鄒農(nóng)儉

〔本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《新形勢(shì)下城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究（11AZD021）》的成果之一〕

（作者系南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)，教授）

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，農(nóng)民變?yōu)槭忻?，并由此引發(fā)一系列后續(xù)性變化，如城市的大擴(kuò)張，城市帶的形成，城市地位的愈加突出，整個(gè)國(guó)家人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，以及農(nóng)村面貌的根本性變化。

一、城鎮(zhèn)化的“質(zhì)”和“量”

城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過(guò)程，把握這一歷史過(guò)程可從“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面入手。所謂城鎮(zhèn)化的“質(zhì)”說(shuō)的是城鎮(zhèn)化進(jìn)行狀態(tài)的內(nèi)在質(zhì)地，顯示的是城鎮(zhèn)化狀態(tài)的科學(xué)性、合理性，實(shí)現(xiàn)這一狀態(tài)是否符合事物演化的必然規(guī)律；而城鎮(zhèn)化的“量”說(shuō)的是城鎮(zhèn)化達(dá)到的程度，顯示城鎮(zhèn)化的水平。

從理想的角度考慮，我們當(dāng)然應(yīng)當(dāng)追求質(zhì)量較高、速度較快的城鎮(zhèn)化。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化具有一系列特征：農(nóng)村人口能夠順利融入城市，即大多數(shù)農(nóng)民能順利成為具有現(xiàn)代特質(zhì)的新型市民；農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度提高大致相吻合，而不致于出現(xiàn)因大量農(nóng)村人口的外流造成農(nóng)業(yè)的萎縮、鄉(xiāng)村的凋敝；農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)移動(dòng)而造就的特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)形成結(jié)構(gòu)有序、功能互補(bǔ)的新型格局；農(nóng)村人口的輸入與城市質(zhì)量的提高相一致，城市不致因大量農(nóng)村人口的涌入而導(dǎo)致眾多病態(tài)的出現(xiàn)。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)造就了數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工群體，從數(shù)量上來(lái)看，這大大提高了城鎮(zhèn)化的程度，但從“質(zhì)”上看，農(nóng)民工還不是標(biāo)準(zhǔn)意義上的“市民”，他們的城鎮(zhèn)化只完成了一半，提高這部分人的城鎮(zhèn)化質(zhì)量成為當(dāng)務(wù)之急。還有失地農(nóng)民，數(shù)量有幾千萬(wàn)，從城鎮(zhèn)化的量上看，不少地方將其統(tǒng)計(jì)為“城鎮(zhèn)人口”，但用城鎮(zhèn)化的質(zhì)來(lái)衡量，不少失地農(nóng)民根本無(wú)法與市民相提并論，在不少地方失地農(nóng)民甚至是嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如果我們的城鎮(zhèn)化都按照失地農(nóng)民的模式來(lái)展開(kāi)，那城鎮(zhèn)化的后果不是導(dǎo)致社會(huì)的極大進(jìn)步，反而造成了一大堆社會(huì)問(wèn)題。這樣的城鎮(zhèn)化模式應(yīng)當(dāng)要竭力避免。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化沒(méi)有一定的速率也是不可取的，對(duì)我們這樣的后發(fā)大國(guó)而言，現(xiàn)代化的展開(kāi)過(guò)程需要一定的趕超，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要有一定的發(fā)展速度，社會(huì)變革應(yīng)盡可能快于現(xiàn)代化早發(fā)國(guó)家當(dāng)初的那種速度，城鎮(zhèn)化的運(yùn)行時(shí)間也應(yīng)比現(xiàn)代化早發(fā)的國(guó)家來(lái)得快一點(diǎn)。但我們應(yīng)當(dāng)力圖避免只講求城鎮(zhèn)化的量而忽略城鎮(zhèn)化的質(zhì)，而必須在確保城鎮(zhèn)化高質(zhì)量的前提下求得城鎮(zhèn)化量的快速展開(kāi)。特別是要避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成了一大堆問(wèn)題，將來(lái)出現(xiàn)反復(fù)，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)重大曲折，折騰導(dǎo)致的問(wèn)題往往后患無(wú)窮。

