楊海華

摘要：城市增長是各種社會經(jīng)濟(jì)活動在特定城市地域上的空間投影和具體體現(xiàn)。深入對城市增長的動力機(jī)制研究，對于摸清城市增長的發(fā)展脈絡(luò)具有十分重要的意義。本文以鹽城為案例，對鹽城城市增長的動力機(jī)制進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：城市增長；空間結(jié)構(gòu)；動力機(jī)制

城市是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，城市空間是城市社會經(jīng)濟(jì)活動的載體，而城市的增長和演化是城市和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間投影和具體體現(xiàn)。城市增長問題是探究城市化進(jìn)程的全新視角。自改革開放以來，工業(yè)化發(fā)展大大推動了我國的城市化進(jìn)程。從1978年至2011年，我國城市數(shù)目從193個(gè)增加到659個(gè)，增加了4倍，而城市人口由1.7億人增加到6.9億人，2012年我國城市化水平已經(jīng)超過50%。這些數(shù)據(jù)表明我國的城市增長已經(jīng)進(jìn)入了快車道。

但是城市增長不應(yīng)該被視為單純的自發(fā)行為，其增長過程有利有弊。一方面城市理性增長對城市功能有效發(fā)揮和資源要素合理配置產(chǎn)生積極作用，但另一方面城市無序蔓延會對城市土地、生態(tài)環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生不利影響。因此，積極把握城市增長規(guī)律，努力探求城市增長軌跡，應(yīng)該作為城市政府城市管理工作的重要內(nèi)容。

一、城市增長概述

城市作為交叉性很強(qiáng)的學(xué)科，不同學(xué)科對城市增長概念的理解角度各有偏重。本文主要從地理空間擴(kuò)展的角度來認(rèn)識和理解城市增長。

城市增長是城市化過程的外化表現(xiàn)，其本質(zhì)是城市聚集-擴(kuò)散效應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制作用下城市空間擴(kuò)展的結(jié)果。簡而言之，城市增長即是一個(gè)城市從產(chǎn)生到發(fā)展不斷外拓的演變過程：集聚地-城鎮(zhèn)-小城市-中等城市-大城市-特大城市-城市群-城市密集區(qū)。王宏偉等認(rèn)為城市增長是指城市建設(shè)用地規(guī)模逐步擴(kuò)展，用地結(jié)構(gòu)逐步變化，地域表現(xiàn)出作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體功能，成為居民生產(chǎn)生活的幽雅環(huán)境的過程。

就單一城市而言，城市增長主要體現(xiàn)在該城市規(guī)模的外拓和城市內(nèi)涵的增長等方面。城市規(guī)模的外拓側(cè)重城市數(shù)目上的增長，主要表現(xiàn)市區(qū)面積增加尤其是建成區(qū)面積增大、人口數(shù)量增加等等，而城市內(nèi)涵的增長側(cè)重于城市質(zhì)量的提高，主要體現(xiàn)在城市更新和改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善等方面。

城市增長動力因素是多方面的，總體上講，城市增長的動力機(jī)制主要來自于市場內(nèi)部生成和政府外部推動等兩個(gè)方面。王開泳認(rèn)為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是推動城市增長的內(nèi)生力量和根本動力，而城市規(guī)劃、技術(shù)進(jìn)步和社會人文類型等是城市空間結(jié)構(gòu)演變的外生力量。張京祥等則認(rèn)為我國城市空間的擴(kuò)展和演化是在地方政府企業(yè)化主導(dǎo)下進(jìn)行，城市的增長只不過是地方政府為獲取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的工具。也有學(xué)者以個(gè)體城市作為研究案例展開研究，比如吳宏安等指出西安城市增長的驅(qū)動力因素主要來自于經(jīng)濟(jì)快速增長、固定資產(chǎn)投資增加、城市人口膨脹和交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展等；蘇建忠等認(rèn)為廣州城市蔓延的主要動力來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大型項(xiàng)目建設(shè)、機(jī)動化和道路建設(shè)、外圍郊區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)和行政區(qū)劃調(diào)整等因素。

二、鹽城城市增長的動力機(jī)制

通過回顧鹽城城市增長的演變過程，我們會發(fā)現(xiàn)鹽城城市的快速增長主要是在政府力量的推動下進(jìn)行的。具體來講，行政區(qū)劃調(diào)整、政府規(guī)劃等是鹽城城市增長動力的重要來源。

1.行政區(qū)劃調(diào)整

行政區(qū)劃調(diào)整是指在一個(gè)國家的領(lǐng)土上，在綜合考慮地理?xiàng)l件、歷史條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)政權(quán)架構(gòu)和職責(zé)履行的需要，對行政管理區(qū)域的劃分和調(diào)整。它是城市發(fā)展的資源要素地域性重新優(yōu)化配置的必然要求，在表現(xiàn)形式上主要有行政地域名稱、范圍、行政等級層次及行政中心的重新配置。

