文／中電聯(lián)規(guī)劃統(tǒng)計部 張衛(wèi)東／

一、取得的成績與問題

（一）清潔能源發(fā)電發(fā)展

目前為止，國際、國內(nèi)對清潔能源仍沒有權威、嚴格且一致認可的定義。一般來說，清潔能源( clearerenergy)可指在生產(chǎn)和使用過程中不產(chǎn)生有害物質(zhì)排放的能源，包括可再生能源如風能、水能、太陽能、生物質(zhì)能等，及非再生的天然氣、核電等。

截至2012年底，全國發(fā)電裝機容量達到11.45億千瓦，其中水電、風電、核電、太陽能、氣電等清潔能源發(fā)電裝機3.64億千瓦，比重為32%。全國全口徑發(fā)電量4.98萬億千瓦時，其中清潔能源發(fā)電量為1.19萬億千瓦時，比重為24%。如圖1、2所示。

圖1 發(fā)電裝機比重圖

圖2 發(fā)電量比重圖

截止2012年底，我國風電并網(wǎng)容量6083萬千瓦，居世界第一位。如圖3所示。

圖3 我國風電裝機增長圖

2012年全國并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機328萬千瓦，增長47%。如圖4所示。

截止2012年底，我國水電裝機2.49億千瓦，也居世界第一位。由于我國水電資源豐富，目前開發(fā)率僅為50%左右，未來仍有較大潛力。我國核電已建成規(guī)模與美、日、法等國家相比仍很小，但在建規(guī)模3000萬千瓦，居世界第一，未來有較大發(fā)展空間。隨著天然氣開采使用規(guī)模增長，我國天然氣發(fā)電規(guī)模也穩(wěn)步增加。清潔能源發(fā)展在保障能源供應，特別是改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展方面做出了重要貢獻。

（二）智能電網(wǎng)發(fā)展情況

2011年10月，青藏聯(lián)網(wǎng)工程全面投產(chǎn)，我國實現(xiàn)了大陸地區(qū)電網(wǎng)的全面聯(lián)網(wǎng)。

特高壓交直流試驗示范工程相繼建成投產(chǎn)，全國跨區(qū)電力輸送規(guī)模大幅增長。

2009年，國家電網(wǎng)公司建成我國首條1000千伏特高壓交流線路，晉東南變電站—荊門變電站，途徑南陽開關站，跨越黃河和漢江。2010年，國家電網(wǎng)公司建成向家壩-上?！?00千伏特高壓直流示范工程，南方電網(wǎng)公司建成小灣-廣東±800千伏特高壓直流工程，至今已經(jīng)穩(wěn)定運行兩年多。特高壓交流試驗示范工程和特高壓直流工程分別獲得中國工業(yè)大獎和國家優(yōu)質(zhì)工程金獎。

電網(wǎng)企業(yè)確立了10大類智能電網(wǎng)重點研究領域，先后組織開展了200多項智能電網(wǎng)專業(yè)研究，構建了系統(tǒng)完整的堅強智能電網(wǎng)戰(zhàn)略性理論框架?？蒲袉挝?、設備制造企業(yè)也積極開展設備研制和技術創(chuàng)新，通過自主研發(fā)、聯(lián)合研制和引導研發(fā)等多種方式，在智能電網(wǎng)調(diào)度支持系統(tǒng)、智能變壓器、智能GIS、光纖復合低壓電纜、電動汽車充換電設備及其控制系統(tǒng)、微電網(wǎng)運行控制系統(tǒng)等方面取得了重大突破，大幅度提高了自主研發(fā)能力和設備實驗能力，在智能化高壓設備、變電站信息一體化平臺、智能電網(wǎng)調(diào)度技術支持系統(tǒng)等方面走在了世界的前列。

電網(wǎng)企業(yè)啟動了29類287項試點工程建設。目前已經(jīng)完成多項智能變電站、配電自動化、用電信息采集系統(tǒng)、電動汽車充換電設施、智能電網(wǎng)調(diào)度技術支持系統(tǒng)、電力光纖到戶、上海世博園、常規(guī)電源網(wǎng)廠協(xié)調(diào)、輸變電設備狀態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、省級集中95598供電服務中心、智能小區(qū)等工程的建設和推廣。

（三）存在的問題

1、清潔能源比重仍相對偏低，以煤為主的發(fā)電結構難以快速扭轉，造成全國特別是中東部受端地區(qū)嚴重大氣等環(huán)境污染；

2、清潔能源發(fā)展沒有明確穩(wěn)定的目標，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃引導，各類清潔能源發(fā)電沒有實行最優(yōu)配置，風電等行業(yè)無序發(fā)展、產(chǎn)能過剩、棄風棄電現(xiàn)象嚴重；

3、風電、太陽能等可再生能源發(fā)電技術進步進入瓶頸期，成本下降難度增大，長期無法實現(xiàn)平價上網(wǎng)，需要政府和用戶持續(xù)給予補貼；

4、智能電網(wǎng)關鍵技術取得實質(zhì)性突破較為困難，經(jīng)濟性和商業(yè)化模式不確定。除抽水蓄能外，各種新型儲能方式均無法滿足大規(guī)模發(fā)展對技術和成本的雙重要求；受技術制約，電動汽車及充換電服務的經(jīng)濟性、便利性和企業(yè)盈利難以兼顧；智能家居產(chǎn)品與消費者需求存在差異，推廣緩慢；

