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        提高黨建科學(xué)化水平的制度保障——兩部重要黨內(nèi)法規(guī)解讀

        2013-09-27 09:46:34徐學(xué)通
        黨政論壇 2013年7期
        關(guān)鍵詞:中央紀(jì)律檢查委員會(huì)規(guī)范性備案

        ○徐學(xué)通

        中共中央辦公廳會(huì)同中央紀(jì)委、中央組織部等部門,對(duì)1990年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》進(jìn)行了修訂,報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)后,于2013年5月27日,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)對(duì)外公開發(fā)布。這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的公開發(fā)布,使中國(guó)共產(chǎn)黨有了第一部正式的、公開的黨內(nèi)“立法法”和備案程序規(guī)定,對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化,提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平具有重要意義。

        一、黨內(nèi)首次擁有正式“立法法”

        黨內(nèi)法規(guī)是黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?!包h內(nèi)法規(guī)”是個(gè)約定俗成的概念,人們常說“黨規(guī)國(guó)法”,“黨規(guī)”就是“黨內(nèi)法規(guī)”,“國(guó)法”就是國(guó)家法律。1938年10月14日,毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的報(bào)告《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》一文中指出,為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌,“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”,首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念。隨著后人的廣泛使用,“黨內(nèi)法規(guī)”普遍被各界認(rèn)同,因而作為約定俗成的概念,經(jīng)常應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨內(nèi)文獻(xiàn)之中。

        1992年,鄧小平同志提出,再過30年的時(shí)間,要“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。照此要求,我們黨的規(guī)則制度,應(yīng)該在成熟和定型兩個(gè)方面加以建設(shè),大約到2022年左右,也就是建黨100周年時(shí),基本形成一套比較成熟、更加定型的黨內(nèi)規(guī)則制度體系。

        兩部黨內(nèi)新法規(guī)的制定和公布,表明新的一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的高度重視,“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,希望通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理,促進(jìn)黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化,使黨內(nèi)生活的主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)有章可循、有規(guī)可依。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè),對(duì)國(guó)家法律是一種加強(qiáng)和促進(jìn),可以有利于保障憲法和法律的實(shí)施,更進(jìn)一步提高黨的依法執(zhí)政水平。

        二、《制定條例》的內(nèi)容

        《制定條例》是對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的修訂,是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大舉措,對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要作用。《制定條例》包括總則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估、附則,共7章36條。

        (一)制定目的和基本規(guī)定

        1.制定目的:為了規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作,建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系,提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

        2.黨章地位:最根本的黨內(nèi)法規(guī),是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

        3.分層制定:涉及到黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo);黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán);黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度;黨的各方面工作的基本制度;涉及黨的重大問題的事項(xiàng);其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。這些由黨中央制定。

        中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。

        4.法規(guī)名稱:黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。

        黨章是根本規(guī)定;準(zhǔn)則是基本規(guī)定;條例是單一部分的全面規(guī)定;規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是單一工作或者事項(xiàng)的具體規(guī)定。

        規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的制定主體是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。

        5.表述形式:黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條款形式表述。

        6.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu):制定黨內(nèi)法規(guī)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書記處負(fù)責(zé)。中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作,其所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。

        7.遵循原則:從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā);以黨章為根本依據(jù),貫徹黨的理論和路線、方針、政策;遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定;符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求;有利于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化;堅(jiān)持民主集中制,充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,維護(hù)黨的集中統(tǒng)一;維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性;注重簡(jiǎn)明實(shí)用,防止繁瑣重復(fù)。

        (二)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、科學(xué)編制

        1.整體規(guī)劃:第一次提出編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃,要求統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),突出重點(diǎn)、整體推進(jìn),逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。同時(shí)規(guī)劃又與黨代會(huì)五年一屆相匹配,有利于落實(shí)黨代會(huì)報(bào)告中提出的有關(guān)黨的制度建設(shè)的要求,有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體布局。年度計(jì)劃可以每年對(duì)下一年黨內(nèi)規(guī)則制度建設(shè)作出設(shè)計(jì),有利于黨的制度建設(shè)的有序推進(jìn)。

        2.制定建議:提出主體——中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委提出;包含內(nèi)容——黨內(nèi)法規(guī)名稱、制定必要性、報(bào)送時(shí)間、起草單位等。

        3.計(jì)劃調(diào)整:中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)職權(quán)和實(shí)際需要,編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃;黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃在執(zhí)行過程中,可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

        (三)規(guī)則制定、發(fā)布實(shí)施

        1.前期籌備、科學(xué)制定

        分類成立起草小組。中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門起草,綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī),由其自行組織起草。

        草案具體內(nèi)容:名稱;制定目的和依據(jù);適用范圍;具體規(guī)范;解釋機(jī)關(guān);施行日期。

        調(diào)查研究和征求意見:《制定條例》明確規(guī)定,起草黨內(nèi)法規(guī),應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究,全面掌握實(shí)際情況,認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。同時(shí),條例對(duì)如何征求意見做了詳細(xì)規(guī)定:一是規(guī)定要求征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定,必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見。二是規(guī)定征求意見時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會(huì)代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見;三是規(guī)定要求與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案,應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見;四是規(guī)定征求意見可以采取書面形式,也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式。這樣修訂有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、民主性,提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量;五是規(guī)定法規(guī)設(shè)計(jì)的全部部門和單位,如果經(jīng)協(xié)商未能取得一致意見的,應(yīng)當(dāng)在報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)對(duì)有關(guān)情況作出說明。

