艾明江，位鳴玉

(華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建泉州362021)

當(dāng)前，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入到調(diào)控的關(guān)鍵時(shí)期，自從中央啟動(dòng)房地產(chǎn)調(diào)控政策以來，調(diào)控政策就隨著央地之間的利益博弈而此起彼伏。對(duì)于中央而言，房地產(chǎn)調(diào)控事關(guān)全局，不僅影響全國經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，還關(guān)系到中央的執(zhí)政為民。相對(duì)于中央，地方作為政策執(zhí)行者，房地產(chǎn)調(diào)控關(guān)系到地方的土地財(cái)政以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更多地體現(xiàn)出地方對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的依賴性。在政策變遷過程中，始終存在這種各自不同的利益相關(guān)性，而由于缺乏足夠的協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，這種利益相關(guān)性最終導(dǎo)致調(diào)控政策呈現(xiàn)出激烈的反復(fù)博弈。本文擬從政策沖突與利益相關(guān)性的角度來分析房地產(chǎn)調(diào)控政策遭遇的困境及其出路。

一、房地產(chǎn)調(diào)控政策的基本變遷

(一)中央的調(diào)控政策

在國家制定的所有公共政策中，房地產(chǎn)調(diào)控是國家宏觀政策的重要構(gòu)成部分，它是國家通過實(shí)施特定的經(jīng)濟(jì)、行政等措施，維持房?jī)r(jià)的合理健康發(fā)展，保障大多數(shù)民眾的民生需求。近年來，國內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)一直呈現(xiàn)出高位上漲的態(tài)勢(shì)，高房?jī)r(jià)與居民收入差距的急劇擴(kuò)大化，導(dǎo)致社會(huì)民生矛盾日益突出，民眾要求調(diào)控房?jī)r(jià)的政策呼聲越來越高漲?！八^公共政策問題，是指基于特定的社會(huì)問題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過公共行為希望實(shí)施或解決的問題?！保?］對(duì)此，為了緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)引發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，從2009年開始，中央就開始逐步調(diào)控房?jī)r(jià)，當(dāng)年12月，國務(wù)院發(fā)布“國四條”，試圖控制持續(xù)走高的房?jī)r(jià)態(tài)勢(shì)，打擊市場(chǎng)投機(jī)行為，央行也隨之上調(diào)銀行利率。但是，中央的調(diào)控政策并沒有在當(dāng)年收到顯著效果，在大多數(shù)地方城市，房?jī)r(jià)依然居高不下。

近年來中央政府關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的主要政策

到2011年初，國務(wù)院發(fā)布通知，明確規(guī)定各直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房?jī)r(jià)過高、上漲過快的城市，在一定時(shí)期內(nèi)，要從嚴(yán)制定和執(zhí)行住房“限購”措施。為此，全國至少有40多個(gè)城市相繼出臺(tái)了“限購令”細(xì)則。此外，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部還直接對(duì)重點(diǎn)省市地區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求地方政府制定穩(wěn)定房?jī)r(jià)的責(zé)任書。同時(shí)，中央還與各地方政府簽訂《保障性住房目標(biāo)責(zé)任書》，以確保完成1 000萬套保障性安居工程住房的分配任務(wù)。中央除了實(shí)施行政措施外，以國有銀行為代表的商業(yè)銀行開始緊縮各地的房貸政策，諸如提高首付比例，上浮貸款利率等。截至2011年11月底，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，全國多數(shù)城市開始出現(xiàn)房?jī)r(jià)下降的趨勢(shì)。［2］從中央的調(diào)控政策變遷來看，其政策趨勢(shì)體現(xiàn)出:中央貫徹房?jī)r(jià)調(diào)控的政策立場(chǎng)日益堅(jiān)定，愈來愈強(qiáng)化政策權(quán)威性。