5、規(guī)范、鼓勵和扶持政策有待于進一步協(xié)調(diào)、優(yōu)化，相關政策落實、資金撥付、項目管理等方面的工作效率有待提高。

圖4 我國并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機增長圖

二、政策現(xiàn)狀

在市場經(jīng)濟條件下，也包括社會主義市場經(jīng)濟，大多數(shù)的經(jīng)濟政策都是基于成本與價格的政策，甚至包括環(huán)境政策也是立足于將環(huán)境污染及治理的外部成本內(nèi)部化，從而改變產(chǎn)業(yè)間或項目間的成本效益關系。

（一）風力發(fā)電

2009年7月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》（發(fā)改價格[2009]1906號），文件規(guī)定全國按風能資源狀況和工程建設條件分為四類風能資源區(qū)，相應設定風電標桿上網(wǎng)電價。

這是繼2004年火電標桿電價之后，國家推出的第二類發(fā)電上網(wǎng)標桿電價。過去幾年，在標桿電價制度的激勵下，我國風電呈現(xiàn)出大干快上的發(fā)展勢頭，裝機容量很快達到世界第一。

圖5 全國風力發(fā)電標桿上網(wǎng)電價表

但是，在快速發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題：缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，部分地區(qū)風電規(guī)模過大，出現(xiàn)較為嚴重棄風情況；缺乏統(tǒng)籌考慮，補貼資金征收不足（僅風電年度補貼需要300億元）；新批中東部風電項目建設條件復雜、投資大、風資源相對較差，企業(yè)建設積極性不足；補貼資金發(fā)放滯后，補貼制度、補貼資金征收發(fā)放程序有待優(yōu)化，相關部門管理效率有待提高；風電設備質(zhì)量問題逐步暴露，檢修維護成本提高；裝備產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。

（二）太陽能發(fā)電

2009年7月，財政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關于實施金太陽示范工程的通知》，采取財政補助方式支持光伏發(fā)電示范項目。當年并網(wǎng)光伏發(fā)電項目按系統(tǒng)總投資的50%給予補助。

2010年，“金太陽”不再支持大型并網(wǎng)光伏電站，關鍵設備招標方式為國家集中招標，用戶側光伏發(fā)電項目補貼比例為50%。

2010年至2011年，不再對關鍵設備進行招標，采用晶體硅組件的示范項目補助標準為9元／瓦。

3）開展固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估與審查工作，加強項目源頭節(jié)能管理。中國海油先后完成了對惠州煉化二期、恩平23-1油田群總體開發(fā)等30多項重大建設項目節(jié)能評估報告的審查工作，共提出修訂意見576項，節(jié)能措施215項，發(fā)現(xiàn)節(jié)能量47×104t標煤，強化了項目可研和設計階段對節(jié)能技術應用和能耗狀況的審查，做到了節(jié)能管理“關口前移”。

2012年上半年，補貼標準調(diào)整為5.5元／瓦。

2013年3月，財政部決定金太陽示范工程不再進行新增申請審批。

2013年5月，財政部發(fā)布《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》（所謂117號文件），規(guī)定沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”。至此，金太陽工程政策正式進入清盤狀態(tài)。

2011年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，規(guī)定：2011年7月1日以前核準建設、2011年12月31日建成投產(chǎn)光伏發(fā)電項目，上網(wǎng)電價統(tǒng)一核定為每千瓦時1.15元（含稅）；2011年7月1日及以后核準的太陽能光伏發(fā)電項目，以及2011年7月1日之前核準但截至2011年12月31日仍未建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項目，除西藏仍執(zhí)行每千瓦時1.15元的上網(wǎng)電價外，其余?。▍^(qū)、市）上網(wǎng)電價均按每千瓦時1元執(zhí)行。

金太陽補貼政策與光伏發(fā)電標桿電價政策過去曾經(jīng)短暫并行一段時間，未來政策將轉向單一標桿電價政策。

太陽能發(fā)電發(fā)展也存在一些問題，如：清盤金太陽總體方向正確，但遺留大量矛盾，甚至將引發(fā)連鎖訴訟；與風電相同的補貼資金征收不足，補貼資金發(fā)放滯后；太陽能發(fā)電成本下降趨勢趨緩，加上煤價下跌因素，實現(xiàn)平價上網(wǎng)難度增大；1元電價引導投資力度有待觀察，恐難以實現(xiàn)分布式光伏發(fā)展目標，另外還有電量計量、電費結算、發(fā)票稅收等問題；歐盟“雙反”裁決下，裝備產(chǎn)業(yè)面臨嚴峻形勢。

