○姚 耀

事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)是強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，逐步建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。真正激發(fā)起事業(yè)單位生機(jī)與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。根據(jù)2008年中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》和2011年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中的規(guī)定：公益性事業(yè)單位，即為社會提供公益服務(wù)或者為政府行使職能提供支持保障的事業(yè)單位中承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。為了促進(jìn)公益類事業(yè)單位的總體發(fā)展，將其中設(shè)置重復(fù)、規(guī)模小、效益差、社會認(rèn)同度弱的一部分非營利及部分不宜完全市場化且具有一定公益性的公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織是事業(yè)單位改革的路徑之一。

一、非營利組織：我國公益性事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向

雖然國際上對于非營利組織Non-Profit Organisation，簡稱NPO)還沒有一個(gè)一致的定義，但有一個(gè)共同的認(rèn)識：即非營利組織是指那些不以營利為最終目標(biāo)的社會組織，這些組織通常以公益慈善的形式展開社會活動。我國非營利組織包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位和未登記的民間組織。當(dāng)前，我國非營利組織活躍在轉(zhuǎn)型時(shí)期我國的社會經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面，發(fā)揮著日趨重要的作用。

與公益性事業(yè)單位相比，非營利組織具有體制、效率、貼近基層等方面的優(yōu)勢。使得非營利組織能克服事業(yè)單位科層制僵化死板、效率低下的弊端，在面對紛繁復(fù)雜的問題時(shí)具有很強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性和應(yīng)變性?？梢愿鶕?jù)不同地區(qū)，不同領(lǐng)域的條件變化及時(shí)作出調(diào)整，也便于去做一些政府鞭長莫及或不大方便做的事情，從而滿足不同層面對公共物品或準(zhǔn)公共物品的需求。

因此部分公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織不是政府公共服務(wù)職能的弱化，而是怎樣更有效地提供服務(wù)。黨中央據(jù)此提出“完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”的要求，在培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重原則的指導(dǎo)下，通過對事業(yè)單位的存量改革（公益性事業(yè)單位向非營利組織轉(zhuǎn)化）與增量發(fā)展（培育發(fā)展非營利組織），既促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，又有助于非營利組織的健康發(fā)展。從而有效控制事業(yè)單位的規(guī)模和人員編制的膨脹，減輕政府財(cái)政壓力、促進(jìn)財(cái)政資源合理配置，政府也可集中精力做好公共服務(wù)的政策制定、宏觀管理及加強(qiáng)公益類事業(yè)單位的發(fā)展。

二、我國公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織的可行性和阻力分析

（一）我國公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型非營利組織的可行性

改革開放以來，在政府職能轉(zhuǎn)變和國家政策的鼓勵和扶持下，我國各項(xiàng)非營利組織進(jìn)入了空前的快速發(fā)展時(shí)期。已經(jīng)形成了遍布城鄉(xiāng)、門類齊全、覆蓋經(jīng)濟(jì)社會生活各個(gè)領(lǐng)域的社會組織體系。其在社會事業(yè)領(lǐng)域更是發(fā)揮著政府和市場不可替代的作用，從而為事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.政府職能轉(zhuǎn)變的要求

我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，要求政府?dāng)[脫“全能政府”的管理職能，實(shí)行政企分開、政社分開、政事分開的職能轉(zhuǎn)變，對于管理模式上要爭取以社會為主，國家政府為輔，讓社會重新開始履行自身的責(zé)任，培養(yǎng)社會力量積極參與任何社會問題的解決。

2.國家政策的扶持

黨的十八大報(bào)告要求“加快形成科學(xué)有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務(wù)和社會管理網(wǎng)絡(luò)，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機(jī)制?！敝泄仓醒搿鴦?wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中要求“完善相關(guān)政策放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵社會力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。”各大試點(diǎn)地區(qū)也紛紛在本地事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見中提出將部分公益類事業(yè)單位的職能轉(zhuǎn)為社會組織承擔(dān)。中央及地方政府對非營利組織采取鼓勵和扶持的政策，進(jìn)一步促進(jìn)了非營利組織作為協(xié)同政府實(shí)現(xiàn)社會公共服務(wù)的重要力量。