行政區(qū)劃調(diào)整是鹽城城市增長的最重要的動力來源。為了實(shí)現(xiàn)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美區(qū)域中心城市目標(biāo)，鹽城進(jìn)行了一系列大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整。1996年，撤銷鹽城市郊區(qū)，設(shè)立鹽都縣。一方面將老城區(qū)內(nèi)的鹽都縣遷往離老城區(qū)更遠(yuǎn)的地區(qū)，建設(shè)鹽都新區(qū)。2001年鹽都新區(qū)實(shí)質(zhì)性啟動以來，市政府累計(jì)投入20億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成區(qū)面積達(dá)到20平方公里，初步構(gòu)建了基礎(chǔ)設(shè)施完善、配套設(shè)施到位、工業(yè)項(xiàng)目熟地成片的城市格局。另一方面將原郊區(qū)的南洋、青墩等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和伍佑鎮(zhèn)的三墩村及其以北部分劃歸鹽城市城區(qū)管轄。城區(qū)面積就近蔓延。

2004年，鹽城市城區(qū)變更為亭湖區(qū)，下轄原鹽城市城區(qū)以及原鹽都縣的步鳳、伍佑、便倉3個(gè)鎮(zhèn)，同時(shí)射陽縣鹽東、黃尖兩鎮(zhèn)并入。隨后撤銷鹽都縣，設(shè)立鹽城市鹽都區(qū)。2006年，鹽城城南新區(qū)建設(shè)啟動。按照總體規(guī)劃要求，未來城南新區(qū)將是一個(gè)擁有60多萬人口的新城區(qū)，成為鹽城市新的行政、商業(yè)、文化、教育中心和新型居住區(qū)。

20多年通過頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整，鹽城市將原城市行政管轄區(qū)附近的近郊縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)納入城市行政區(qū)范圍，城市行政管轄面積得到大幅度增加，尤其是建成區(qū)面積由最初的20平方公里猛增至120平方公里，增加了近6倍。

行政區(qū)劃調(diào)整一方面強(qiáng)化了鹽城中心區(qū)的集聚能力和規(guī)模效益，更好地發(fā)揮對郊區(qū)腹地的輻射和帶動作用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的布局和新的辦公場所的空間鋪開使得城市快速蔓延。另一方面明確了城市中心區(qū)和新區(qū)之間的城市功能定位，一定程度上保證了鹽城市的城市建設(shè)不再圍繞著老城區(qū)攤大餅似的向外擴(kuò)張，有利于確立真正意義上的中心區(qū)和新區(qū)互動的以組團(tuán)式架構(gòu)為主的跨越式城市發(fā)展方向。

2.城市規(guī)劃的引導(dǎo)

城市規(guī)劃是國家與城市政府通過空間引導(dǎo)的方法，對城市的發(fā)展方向、規(guī)模、形態(tài)進(jìn)行有序的控制和引導(dǎo)。其本質(zhì)在于明確未來城市發(fā)展的總體性的功能定位。通過編制城市總體規(guī)劃明確一定時(shí)段內(nèi)的城市功能定位對一個(gè)城市的空間增長會產(chǎn)生重要政策導(dǎo)向。

1995年《鹽城市城市總體規(guī)劃修編綱要》明確鹽城市的城市性質(zhì)為“江蘇沿海中心城市，灘涂、海洋工程開發(fā)基地，新四軍抗日革命勝利紀(jì)念地”，初步提出了鹽城東向出海的戰(zhàn)略設(shè)想，預(yù)示著東擴(kuò)南進(jìn)將是未來鹽城城市增長的方向。

《鹽城市城市總體規(guī)劃（2003-2020）》明確城市增長的方向?yàn)椋褐攸c(diǎn)向南，適度向西，推進(jìn)河?xùn)|，優(yōu)化城北。主城區(qū)劃分為城中、城南、城西、城北、河?xùn)|六大片區(qū)，形成“一城六片”的總體布局結(jié)構(gòu)，城市框架進(jìn)一步拉開。

《江蘇沿海地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》將鹽城定位為我國東部沿?，F(xiàn)代化工商特大城市。在沿海大開發(fā)戰(zhàn)略的背景下，鹽城市城市增長跳出了以往單純立足于中心城市的局限，而是謀求真正意義上的大市區(qū)發(fā)展，即鹽城都市區(qū)、縣市區(qū)、城鎮(zhèn)為主的多元互動的城市發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)鹽城城市的組團(tuán)式發(fā)展。

3.舊城改造與新城建設(shè)雙輪驅(qū)動

鹽城建市之初，城區(qū)面積20平方公里，建成區(qū)面積僅為10.3萬平方公里。鑒于改革開放初期城市資源有限，當(dāng)時(shí)我國采取控制城市膨脹的城市發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格要求地方控制城市增長、鼓勵適當(dāng)發(fā)展中小城鎮(zhèn)。鹽城作為剛建立的地級市，市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張受到嚴(yán)格限制，截止到1990年市區(qū)面積幾乎沒有發(fā)生變化，整個(gè)城市空間增長是相對緩慢的。