一般而言，城鎮(zhèn)化的量比較直觀，相對(duì)容易觀察到，特別是我們現(xiàn)在這個(gè)時(shí)代過(guò)分強(qiáng)調(diào)考核，城鎮(zhèn)化的量非常易于成為考核指標(biāo)，從而將一個(gè)本來(lái)是自然的進(jìn)化過(guò)程人為地格式化了，人為地需要按照一定的規(guī)格快速增長(zhǎng)。而城鎮(zhèn)化的質(zhì)內(nèi)涵于城鎮(zhèn)化的演化過(guò)程中，不那么直觀，指標(biāo)化操作也相當(dāng)困難，所以往往為人們所忽略，但卻是城鎮(zhèn)化內(nèi)在質(zhì)地的真實(shí)體現(xiàn)，是城鎮(zhèn)化狀態(tài)的決定性因素，而且一般來(lái)說(shuō)，質(zhì)的提高更加困難。

在城鎮(zhèn)化啟動(dòng)和快速發(fā)展之時(shí)，高度重視城鎮(zhèn)化的質(zhì)、追求高質(zhì)量的運(yùn)行狀態(tài)特別重要，不能等到城鎮(zhèn)化大潮已過(guò)，一大堆問(wèn)題擺在那里了，再來(lái)返工、“回爐”，那這個(gè)代價(jià)、損失是極其巨大的，甚至可能出現(xiàn)災(zāi)難性的后果。

二、高度警惕城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重“量”不重“質(zhì)”現(xiàn)象

高度重視城鎮(zhèn)化運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題，便于保持清醒頭腦，從而有利于城鎮(zhèn)化實(shí)踐活動(dòng)的有序展開(kāi)。尤其是在當(dāng)前城鎮(zhèn)化蓬勃進(jìn)行之時(shí)，城鎮(zhèn)化成就到處彰顯，指出城鎮(zhèn)化中的問(wèn)題就更具有意義。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的勞動(dòng)方式、生活方式、精神境界發(fā)生了根本性的躍遷。在人們認(rèn)識(shí)到了城鎮(zhèn)化的巨大功用之后，想方設(shè)法加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程就成為必然，特別是在我國(guó)這樣一個(gè)歷來(lái)是政府作用特別突出的國(guó)度，所謂的“行政推動(dòng)城鎮(zhèn)化”就成為順理成章了。尤其是行政推動(dòng)城鎮(zhèn)化與政績(jī)、考核指標(biāo)掛上了鉤，必將引致城鎮(zhèn)化實(shí)踐出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題。

現(xiàn)在我們已經(jīng)能清楚地看到行政推動(dòng)城鎮(zhèn)化的“政績(jī)”。

大力度地撤縣建市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)建街道。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，撤縣建市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)成為一股潮流，不少地區(qū)以建市、建鎮(zhèn)、設(shè)街道為榮。1986年至1994年，全國(guó)每年新設(shè)市31個(gè)，1983年至1994年，縣的數(shù)量平均每年減少36個(gè)。90年代以后，撤縣設(shè)市速度更快。照此速度，到2050年中國(guó)將消滅縣的建制了。改革開(kāi)放以來(lái)，是中國(guó)歷史上縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村行政建置變動(dòng)最頻繁的時(shí)期。

隨著社會(huì)的現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)的數(shù)量將有所增加，是完全正常的，但問(wèn)題在于依舊是原來(lái)農(nóng)村的面貌，轄區(qū)內(nèi)人口的勞動(dòng)方式、生活方式根本沒(méi)有變化，城市的一套文明制度也嚴(yán)重缺乏，在公共產(chǎn)品的提供上城鄉(xiāng)仍有著巨大差別，改的只是符號(hào)，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)并沒(méi)有得到體現(xiàn)，對(duì)大量農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是“被城鎮(zhèn)化”了。行政建置改革照例是十分嚴(yán)肅的事情，一般情況下，不宜輕易變動(dòng)，而時(shí)下在改革的大旗下，似乎太輕而易舉了。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生了大量的“失地農(nóng)民”，最多時(shí)全國(guó)高達(dá)4000萬(wàn)人。失地農(nóng)民既非農(nóng)村人口，也非城鎮(zhèn)人口，很多地方將其統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但其生活質(zhì)量比不失地之前還差，這些人種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗位、社保無(wú)份。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，強(qiáng)制拆遷、失地農(nóng)民成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，大量群體性事件就是由于征地、拆遷而引致的。城鎮(zhèn)化是時(shí)代的一個(gè)進(jìn)步過(guò)程，凡是進(jìn)步的事情照例是皆大歡喜的，而強(qiáng)行拆遷、隨意征地、補(bǔ)償不到位就成為城鎮(zhèn)化中的敗筆。