3.公益性事業(yè)單位與非營利組織具有較高的相似度

公益性事業(yè)單位和非營利組織都具有公益性，都不以營利為目的，都以直接或間接提供公共服務(wù)或產(chǎn)品為目標(biāo)；既不是政府職能部門，又不是企業(yè)。兩者主要分布在教育、科研、文化、衛(wèi)生四大行業(yè)，在產(chǎn)權(quán)、管理、人事等方面存在著廣泛而復(fù)雜的聯(lián)系，在提供公共服務(wù)的分類、范圍、內(nèi)容、方式上都具有高度的相似性，

4.和諧社會構(gòu)建的要求

黨的十六屆四中全會指出，要充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。非營利組織在保障民眾權(quán)益，解決社會問題，疏導(dǎo)、緩沖社會矛盾和沖突，維護(hù)社會和諧，降低社會運(yùn)行的成本方面起了越來越大的作用。就政府與公眾之間來說，公眾對于公共服務(wù)的需求以及國家政府對于與社會公共事務(wù)相關(guān)的大小事宜的任何決定都可以通過非營利組織這一溝通橋梁的建立來相互反應(yīng)，就可以避免國家政府與公眾直接需求之間的相互不了解，有效地防止國家給的卻公眾不需要的情況發(fā)生；不僅如此，還可以通過其他途徑來協(xié)調(diào)已經(jīng)發(fā)生的不同群體間的相互矛盾與不和諧，并且通過這些協(xié)調(diào)途徑來增進(jìn)公眾與整體社會之間的內(nèi)聚性，以此來緩解各種群體間的矛盾，防止群眾與國家之間的矛盾沖突。

（二）公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織的阻力

事業(yè)單位經(jīng)過多次的改革取得了巨大的成果，但是由于對改革的目標(biāo)和方式前期沒有全局性的頂層設(shè)計(jì)，主要采取應(yīng)對式改革手段，使得多次的改革沒有系統(tǒng)性解決問題，給公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型帶來許多阻力。

1.政府自身推動工作的阻力

中央除了經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成企業(yè)外，對于可轉(zhuǎn)型為非營利組織的公益類事業(yè)單位并沒有明確的實(shí)施規(guī)定，因此各地政府沒有動力去推動這項(xiàng)工作的實(shí)施。同時(shí)事業(yè)單位在長期的發(fā)展過程中，已經(jīng)擁有了對社會資源進(jìn)行壟斷性分配的權(quán)力，公益性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型會使既得利益者的利益受損，既得利益者便會通過各種渠道各種措施對政府施加影響，阻撓改革，因此各地政府對是否將一部分公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型非營利組織存有遲疑或觀望態(tài)度，改革積極性不高。

2.產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的阻力

我國公益性事業(yè)單位雖然部分可由市場配置資源，但由于社會資金進(jìn)入基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)領(lǐng)域的壁壘太多，絕大多數(shù)公益性事業(yè)單位仍是國家投資、政府舉辦，并負(fù)責(zé)管理，政府和公益性事業(yè)單位自身并不愿意主動放棄現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)體制，而非營利組織的產(chǎn)權(quán)在法律規(guī)定及認(rèn)識上還存在分歧，使得公益性事業(yè)單位的國有產(chǎn)權(quán)能否轉(zhuǎn)化，如何轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化過程中如何避免國有資產(chǎn)流失等方面存在很多障礙和阻力。

3.人員分流帶來的阻力

公益類事業(yè)單位的正式編制職工都享受財(cái)政供養(yǎng)，收入穩(wěn)定。一旦單位轉(zhuǎn)型為非營利組織，他們就由“國家人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，必須面向社會來爭取資源，既得的利益會受到一定程度的影響或損失，從而會引起這部分事業(yè)單位職工的抵觸，甚至可能會引發(fā)一些社會不安定事件。另一方面，政府為分流這部分事業(yè)單位人員也必須付出相應(yīng)的成本。改革成本高，使轉(zhuǎn)型在政府及事業(yè)單位內(nèi)部均缺乏堅(jiān)定而有力的支持。