(二)地方的政策執(zhí)行

在國家制定的公共政策中，地方扮演的主要是執(zhí)行者角色。長(zhǎng)期以來，對(duì)于中央在房地產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控政策，地方政府一直存在嚴(yán)重的自利行為，從而使得中央的調(diào)控大打折扣。2010年以后，隨著中央政府開始加大調(diào)控力度，并強(qiáng)化了對(duì)地方政府的約束與監(jiān)督，直接將房?jī)r(jià)調(diào)控作為考核地方政府的重要指標(biāo)，由此，導(dǎo)致地方對(duì)中央調(diào)控政策的執(zhí)行力大幅度提升。①2010年以后，隨著中央調(diào)控房?jī)r(jià)的力度加強(qiáng)，一些大城市先后表態(tài)支持中央政策，廣州表態(tài)將“嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的相關(guān)政策”，北京表示“還要繼續(xù)堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央部署，全面鞏固和擴(kuò)大調(diào)控成果，同時(shí)加快建立健全符合北京實(shí)際的基本住房制度”，上海表示“一定會(huì)堅(jiān)定不移搞好房地產(chǎn)調(diào)控，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行政策，進(jìn)一步鞏固調(diào)控成果”。2011年3月，北京、廣州、深圳等地先后確定本年度的房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)，分別提出“穩(wěn)中有降、有限上漲”等，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，絕大多數(shù)城市將當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)漲幅定在10%左右。同時(shí)，還承諾加快修建社會(huì)保障性住房，各地方也先后實(shí)行了不同版本的“限購”政策。截至2011年年底，隨著一些地方“限購令”的到期，一些地方政府又陸續(xù)表態(tài)，將會(huì)繼續(xù)執(zhí)行“限購令”，維持現(xiàn)有的調(diào)控政策?？梢钥闯觯?jīng)過一段相當(dāng)長(zhǎng)的調(diào)適期，地方對(duì)中央調(diào)控政策的執(zhí)行力逐步得到提升，而近段時(shí)期一些大中城市的房?jī)r(jià)回落，也在很大程度上與地方政府堅(jiān)定的政策執(zhí)行有密切關(guān)系。

在中國特色的中央集權(quán)體制下，央地關(guān)系是一種支配和被支配的關(guān)系，從而使得地方政府具有服從中央政府的義務(wù)。在房?jī)r(jià)調(diào)控政策上，盡管地方政府呈現(xiàn)出了一定程度的“逾越”性，在一段時(shí)間還試圖擺脫中央在房地產(chǎn)領(lǐng)域的政策調(diào)控。但是，作為中央政府而言，不僅具有強(qiáng)大的市場(chǎng)宏觀調(diào)控能力，更具有政治權(quán)威的高度合法性，能夠通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政等措施來強(qiáng)化對(duì)地方的支配能力，這也使得地方政府作為執(zhí)行者的角色不可能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。一旦隨著中央決策壓力的增加，地方就逐步從消極被動(dòng)轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)，服從于中央作出的決策安排。

(三)政策變遷中的沖突與分歧

公共政策主要涉及資源的分配與調(diào)整，其決策過程必然充滿了利益博弈，“任何公共問題都不會(huì)自動(dòng)成為公共政策，自動(dòng)進(jìn)入決策過程?！保?］圍繞房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，中央作為決策制定者，擁有政策主導(dǎo)權(quán)，而地方雖然有一定自主性，但基本扮演的是政策執(zhí)行者。從整個(gè)調(diào)控政策的變遷來看，其調(diào)控政策經(jīng)歷了反復(fù)的博弈較量，基本呈現(xiàn)出:高位上漲—穩(wěn)中有升—逐步穩(wěn)定—趨于回落，也正體現(xiàn)出:央地之間在政策變遷中的沖突分歧顯著。