還有一些地方大張旗鼓宣傳“戶籍制度改革”。在并不具備條件的情況下，將不少農(nóng)村人口輕而易舉改為“城鎮(zhèn)人口”，可是，這些“城鎮(zhèn)人口”享受不到真正的城市文明，缺乏養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等現(xiàn)代社會(huì)保障制度，公共產(chǎn)品的享用也與原來(lái)意義上的城鎮(zhèn)人口有所區(qū)別，這樣的“城鎮(zhèn)人口”大幅增加有何意義？

基于這些重大舉措，近年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平得到大幅提升，有專家宣稱2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口第一次超過(guò)鄉(xiāng)村人口。城鎮(zhèn)人口增加當(dāng)然是好事，問(wèn)題是所謂的“城鎮(zhèn)人口”中有較大比例的“水分”，包括了大量從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)、生活方式依然是鄉(xiāng)村格局的農(nóng)民，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“虛胖”、“偽城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)人口第一次超過(guò)農(nóng)村人口照例是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中非常重要的節(jié)點(diǎn)，但我們自知數(shù)據(jù)不實(shí)，心中無(wú)底，所以也沒(méi)有大張旗鼓地宣傳，反而認(rèn)為有炒作的成分。

城鎮(zhèn)化的最重要成果是造就一大批城鎮(zhèn)，形成新型的城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，形成新型的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)在看看我們的城鎮(zhèn)，看看現(xiàn)在的城鄉(xiāng)關(guān)系，在經(jīng)過(guò)了初步的城鎮(zhèn)化后，從形成的城鄉(xiāng)關(guān)系到底是否令人滿意、是否符合現(xiàn)代化的要求，或者從目前看到的城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)關(guān)系中的突出問(wèn)題來(lái)反思我們的城鎮(zhèn)化，期望未來(lái)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐過(guò)程更加科學(xué)、合理、健康。

我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)以及城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系存在的突出問(wèn)題是：城市臃腫，質(zhì)量不高；城市交通嚴(yán)重?fù)矶?；城市空氣污染；城市面貌千篇一律，分工不明確，所謂的城市圈只是數(shù)量眾多的城市聚集在一起，沒(méi)有形成合理的城鎮(zhèn)體系；城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)壁壘更趨堅(jiān)固，城鄉(xiāng)利益出現(xiàn)固化；城市中形成了新的“二元化”，加之原來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還未得到改變，造就了“雙二元”結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜、更加難以理清。在城鎮(zhèn)化率50%左右已經(jīng)出現(xiàn)了如此嚴(yán)重的城市問(wèn)題和城鄉(xiāng)差別問(wèn)題，再過(guò)二三十年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%、70%，如果沿用舊的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，上述問(wèn)題勢(shì)必加重。如果我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程完成了，但造就的城市問(wèn)題一大堆，城鎮(zhèn)之間缺乏內(nèi)在分工，沒(méi)有形成合理結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差別依然很大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然明顯，那么這樣的城鎮(zhèn)化是不成功的，建筑于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化也是質(zhì)量不高的。

城鎮(zhèn)化有非常豐富的內(nèi)涵，也有其自身的內(nèi)在規(guī)律，現(xiàn)在簡(jiǎn)單地將其理解為就是增加城鎮(zhèn)人口，加快城鎮(zhèn)化速度就是增加城鎮(zhèn)人口，甚至動(dòng)員行政力量千方百計(jì)來(lái)造“城鎮(zhèn)人口”，滿足于“城鎮(zhèn)化率”的提高，追求城鎮(zhèn)化量的增加。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，需要一系列條件的支撐?，F(xiàn)在，不顧條件的成熟與否，一股腦兒地強(qiáng)行推動(dòng)城鎮(zhèn)化，熱衷于指標(biāo)上的若干數(shù)據(jù)做文章，成為一種時(shí)髦和潮流。

當(dāng)然，行政力量確實(shí)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)生活中起著非常重要和不可替代的作用，但當(dāng)務(wù)之急是要分清楚行政力量的使用邊界。適時(shí)、適宜地使用行政力量來(lái)推動(dòng)特定的目標(biāo)，這是現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中的高明之舉；不適宜、不適時(shí)，甚至濫用行政力量，或者在條件根本不具備的情況下強(qiáng)行去“推”，終將造成嚴(yán)重后果。諸如此類教訓(xùn)歷史上已經(jīng)出現(xiàn)了多次，其社會(huì)危害已經(jīng)非常清楚。