4.運(yùn)行機(jī)制去行政化的阻力

由于我國特有的事業(yè)單位在設(shè)置和運(yùn)營過程中帶有濃厚的行政化、層級化特點(diǎn)，政府往往將其作為自己的附屬物，工作人員具有相應(yīng)的行政級別，其財(cái)務(wù)制度、人事制度、社會福利制度更是強(qiáng)化了行政化色彩。當(dāng)前公益類事業(yè)單位的管理體系，既無法有效地進(jìn)行約束和激勵，又可以占用大量公共資源，為其自身謀取利益，導(dǎo)致已經(jīng)形成的部門利益和個(gè)人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。

三、推動我國公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的對策分析

我國的公益事業(yè)廣泛存在于教、科、文、衛(wèi)等各個(gè)領(lǐng)域，如何科學(xué)界定公益性事業(yè)單位和非營利組織的規(guī)模和職能范圍，即哪些公共服務(wù)提供以公益性事業(yè)單位為主，哪些公共服務(wù)應(yīng)充分調(diào)動非營利組織的力量，從而實(shí)現(xiàn)國家、市場、社會相互合作，構(gòu)建最適合我國自身特性的公共服務(wù)體系。

（一）科學(xué)梳理現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)型部分公益性事業(yè)單位

推動公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織不是簡單地撤銷公益性事業(yè)單位。公益類事業(yè)單位在很長的一段時(shí)期內(nèi)仍然是提供公共服務(wù)的主體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。由于我國公益性事業(yè)單位和非營利組織在職能和范圍上有較大的重疊，故科學(xué)梳理公益性事業(yè)單位的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)型設(shè)置重復(fù)、規(guī)模小、效益差、社會認(rèn)同度弱的一部分公益性事業(yè)單位，既可以精簡機(jī)構(gòu)，緩解財(cái)政壓力，又可以引入非營利組織參與競爭，進(jìn)一步促進(jìn)其他公益性事業(yè)單位的發(fā)展，以此實(shí)現(xiàn)一個(gè)以政府為中心力量、事業(yè)單位和社會力量為輔助動力的全新公共服務(wù)系統(tǒng)。

（二）建立新型的事業(yè)單位管理模式

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出：“在科研、醫(yī)療等事業(yè)單位探索建立理事會、董事會等形式的法人治理結(jié)構(gòu)。建立與現(xiàn)代科研院所制度、現(xiàn)代大學(xué)制度和公共醫(yī)療衛(wèi)生制度相適應(yīng)的人才管理制度。”從而推動公益性事業(yè)單位建立科學(xué)、規(guī)范的新型法人治理的管理模式，確保從籌資、管護(hù)、治理及監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)做到分工明確，責(zé)任到人，提高管理的效率，使公益性事業(yè)單位跳出以往單一的行政管理模式，轉(zhuǎn)向多樣化、多層次的管理模式。從而做到由微觀管理向宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)化，由粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)化，由行政命令式管理向社會參與式管理轉(zhuǎn)化，進(jìn)而有利于提高公益性事業(yè)單位的透明度、規(guī)范化、法治化，有利于促使公益性事業(yè)單位不斷提高公共服務(wù)水平，提高工作效率，降低服務(wù)成本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提供更多、更專業(yè)、高效率、高水平的公共服務(wù)。

（三）建立多元產(chǎn)權(quán)制度

隨著事業(yè)單位改革的深化，公益性事業(yè)單位及非營利組織都將成為參與市場競爭的主體，并且要想改變其自身在市場改革中的主賓位置，體現(xiàn)自身自主性，如此就要求公益性事業(yè)單位必須具備一個(gè)不同于當(dāng)前的多樣化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，根據(jù)社會發(fā)展需要和市場發(fā)展情況，進(jìn)行業(yè)務(wù)重組與資產(chǎn)重組，運(yùn)用市場機(jī)制整合各類資源，并且利用采取例如控股、參股、收購、兼并、捐贈等各種方式方法提高社會資本向公益性事業(yè)單位模式轉(zhuǎn)變的積極性和主動性，使公益性事業(yè)產(chǎn)權(quán)逐步走向多元化、市場化、社會化和法制化。建立公益性事業(yè)單位多元產(chǎn)權(quán)制度，打破“事業(yè)大鍋飯”的體制，事業(yè)單位的總量將大為精簡，財(cái)政的負(fù)擔(dān)也將大為減輕，政府就可以將有限的財(cái)政資金更多地投入改善民生方面，提高人民生活水平上來。