作為調(diào)控的主導(dǎo)者，中央一直堅(jiān)持認(rèn)為，房?jī)r(jià)太高，不僅會(huì)嚴(yán)重引發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)泡沫化，減緩居民消費(fèi)能力，還會(huì)擴(kuò)大社會(huì)對(duì)立，引發(fā)社會(huì)矛盾尖銳，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，從2009年年底，中央就已經(jīng)基本明確了房?jī)r(jià)調(diào)控政策，希望能通過政策疏導(dǎo)，逐步讓各地的房?jī)r(jià)趨于正常。但是，要讓調(diào)控政策實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)效果，中央不僅要運(yùn)用自己的政策權(quán)威，還要推動(dòng)地方積極響應(yīng)，給予政策配合，讓地方能理解中央的調(diào)控政策，“決策者可以在其中設(shè)法使他自己所要的政策符合他的說服對(duì)象的價(jià)值觀”［4］。對(duì)此，中央多次對(duì)地方表示，房?jī)r(jià)快速增長(zhǎng)，會(huì)嚴(yán)重引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)泡沫化，試圖迫使地方與中央的政策思路保持一致。

對(duì)于中央堅(jiān)定的調(diào)控政策，地方雖然大多給予了積極的支持與配合，但同時(shí)也表現(xiàn)了較強(qiáng)的政策自主性，多數(shù)地方政府甚至一度保持了觀望甚至反彈的態(tài)度。對(duì)于地方而言，由于土地出讓收入已經(jīng)占了地方財(cái)政的高位比例，因此，相當(dāng)多的地方政府認(rèn)為調(diào)控房?jī)r(jià)會(huì)沖擊房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響地方其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶來地方財(cái)政收入的減少，因此，地方對(duì)調(diào)控政策多抱有較為謹(jǐn)慎，甚至持反對(duì)的態(tài)度，尤其在中央繼續(xù)加大調(diào)控力度以后，地方也展開了政策博弈，“參與者主要是從參與決策系統(tǒng)中學(xué)會(huì)怎樣去闡明政策立場(chǎng)，哪些立場(chǎng)是可行的，怎樣去建立一種立場(chǎng)以增加這種立場(chǎng)的成功機(jī)會(huì)”［5］。諸如一些地方政府為了緩和房?jī)r(jià)低迷的態(tài)勢(shì)，開始調(diào)整土地出讓政策，具體措施包括:降低競(jìng)買保證金收取比例、延長(zhǎng)土地出讓金繳納期限、下調(diào)出讓起始價(jià)、減少部分地塊保障房配建面積、放寬付款方式等。一些地方政府負(fù)責(zé)任人還直接與中央部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通，試圖爭(zhēng)取中央在調(diào)控政策上作出某些讓步。

可以看出，央地之間在調(diào)控政策的沖突分歧主要體現(xiàn)在:一方面，中央不斷要求房?jī)r(jià)得到穩(wěn)定，遏制繼續(xù)上升的態(tài)勢(shì);另一方面，地方政府基于對(duì)利益獲取的需求，缺乏主動(dòng)調(diào)控的積極性，并不希望房?jī)r(jià)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，從而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是由于執(zhí)行者的政策自主性逐步破壞了原有政策體系的穩(wěn)定，形成了中央與地方在房?jī)r(jià)調(diào)控中的積極與消極態(tài)勢(shì)，從而導(dǎo)致在決策制定者與執(zhí)行者之間產(chǎn)生了沖突與分歧。

二、政策沖突與利益相關(guān)性

政策過程體現(xiàn)了政策主體對(duì)資源的分配與調(diào)整，“不論是為了一個(gè)社會(huì)還是為了一個(gè)范圍狹小的社團(tuán)，或者為了其他任何集團(tuán)，一項(xiàng)政策包含著一系列分配價(jià)值的決定和行動(dòng)?！保?］政策主體在分配過程中，一旦為了尋求各自的利益需求，而無法達(dá)成政策共識(shí)，則政策過程難免不會(huì)出現(xiàn)沖突和分歧。央地之間在房地產(chǎn)調(diào)控中的沖突就是由這種利益相關(guān)性而引發(fā)的結(jié)果。