三、以制度建設(shè)推進(jìn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化

我們現(xiàn)在正在建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，或者說(shuō)正在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這樣的事業(yè)特別需要按照規(guī)制來(lái)進(jìn)行。現(xiàn)代化是需要遵循具有先進(jìn)理念的規(guī)制長(zhǎng)期堅(jiān)持才能完成的宏偉事業(yè)。人類社會(huì)早已擺脫了盲目發(fā)展的狀態(tài)，進(jìn)入按照規(guī)劃、有既定目標(biāo)科學(xué)發(fā)展的歷史新階段。而能夠維持長(zhǎng)期發(fā)展、具有準(zhǔn)繩意義的只有制度。而且制度本身就是現(xiàn)代化的重要組成部分，現(xiàn)代化包括了具有先進(jìn)理念的一整套制度。

制度是什么呢？制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束當(dāng)事人福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。制度是“要求成員遵守的、按一定程序辦事的規(guī)則”。就是說(shuō)制度是行事的規(guī)則、程序、規(guī)范，用以約束行事者的行為。顯然，制度具有規(guī)矩、約束、可持續(xù)堅(jiān)持的特性。制度是規(guī)則，不符合規(guī)則的事情將被制度所排斥，規(guī)矩一旦定出來(lái)后就將持續(xù)作為做事的準(zhǔn)繩。

工業(yè)化開(kāi)啟了現(xiàn)代化社會(huì)，按規(guī)制來(lái)辦事成為日常生活的基本規(guī)則。所謂依“法”治國(guó)，這個(gè)法，就是法度、制度，就是一套成熟的、定型的基本規(guī)則。人類社會(huì)實(shí)踐了千百萬(wàn)年，經(jīng)歷了無(wú)數(shù)艱難曲折，最終我們都明白，具有現(xiàn)代化理念的制度、體制是最為重要的，也是最為靠得住的。我們常見(jiàn)到一些國(guó)家，內(nèi)閣可以頻繁變動(dòng)，總統(tǒng)也換來(lái)?yè)Q去，但只要基本的體制是先進(jìn)的、健全的，政局就是穩(wěn)定的，就不會(huì)出大的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)說(shuō)，缺乏健全的基本體制的國(guó)度，即使一時(shí)太平無(wú)事，順順當(dāng)當(dāng)，但一遇風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)危機(jī)就很難抵擋得住。

對(duì)于我們這樣的國(guó)家來(lái)說(shuō)，建設(shè)起具有現(xiàn)代化理念的制度、體制、機(jī)制，特別重要，也特別具有針對(duì)性。而且在現(xiàn)在這個(gè)階段，正是抓緊建設(shè)起現(xiàn)代化的新型體制、機(jī)制的歷史性時(shí)機(jī)，也是時(shí)代賦予我們這一代人的責(zé)任。錯(cuò)過(guò)了這樣的大好時(shí)機(jī)我們就會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤。

現(xiàn)代社會(huì)還是個(gè)充滿了風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自各個(gè)方面，有時(shí)還很難預(yù)料，我們不可能期望國(guó)家的建設(shè)發(fā)展永遠(yuǎn)風(fēng)平浪靜、一帆風(fēng)順，恰恰相反，風(fēng)險(xiǎn)、不確定性貫穿于現(xiàn)代化的征程之中，有效抵御風(fēng)險(xiǎn)的辦法就是想方設(shè)法探索、建立起一套成熟的體制?？客晟频捏w制能抵御各種不確定性，靠體制能消彌風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。

制度建設(shè)還是應(yīng)對(duì)我們面臨的一系列問(wèn)題的根本之策。我們現(xiàn)在的發(fā)展不能說(shuō)沒(méi)有成效，不能說(shuō)不快，但快速發(fā)展中隱藏著危機(jī)和不確定性，不少地方的危機(jī)甚至相當(dāng)嚴(yán)重，很多有識(shí)之士懷著深深的憂慮感，擔(dān)心眼前的成就隨時(shí)可能被沖掉，憂慮著未來(lái)的前途和命運(yùn)。之所以這種憂慮廣泛彌漫，其根本原因就是我們的制度建設(shè)嚴(yán)重滯后?？焖侔l(fā)展往往是畢其功于一役得來(lái)的，不少做法是急功近利的，很多所謂的改革舉措是信手拈來(lái)，而不是靠定型的規(guī)則通過(guò)自然的過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的，很多做法并不符合事物演化的基本邏輯。這樣的發(fā)展就可能不穩(wěn)定、靠不住，或者所謂的“發(fā)展”，代價(jià)、副作用相當(dāng)大。