（三）生物質(zhì)發(fā)電

2010年以前，生物質(zhì)能發(fā)電電價按照當?shù)厝济好摿螂妰r加0.25元／千瓦時確定。

2010年7月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2010]1579號），規(guī)定未采用招標確定投資人的新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目統(tǒng)一執(zhí)行標桿上網(wǎng)電價每千瓦時0.75元（含稅）。

新政策激勵效果很好，生物質(zhì)能實現(xiàn)較快發(fā)展，目前面臨的問題主要是新增發(fā)電項目過多、過密，規(guī)模布局不盡合理，由于竟價收購，恐將推高燃料價格，導致企業(yè)虧損。

（四）智能電網(wǎng)

智能電網(wǎng)價格政策涉及范圍非常廣泛。國家對可再生能源發(fā)電項目接入電網(wǎng)系統(tǒng)給予補助，標準為：50公里以內(nèi)，每千瓦時補貼0.01元；50-100公里，每千瓦時補貼0.02元；100公里及以上，每千瓦時補貼0.03元。部分地區(qū)發(fā)電側實行峰谷電價，支持抽水蓄能發(fā)展；部分地區(qū)實行電動汽車充電電價；部分地區(qū)用戶側實行峰谷電價、高可靠電價等靈活電價。

智能電網(wǎng)價格方面的不足：風電等部分可再生能源發(fā)電出力具有隨機性、反調(diào)峰性等特征，增加了系統(tǒng)內(nèi)其他機組的調(diào)峰、調(diào)頻負擔，目前沒有相應補償機制；除抽水蓄能外化學、壓縮空氣、飛輪等儲能系統(tǒng)成本高，目前沒有響應補貼機制，難以規(guī)模發(fā)展；用戶側峰谷電價、高可靠電價等靈活電價機制有待推廣；綠色電價機制有待建立。

（五）清潔能源與智能電網(wǎng)發(fā)展的價格政策思路

清潔能源與智能電網(wǎng)發(fā)展最基本和最重要的原則就是：“用最少的補貼資金，實現(xiàn)最合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模”。

1）合理的發(fā)展規(guī)模，應當指清潔能源利用對常規(guī)化石能源利用的替代，重點要落在電量上。

圖6 全國各省區(qū)2012年燃煤機組脫硫標桿上網(wǎng)電價（元／千瓦時）

圖7 部分省區(qū)風電與煤電上網(wǎng)電價差價（元/千瓦時）

2）合理的發(fā)展規(guī)模，應當綜合考慮國家資源特征、可持續(xù)發(fā)展要求、公民對環(huán)境的總體訴求、經(jīng)濟發(fā)展階段及能源價格承受能力等多種因素，科學論證后提出分階段目標，并可合理細化到不同類型清潔能源。

3）最少的補貼資金增加社會額外負擔最低，對電力來說，就是每千瓦時售電價中的電價附加最低。

按照這個原則，我們首先回顧風電的電價政策，全國各省區(qū)2012年燃煤機組脫硫標桿上網(wǎng)電價如圖6所示，部分省區(qū)風電與煤電上網(wǎng)電價差價如圖7所示，部分省區(qū)風電與煤電上網(wǎng)電價差價示意圖如圖8所示。

因此，為了更大更有效地發(fā)揮補貼資金的作用，應當調(diào)整現(xiàn)行補貼政策，即按照各地標桿煤電價格加上相同補貼電價如0.18元／千瓦時確定風電標桿電價。這樣，再配套合理政策，可實現(xiàn)相同的補貼資金下風電發(fā)電量最大化。

對于大型太陽能發(fā)電項目，與風電電價政策類似，也不應該全國制定統(tǒng)一標桿價格，而修訂為分省標桿煤電電價加固定補貼價格確定。

對于分布式光伏發(fā)電，則與大型發(fā)電項目不同，由于其所發(fā)電力可直接在電力系統(tǒng)終端消納，電價應當按照當?shù)仄骄N售電價（或者用戶所屬分類銷售電價）加固定補貼價格確定。

對于分布式光伏項目，應按照平均銷售電價加固定補貼價格確定，如圖9。

全國各省區(qū)平均銷售電價（元／千瓦時）最后，對于生物質(zhì)能發(fā)電，則應區(qū)別對待。

考慮到生物質(zhì)原料總量有限、生物質(zhì)燃料能量密度低、不適宜遠距離運輸?shù)忍卣鳎珖鞯赜袟l件地區(qū)均應將生物質(zhì)燃料充分利用，因此全國指定統(tǒng)一標桿電價進行鼓勵發(fā)展是適宜的。

圖8 部分省區(qū)風電與煤電上網(wǎng)電價差價示意圖

圖9 全國各省區(qū)平均銷售電價（元/千瓦時）

三、建議

1、加強研究論證，科學確定我國清潔能源發(fā)展規(guī)模及所需補貼資金的籌集方案。

2、堅持統(tǒng)一規(guī)劃，合理統(tǒng)籌資源與開發(fā)、結構與布局、電源與電網(wǎng)、裝備與發(fā)電、目標與步驟等之間的關系。

3、優(yōu)化調(diào)整風電與太陽能發(fā)電標桿電價機制，提高補貼資金利用效率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配比，促進清潔能源健康發(fā)展。