(一)中央調(diào)控政策及其利益相關(guān)性

在房地產(chǎn)調(diào)控中，國務(wù)院作為調(diào)控的最高行政機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的決策制定，而具體制定相關(guān)政策的則是國務(wù)院下屬的各部委機(jī)構(gòu)，如央行、住建部、國土資源部等部門。中央之所以要實(shí)施房?jī)r(jià)調(diào)控政策，其根本原因就是因?yàn)檎邔?dǎo)向出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，與政策有關(guān)的核心利益因素最終導(dǎo)致中央作出調(diào)控決策。

首先，對(duì)于中央而言，房?jī)r(jià)調(diào)控政策是一項(xiàng)事關(guān)全局的經(jīng)濟(jì)問題。近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，房地產(chǎn)行業(yè)逐步成為國內(nèi)各大城市的支柱性產(chǎn)業(yè)，與房地產(chǎn)相關(guān)的行業(yè)更是涉及建材、鋼鐵、服務(wù)、化工、汽車、交通、家電等，而土地財(cái)政的規(guī)模更是日益擴(kuò)大。2008年，中央為了消除國際金融危機(jī)的影響，決定實(shí)施擴(kuò)大投資的經(jīng)濟(jì)政策，其原因也在于房地產(chǎn)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表。2009年以后，房地產(chǎn)行業(yè)重新得到復(fù)蘇，在相當(dāng)多地區(qū)，房?jī)r(jià)不斷持續(xù)上升，在中央看來，房?jī)r(jià)大大超過當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨降脑鲩L(zhǎng)幅度，不僅制約了居民的消費(fèi)能力，還蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是一些地方政府，財(cái)政嚴(yán)重依賴土地收入。因此，中央決定實(shí)施房?jī)r(jià)調(diào)控政策，其基本目的就是為了要逐步扭轉(zhuǎn)這種不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免因?yàn)榉績(jī)r(jià)過高而引發(fā)新的經(jīng)濟(jì)震蕩。

其次，房?jī)r(jià)調(diào)控對(duì)于中央來說也是一個(gè)社會(huì)和政治問題，即經(jīng)濟(jì)利益并不完全是房?jī)r(jià)調(diào)控政策的主導(dǎo)型因素，“在政策制定的整個(gè)過程中，那些作為決策的一部分的機(jī)構(gòu)，其行為必須代表公眾的利益”［7］。對(duì)于中央政府而言，房地產(chǎn)市場(chǎng)固然與中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展存在密切相關(guān)性，而對(duì)于愈來愈強(qiáng)調(diào)民生導(dǎo)向的中央政府來說，更是一個(gè)巨大的社會(huì)政治議題，從“十六大”以后，“以人為本”就成為本屆政府最顯著的執(zhí)政理念之一，2011年“兩會(huì)”召開期間，溫家寶總理曾公開表示“要持之以恒，努力讓全體人民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”。為了回應(yīng)民眾對(duì)房?jī)r(jià)過高的集中訴求，中央政府不斷呼吁:房?jī)r(jià)過高，不僅傷害中國經(jīng)濟(jì)的健康，更不利于和諧社會(huì)的建立。“注意力焦點(diǎn)的變化能夠改變決策制定者關(guān)注的偏好?！保?］近年來，房?jī)r(jià)大幅攀升，已經(jīng)成引發(fā)了強(qiáng)烈的民眾不滿，近些年來房?jī)r(jià)上漲較快，人民有很大的意見，對(duì)于始終強(qiáng)調(diào)“以人為本”的中央政府而言，面對(duì)公眾要求調(diào)控房?jī)r(jià)的呼聲，自然不會(huì)等閑視之，而一旦公眾的集體訴求進(jìn)入到?jīng)Q策程序，必然會(huì)影響或改變決策者的政策傾向。

(二)地方調(diào)控政策及其利益相關(guān)性

在房地產(chǎn)調(diào)控中，地方首先扮演的是一個(gè)執(zhí)行者的角色。作為地方政府而言，房地產(chǎn)已經(jīng)成為大多數(shù)地方政府的支柱產(chǎn)業(yè)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在一些地方財(cái)政比例中，土地財(cái)政就直接占了一半以上，更何況，房地產(chǎn)還間接帶動(dòng)了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。顯然，對(duì)廣大地方政府來說，實(shí)施房地產(chǎn)調(diào)控并不是其主動(dòng)選擇的政策結(jié)果。