（四）完善配套法律法規(guī)建設(shè)，建立有效監(jiān)管體制

為促進(jìn)公益性事業(yè)單位和非營利組織的健康發(fā)展，就要建立法律規(guī)范、社會監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管與自我約束相結(jié)合的全方位監(jiān)管體系。加強(qiáng)監(jiān)督和管理，完善法律法規(guī)，強(qiáng)化公益性責(zé)任，以確保大眾對于公共產(chǎn)品服務(wù)的透徹了解和提高其自由選擇度。將公益性事業(yè)單位的準(zhǔn)入機(jī)制、資產(chǎn)來源、組織結(jié)構(gòu)、行為方式、職能范圍和稅收優(yōu)惠等方面納入法律規(guī)范之中。建立信息披露制度，將運(yùn)營情況、資金流向、提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量、滿意度等定期向社會公布，接受社會監(jiān)督。成立全國性行業(yè)機(jī)構(gòu)對公益性事業(yè)單位及非營利組織進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。進(jìn)一步改革會計(jì)、評估、考核等相關(guān)制度，以確保公共服務(wù)能得到有效供給，國家對公共服務(wù)的資金投入也做到有的放矢。

（五）完善人事聘用制度和社會保障制度

大力推進(jìn)實(shí)施科學(xué)有效的人事聘用制度。針對公益性事業(yè)單位的不同性質(zhì)特征，建立健全長短期聘用相結(jié)合、注重崗位聘用，實(shí)行專業(yè)技術(shù)職稱評聘分開，短期性、輔助性工作實(shí)行人事派遣等多種管理方式，按需分配規(guī)劃制度；建立起自主用人新體系，真正做到按需設(shè)崗，以事定費(fèi)，解決事業(yè)單位長期存在的人員能上不能下，能進(jìn)不能出的問題。

按照十八大“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”的要求，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度納入法制化軌道，由財(cái)政保證社保基金的籌集和運(yùn)營，同時(shí)努力構(gòu)建一個(gè)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的多樣化全方面的社會保險(xiǎn)體系。依靠完善的社會保險(xiǎn)機(jī)制，保障收入調(diào)節(jié)分配，增進(jìn)社會公平，促進(jìn)社會安定，確保分流人員的基本生活和養(yǎng)老水平不降低，才能推動公益性事業(yè)單位的事業(yè)編制職工進(jìn)入社會參與競爭，以此達(dá)到社會人才資源的優(yōu)化配置，并且讓公益性事業(yè)單位在競爭中充滿活力，健康發(fā)展。

（六）推動公益性事業(yè)單位自身能力建設(shè)

事業(yè)單位分類改革為公益性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了契機(jī)，公益性事業(yè)單位應(yīng)該把握好這個(gè)機(jī)遇，推動自身能力建設(shè)，增強(qiáng)解決社會問題和滿足社會需求的能力。進(jìn)一步解放思想，提高認(rèn)識，主動參與社會事務(wù)；進(jìn)一步強(qiáng)化自身的獨(dú)立性和公益性，內(nèi)部管理民主、公開、透明，防止和克服行政化、官僚化傾向。形成健全的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范的管理制度和科學(xué)的決策程序，完善人才的推薦、選拔、培養(yǎng)和使用制度，吸引優(yōu)秀人才加入或參與，加強(qiáng)公共服務(wù)承接能力建設(shè)，樹立良好的社會形象，提高社會信任度，履行好承擔(dān)的社會職能；加強(qiáng)與政府、企業(yè)和非營利組織的交流與合作，為事業(yè)單位分類改革奠定良好的社會基礎(chǔ)。