        2.前置審核、及時(shí)發(fā)布

        審核前置:《制定條例》將前置審核確定為必經(jīng)程序,明確了審核內(nèi)容,如合法性、合規(guī)性、排他性等;規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序:存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案,審核機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以向起草部門和單位提出修改意見。如起草部門和單位不采納修改意見,審核機(jī)構(gòu)可以向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出修改、緩辦或者退回的建議。這樣規(guī)定有利于更好地把住黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量關(guān),杜絕黨內(nèi)法規(guī)草案“帶病”上會(huì)討論。

        及時(shí)發(fā)布:黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)狀是不公開發(fā)布的多、公開發(fā)布的少,不利于黨組織和黨員的執(zhí)行和遵守?!吨贫l例》規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”,要求除涉及黨和國(guó)家秘密事項(xiàng)以外的,黨內(nèi)法規(guī)一般都應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布,涉密的黨內(nèi)法規(guī),在具備公開條件時(shí)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行解密手續(xù)予以公開。這樣就確定了“公開發(fā)布是常態(tài)、不公開發(fā)布是特例”的發(fā)布制度。同時(shí)規(guī)定了發(fā)布主體和針對(duì)內(nèi)容:

        黨的全國(guó)代表大會(huì)發(fā)布:涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī),以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)。

        黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議或者中央政治局常務(wù)委員會(huì)發(fā)布:涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī),涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī),以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)。

        采用發(fā)布形式:中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)文件、中央各部門文件和省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件。

        (四)效力規(guī)定、科學(xué)管理

        1.效力等級(jí):規(guī)定效力等級(jí)可以有效防止黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部沖突和保持黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)?!吨贫l例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力等級(jí)作出明確規(guī)定:一是黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力,其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸;二是中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力;三是省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。同時(shí)規(guī)定,同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī),一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定;如果中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的,則提請(qǐng)中央處理。還有,黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。

        2.科學(xué)管理:《制定條例》專章對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評(píng)估作出規(guī)定。一是如何備案:規(guī)定中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案,備案工作由中央辦公廳承辦,具體備案辦法另行規(guī)定。這有利于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。二是怎么清理:要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理,并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出廢止、失效或者予以修改等處理。三是評(píng)估什么:要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位根據(jù)職權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估。這有利于提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,真正使黨內(nèi)法規(guī)令行禁止。

        黨內(nèi)法規(guī)清理制度,有利于理清黨內(nèi)法規(guī)的“底數(shù)”,清楚哪些法規(guī)過時(shí)了,哪些法規(guī)當(dāng)下還可以繼續(xù)使用,哪些法規(guī)需要與時(shí)俱進(jìn)修改完善,哪些法規(guī)需要終止廢除,哪些法規(guī)是互相抵觸抵消了效能,哪些法規(guī)是不合法、不合規(guī)的。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的全面清理,有利于及時(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)存在的不統(tǒng)一、不系統(tǒng)、不一致、不科學(xué)等問題,有利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)化建設(shè)。

        三、《備案規(guī)定》的內(nèi)容

        《備案規(guī)定》確立了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度,有利于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的系統(tǒng)管理,避免“紅頭文件”滿天飛隨意制定現(xiàn)象,意義也十分重大。

        《備案規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報(bào)送備案及審查作出了全面規(guī)定。

        本規(guī)定適用范圍是:中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作。

        規(guī)定了如何備案審查:中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,在發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案。中央辦公廳具體負(fù)責(zé)備案審查工作,主要審查是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸,是否同憲法和法律不一致,是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸,是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突,規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng),是否符合制定權(quán)限和程序等。

        對(duì)存在問題的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的處理方式:建議制定機(jī)關(guān)自行糾正,如制定機(jī)關(guān)逾期不作出處理,將提出予以糾正或者撤銷的建議,報(bào)請(qǐng)中央決定。

        《備案規(guī)定》還明確要求下備一級(jí)原則,要求中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門可以根據(jù)工作需要,依照本規(guī)定精神建立本系統(tǒng)備案制度。

        為了提高制度執(zhí)行而建立獎(jiǎng)懲機(jī)制:對(duì)備案工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人,按照有關(guān)規(guī)定予以表彰;對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題,可以在一定范圍內(nèi)通報(bào)。

        總之,兩部黨內(nèi)新法規(guī)的制定和公布,有利于黨內(nèi)法規(guī)的整體建設(shè),提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性,提高黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的知情率,有利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督,更好地維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一和權(quán)威。制度建設(shè)帶有根本性的作用,也是保障中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ),兩部黨內(nèi)新法規(guī)的公布,必將進(jìn)一步提高我黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

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