在中央制定的調(diào)控政策中，地方政府之所以持較為消極，甚至抵觸的態(tài)度，其根本原因就是調(diào)控政策必然會(huì)觸動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此帶來財(cái)政收入的減少。也就是說，調(diào)控政策與地方的核心利益產(chǎn)生了沖突。與中央政府不同，地方政府更看重的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益問題，即相關(guān)產(chǎn)業(yè)是否對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有用，是否能增加地方財(cái)政收入。在當(dāng)前大多數(shù)城市的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，房地產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)資源，不僅可以為地方帶來大量投資建設(shè)、改變城市發(fā)展面貌，更能直接提供龐大的財(cái)政貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在北京、上海兩地，其土地出讓金就分別達(dá)到了上千億元的規(guī)模。面對(duì)這種龐大的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府并不愿意主動(dòng)執(zhí)行中央的調(diào)控政策，因?yàn)檎{(diào)控必然會(huì)影響房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)一步上升的勢(shì)頭，其財(cái)政規(guī)模增加的速度必然會(huì)減緩。很顯然，由于地方政府存在強(qiáng)大的地方性利益，必然會(huì)大大影響地方對(duì)中央調(diào)控政策的執(zhí)行效率。

房地產(chǎn)政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越大，也就使地方政府在調(diào)控政策中更容易受到經(jīng)濟(jì)因素的“綁架”，即經(jīng)濟(jì)方面的利益相關(guān)性成為地方政府衡量調(diào)控政策的主要標(biāo)準(zhǔn)，也構(gòu)成了地方在調(diào)控政策上的自主性傾向，更何況“不同的群體在界定政策問題的時(shí)候可以采取一些不同的戰(zhàn)略”［9］。在調(diào)控初期，一些地方遲遲不肯公布調(diào)控目標(biāo)，就是試圖繼續(xù)保持觀望，與中央形成政策“拉鋸戰(zhàn)”。而在中央實(shí)施嚴(yán)厲的調(diào)控之后，地方政府雖然緊隨其后，制定了各地的“限購”政策，但個(gè)別地方依然存在為調(diào)控松綁的自主性行為，甚至有城市一度傳出取消“限購令”的聲音。①2011年10月11日，佛山市有關(guān)部門宣布有限放松樓市“限購令”，立即引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑，隨后，佛山市宣布暫緩“放松令”，繼續(xù)執(zhí)行原來的“限購”政策?？梢钥闯?，地方政府在調(diào)控中的政策保護(hù)主義行為，其背后就是龐大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。

(三)利益相關(guān)性與政策沖突

利益相關(guān)性存在于任何政策過程的始終，對(duì)于政策主體而言，一旦利益相關(guān)性能夠達(dá)成共識(shí)，那么，政策過程就較為穩(wěn)定，制定的決策也能符合絕大多數(shù)政策主體的需求;反之，如果利益相關(guān)性難以兼容，引發(fā)利益沖突，政策體系勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的分歧與動(dòng)蕩。

政策沖突首先源于政策執(zhí)行者的挑戰(zhàn)，利益相關(guān)性會(huì)強(qiáng)化政策主體捍衛(wèi)自己的利益訴求。改革開放以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整，財(cái)稅體制在央地之間逐步分離，在某種程度上推動(dòng)了地方的自主性行為。而伴隨著經(jīng)濟(jì)資源的日益擴(kuò)大，自然會(huì)加劇央地之間的利益對(duì)立。近年來，房地產(chǎn)行業(yè)累積了巨大的經(jīng)濟(jì)資源，特別是地方經(jīng)濟(jì)受益于房地產(chǎn)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，土地財(cái)政的貢獻(xiàn)率急劇攀升，也提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，這就越使地方更加受制于房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。面對(duì)中央實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控，必然會(huì)讓地方經(jīng)濟(jì)作出較大犧牲，這種巨大的利益相關(guān)性往往難以讓地方割舍局部利益，服從中央的整體安排。一旦地方的這種利益訴求得不到有效疏導(dǎo)和解決，自然容易引發(fā)地方對(duì)調(diào)控政策作出行為挑戰(zhàn)。即使受到中央強(qiáng)大的政策壓力，地方被迫執(zhí)行調(diào)控政策，但是由利益相關(guān)性引發(fā)的政策挑戰(zhàn)也不會(huì)停止。