在城市規(guī)模既定的情況下，此階段鹽城城市建設(shè)偏重于城市更新和舊城改造。圍繞著建軍路和解放路中軸線，鹽城市在這一時(shí)期大力實(shí)施環(huán)境綠化建設(shè)，對建軍中路、大慶路等主要干道進(jìn)行綠化、美化配套工程，對建軍西路實(shí)施景觀改造，對人民公園等公共娛樂場所進(jìn)行了設(shè)施更新和完善。同時(shí)對中心區(qū)主要街道解放北路、人民中路等進(jìn)一步拓寬，并對附近舊房實(shí)施改造，適當(dāng)向高層發(fā)展。相繼新建通榆、城西等住宅小區(qū)，并做好相關(guān)教育和商業(yè)資源的配套。

隨著城市規(guī)模限制的放開，鹽城城市建設(shè)加快，尤其是江蘇沿海大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以后，鹽城城市增長突飛猛進(jìn)。新城建設(shè)和舊城改造并重，全面提升城市增長的質(zhì)量。一方面，新城建設(shè)全面推進(jìn)，拓展城市空間。加快城南新區(qū)片區(qū)建設(shè)，完成了鹽瀆公園組團(tuán)、內(nèi)港湖組團(tuán)開發(fā)，改善了城市形象。同時(shí)著力加快鹽都西南片區(qū)、亭湖河?xùn)|新區(qū)、城西片區(qū)、城北片區(qū)和開發(fā)區(qū)中心區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中布局行政辦公、教育、商貿(mào)、生活服務(wù)等功能區(qū)，通過合力建城和分區(qū)建城等方式實(shí)現(xiàn)新城的有序開發(fā)。另一方面加大舊城改造力度，完善城市功能。啟動先鋒島綜合開發(fā)，打造先鋒島水體景區(qū)，開工建設(shè)蘇寧、同曦國際購物廣場和建軍路地下商業(yè)街，加快建設(shè)商業(yè)大廈、人民商場重建、擴(kuò)建，構(gòu)建建軍路核心商業(yè)區(qū)，增強(qiáng)了城市中心區(qū)的商業(yè)集聚功能。同時(shí)繼續(xù)實(shí)施老舊小區(qū)整治和后街巷道改造，對水上新村、東閘新村、小海新村等小區(qū)進(jìn)行成片改造，啟動城中村改造項(xiàng)目。

4.交通和道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一般來講，交通和道路是城市增長的軸線，城市增長空間走向依托交通和道路基礎(chǔ)設(shè)施的拓展。

鹽城市區(qū)先后建成和完善82條城市主次干道，總長度到達(dá)90.99千米，總面積達(dá)到508萬平方米，人均道路8.47平方米，超過了省級文明城市的標(biāo)準(zhǔn)水平，市區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)基本形成。另外，2010年5月鹽城環(huán)形快速公交開始正式投入運(yùn)營，總長度為115公里，由解放路BRT以及開放大道BRT等為環(huán)、B支1以及B支2等五條支線組成，市區(qū)“田”字形快速公共交通網(wǎng)絡(luò)基本成型。市區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善有利于降低中心區(qū)與新區(qū)之間的通勤成本，促進(jìn)了中心區(qū)與新區(qū)的對接，從而迅速拉開了城市空間框架，同時(shí)也大大改善了城市整體發(fā)展面貌。

鹽城通過鹽淮高速公路大豐港至鹽城段、大豐港鐵路支線等重大基礎(chǔ)設(shè)施的推進(jìn)建設(shè)，努力打造鹽城-大豐半小時(shí)都市圈，促進(jìn)了鹽城城市的外圍增長。

三、小結(jié)

鹽城城市增長的演變過程是我國中小城市城市化進(jìn)程的一個(gè)縮影。從建市至今，鹽城城市空間呈現(xiàn)加速增長的趨勢。另外，鹽城的城市增長是在政府力量的推動下進(jìn)行的，其動力來源主要來自于行政區(qū)劃調(diào)整和城市規(guī)劃等一系列行政制度和政府政策因素。但城市增長歸根結(jié)底還是要依賴于聚集和擴(kuò)散的市場機(jī)制。因此，鹽城城市增長能否具有可持續(xù)性取決于地方城市政府在市場和政府兩者之間的職能界定。

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[基金項(xiàng)目：鹽城師范學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)課題項(xiàng)目“鹽城市城市蔓延及調(diào)控機(jī)理研究”的階段性成果之一（編號：11YCKW027）]

（作者單位：鹽城師范學(xué)院社會學(xué)院）