籠子”的松動或權(quán)力監(jiān)管的失效都可以及時表達(dá)意見。在監(jiān)督技術(shù)上，要建立廉政預(yù)警機(jī)制，把監(jiān)督程序嵌入權(quán)力運(yùn)行流程，對決策和執(zhí)行全過程實行腐敗風(fēng)險評估預(yù)警，對于風(fēng)險事項實行即時處置措施。