中央政府政府與地方政府政府的利益相關(guān)性分布

在政策過程中，決策者為了維護(hù)自身的利益相關(guān)性，總會(huì)試圖制止執(zhí)行者的挑戰(zhàn)。面對(duì)地方的自主性行為，中央為了保持政策的權(quán)威性，特別是捍衛(wèi)國家的總體利益，總會(huì)試圖遏制地方的“逾越”，一旦雙方達(dá)不成共識(shí)，分歧在所難免。隨著中國經(jīng)濟(jì)總量的快速發(fā)展，中央政府考慮的不再是簡(jiǎn)單的高速增長(zhǎng)，而是尋求一種更加健康的發(fā)展模式，對(duì)于中央而言，讓房?jī)r(jià)繼續(xù)保持高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，不僅會(huì)刺激社會(huì)民生矛盾尖銳化，更會(huì)給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下隱患。因此，遏制全國房?jī)r(jià)暴漲，減少經(jīng)濟(jì)過熱，保障群眾的民生事業(yè)，已經(jīng)成為中央政府的利益共識(shí)，也是其核心利益所在。因此，地方試圖繼續(xù)維持高房?jī)r(jià)的做法，必然會(huì)與中央的核心利益產(chǎn)生對(duì)立沖突，從而迫使中央采取更為嚴(yán)厲的政策措施，通過經(jīng)濟(jì)、行政等舉措來表達(dá)中央的政策權(quán)威性，這不僅是要保持公共政策的統(tǒng)一性，更是堅(jiān)定地維護(hù)國家的總體核心利益。

三、政策規(guī)范與利益共識(shí)

(一)政策規(guī)范

對(duì)于一項(xiàng)公共政策而言，應(yīng)該確保政策過程的規(guī)范性，依靠政策規(guī)范來推進(jìn)政策主體之間的利益共識(shí)，減少利益分歧。首先，就是政策主體的角色定位，在政策制定中，決策者與執(zhí)行者有著嚴(yán)格的角色定位，決策者既要負(fù)責(zé)政策規(guī)劃與制定，又要信任并監(jiān)督執(zhí)行者，從而確保政策執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)，而執(zhí)行者應(yīng)該主動(dòng)避免與決策者產(chǎn)生沖突，積極履行決策執(zhí)行。“政策不僅僅是一種技術(shù)或客觀的分析過程，它還是一個(gè)政治過程?！保?0］在房地產(chǎn)調(diào)控中，中央作為房?jī)r(jià)調(diào)控決策者，就應(yīng)當(dāng)享有最高的政策權(quán)威，擔(dān)負(fù)著制定調(diào)控政策的最高職能，“政策決策是決策者運(yùn)用其所掌握的政治權(quán)利，通過談判、交易和妥協(xié)、對(duì)各種社會(huì)利益需求進(jìn)行折中和平衡、最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行均衡的權(quán)威性分配。”［11］與決策者的角色不同，地方作為執(zhí)行者不應(yīng)該挑戰(zhàn)決策者的政策權(quán)威，破壞政策體系的穩(wěn)定性。只有雙方自覺彼此遵循這種角色安排，才能維護(hù)政策體系的運(yùn)行。