面對(duì)城鎮(zhèn)化這樣的重大發(fā)展戰(zhàn)略，也唯有運(yùn)用制度建設(shè)的力量才能將城鎮(zhèn)化納入科學(xué)發(fā)展的軌道。所以我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，既是一個(gè)實(shí)踐的過(guò)程，也是一項(xiàng)建立現(xiàn)代體制、機(jī)制的實(shí)踐活動(dòng)。只有建筑于先進(jìn)理念基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化實(shí)踐活動(dòng)才能確保其正確和有效。

城鎮(zhèn)化這一巨大的社會(huì)變遷過(guò)程，也為體制創(chuàng)新、制度建設(shè)提供了歷史性的契機(jī)。比如城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了龐大的農(nóng)民工群體，建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家我們就應(yīng)將農(nóng)民工中的一部分逐步融入城鎮(zhèn)，成為現(xiàn)代市民，這就需要建立公共產(chǎn)品的均等化供給體制，要使農(nóng)民工與市民一樣享有相同的公共產(chǎn)品。還要為農(nóng)民工建立現(xiàn)代形態(tài)的社會(huì)保障制度，農(nóng)民工的前身是農(nóng)民，其中的多數(shù)沒(méi)有現(xiàn)代養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保障，現(xiàn)在他們來(lái)到了城鎮(zhèn)工作，就為建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度創(chuàng)造了條件。如果長(zhǎng)期缺乏社會(huì)保障制度，那就算不上是現(xiàn)代市民，如果一個(gè)社會(huì)中的相當(dāng)一部分人，沒(méi)有現(xiàn)代社會(huì)保障制度的覆蓋，那這個(gè)社會(huì)就稱不上是合格的現(xiàn)代形態(tài)的社會(huì)。

還有要解決現(xiàn)在城鎮(zhèn)化大潮下的特大城市、大城市人口過(guò)于集中、交通嚴(yán)重?fù)矶碌膯?wèn)題，根本之策不是靠人為的控制、限制，控制的辦法總有一天會(huì)失靈，根本之策是要通過(guò)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新改變現(xiàn)在過(guò)于集中的資源配置關(guān)系。大學(xué)、醫(yī)院的等級(jí)基本上是按照首都、省會(huì)城市來(lái)配置的，一個(gè)時(shí)期以來(lái)“跑部錢(qián)進(jìn)”成為常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源高度集中、壟斷的情況下，首都、省會(huì)城市無(wú)疑成為人口流動(dòng)的首選之地，這些城市人口只會(huì)越來(lái)越多，道路、設(shè)施永遠(yuǎn)也趕不上人口的增長(zhǎng)。解決的辦法是改變少數(shù)城市既是政治中心，又是經(jīng)濟(jì)中心，還是文化中心的格局，改變過(guò)分依賴行政力量配置資源的做法，讓市場(chǎng)、社會(huì)得到健全發(fā)育，承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，實(shí)現(xiàn)資源配置的分散化、均衡化。唯有如此，大、中、小城市、小城鎮(zhèn)互為配合、有機(jī)分工的城鎮(zhèn)群體才能造就出來(lái)，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)才會(huì)形成?？上驳氖?，近年社會(huì)變遷中正在出現(xiàn)這種積極的變化：大幅度地減少行政審批、政府機(jī)關(guān)搬離城市中心區(qū)、大學(xué)新校區(qū)大量外遷至城郊，等等。

城鎮(zhèn)化中的制度建設(shè)、制度創(chuàng)新的方面很多，任務(wù)相當(dāng)艱巨，諸如城鄉(xiāng)管理體制、人口管理制度、戶籍制度、城鎮(zhèn)建設(shè)投入機(jī)制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地制度，等等，都需要改革和創(chuàng)新。政府應(yīng)當(dāng)將注意力轉(zhuǎn)向通過(guò)制度創(chuàng)新，運(yùn)用制度建設(shè)的手段來(lái)宏觀調(diào)控城鎮(zhèn)化的實(shí)踐。唯有如此，才能引導(dǎo)城鎮(zhèn)化過(guò)程的健康和有序，才能通過(guò)城鎮(zhèn)化造就出一個(gè)現(xiàn)代型態(tài)的國(guó)家。