其次，應(yīng)該合理界定決策者與執(zhí)行者的利益范圍。在房?jī)r(jià)調(diào)控政策中，主要涉及中央與地方的利益相關(guān)性問題，因此，在調(diào)控政策過程中，必須對(duì)雙方的利益相關(guān)性進(jìn)行識(shí)別、界定。對(duì)于中央而言，可能會(huì)過度強(qiáng)調(diào)總體利益下的宏觀調(diào)控，而忽視了地方的局部利益，導(dǎo)致在政策過程中，中央的利益相關(guān)性會(huì)擠占地方的利益相關(guān)性，從而使得地方利益被剝奪。而對(duì)于地方來說，由于對(duì)局部利益的重視，容易忽視總體利益。因此，利益界定就是要明確央地之間在調(diào)控過程中的利益歸屬，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行利益分配。眾所周知，在公共政策中要完全達(dá)到利益分配的合理化，還存在一個(gè)相當(dāng)大的難度，“所有的政策制定系統(tǒng)隨著變化的環(huán)境進(jìn)化，通常只能達(dá)到一個(gè)可能離理想非常遙遠(yuǎn)的地方性均衡”［12］。在界定央地之間的利益分配時(shí)，既要堅(jiān)持地方服從中央，局部服從整體，又要適當(dāng)考慮地方利益，防止地方利益被完全剝奪。

(二)利益整合

對(duì)于公共政策制定者來說，決策者必然要首先考慮自身的利益訴求，但也不應(yīng)該完全剝奪執(zhí)行者的核心利益，這就涉及在多重利益之間如何進(jìn)行利益整合，避免利益分歧引發(fā)政策體系的震蕩。在房地產(chǎn)政策調(diào)控中，中央與地方圍繞利益分配很容易出現(xiàn)分歧、沖突，最后，中央往往只得以行政強(qiáng)制的方式維持地方的決策執(zhí)行，雖然這樣可以收到一定的效果，但往往難以避免地方存在的自利性行為，對(duì)此，在政策過程中，中央可以與地方建立利益協(xié)商機(jī)制，達(dá)成合作化的政策制定。諸如，雙方可以確立理性合作的精神，通過利益整合實(shí)現(xiàn)最大化的利益共享。當(dāng)然，利益整合并不是利益替代，而是應(yīng)該堅(jiān)持利益協(xié)商的精神。在房地產(chǎn)調(diào)控中，對(duì)于中央與地方的利益相關(guān)性，雙方應(yīng)該積極展開溝通，在利益互惠的基礎(chǔ)上，進(jìn)行理性協(xié)商，盡量照顧各自的利益相關(guān)性，即使地方利益相關(guān)性必須受損，中央也應(yīng)該通過協(xié)商取得地方的理解與支持。

理性的利益協(xié)商并不能完全保證利益整合的達(dá)成，還應(yīng)該實(shí)施合理的利益補(bǔ)償。所謂利益補(bǔ)償就是在利益整合過程中，為了達(dá)成長(zhǎng)期的利益共識(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)短期的利益受損，為了避免利益受損對(duì)利益整合造成不利影響，因此，應(yīng)該通過補(bǔ)償?shù)姆绞絹砭S護(hù)受損者的合理利益。當(dāng)前，相當(dāng)多的地方政府對(duì)土地財(cái)政都存在很大的自我依賴性，一旦積極執(zhí)行中央的調(diào)控政策，勢(shì)必帶來房?jī)r(jià)回落，不僅導(dǎo)致地方財(cái)政下滑，還對(duì)一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來負(fù)面沖擊，因此，對(duì)于地方而言，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)控政策，必然會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上作出較大犧牲，對(duì)此，為了保持調(diào)控政的穩(wěn)定性，杜絕地方政策的自主性反彈，對(duì)于地方財(cái)政不足的省市，中央可以通過加大財(cái)政扶持力度，或者幫助地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，逐步減少地方對(duì)土地財(cái)政的依賴，這種利益補(bǔ)償能夠從正面積極推動(dòng)地方執(zhí)行中央調(diào)控政策的連續(xù)性。

(三)利益共識(shí)

有了利益共識(shí)性，自然就能大大增強(qiáng)政策體系的穩(wěn)定。在政策過程中，政策主體通過利益共識(shí)最終達(dá)成了政策制定，它具體包括了目標(biāo)共識(shí)、路徑共識(shí)及價(jià)值共識(shí)三個(gè)層面。所謂目標(biāo)共識(shí)指的是擁有共同的預(yù)期目標(biāo)，對(duì)于政策制定而言，只有決策者、參與者達(dá)成一致的預(yù)期目標(biāo)，才能彼此行動(dòng)一致，化解分歧，產(chǎn)生政策的合力效應(yīng)。在房地產(chǎn)調(diào)控政策上，中央與地方之所以分歧不斷，正是基于彼此缺乏目標(biāo)共識(shí)，從而導(dǎo)致雙方的利益相關(guān)性構(gòu)成沖突。因此，應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)央地在房地產(chǎn)調(diào)控政策上的目標(biāo)一致性，特別是中央要不斷強(qiáng)化地方的政策意識(shí):即調(diào)控房?jī)r(jià)也符合地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

路徑共識(shí)指的是決策者、參與者等對(duì)實(shí)現(xiàn)政策制定的具體途徑擁有基本一致的看法。政策過程是否能夠趨于穩(wěn)定，在很大程度上與政策制定的路徑方式有關(guān)。在此輪房地產(chǎn)調(diào)控中，中央傾向于降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)社會(huì)民生成長(zhǎng)，促使房?jī)r(jià)回落到正常水平，因而采用了一系列“急剎車”政策，試圖在短期內(nèi)給房地產(chǎn)降溫。但是在調(diào)控初期，相當(dāng)多的地方迫于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不十分認(rèn)同中央的行政調(diào)控，反而采取觀望的態(tài)度，對(duì)于地方而言，他們更傾向房地產(chǎn)繼續(xù)快速發(fā)展，帶動(dòng)土地財(cái)政增長(zhǎng)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這種路徑之間的差異自然會(huì)導(dǎo)致調(diào)控政策的震蕩，當(dāng)前，可以針對(duì)央地在房地產(chǎn)調(diào)控方式上的差異進(jìn)行協(xié)商討論，對(duì)地方出現(xiàn)的政策“雜音”要及時(shí)保持關(guān)注并進(jìn)行處理，最終形成一個(gè)雙方都能彼此認(rèn)可的政策路徑。

政策體系的穩(wěn)定還需要內(nèi)部?jī)r(jià)值共識(shí)的保障，這種價(jià)值共識(shí)就是一種蘊(yùn)藏在政策過程中的共同責(zé)任、傾向以及理念，“只有通過這種追求維護(hù)共同價(jià)值的共同責(zé)任，才能確保追求個(gè)人目標(biāo)而不至于影響社會(huì)的共同價(jià)值”［13］。表面上看，央地之間在房地產(chǎn)調(diào)控出現(xiàn)分歧，是因?yàn)殡p方政策出發(fā)點(diǎn)不同，但實(shí)際上看，央地之間依然可以分享基本的價(jià)值理念。中央實(shí)施調(diào)控是為了全國宏觀經(jīng)濟(jì)的健康以及社會(huì)民生的考慮，這是一種負(fù)責(zé)任的施政理念;地方政府對(duì)調(diào)控持不同看法，擔(dān)憂房?jī)r(jià)下降會(huì)沖擊地方財(cái)政收入，帶來地方經(jīng)濟(jì)震蕩，這也同樣體現(xiàn)了地方政府的責(zé)任意識(shí)。因此，如果調(diào)控政策能協(xié)調(diào)好雙方的政策立場(chǎng)，實(shí)際上，央地完全可以分享共同的價(jià)值理念，諸如推動(dòng)社會(huì)保障性住房、公租房等建設(shè)，不僅體現(xiàn)了中央的民生為本，更直接反映了地方政府的惠民政策。所以說，房地產(chǎn)的調(diào)控政策并非只有利于中央，而對(duì)地方不利，它應(yīng)該成為當(dāng)前央地共同遵守的價(jià)值共識(shí)。

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