向為民，李江渝

(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶 400054)

一、1981年智利養(yǎng)老金改革

1981年，智利推行了一種以養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)(AFP)管理的個人賬戶為基礎(chǔ)的完全基金積累制私營養(yǎng)老金體系，取代了之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金體系。按規(guī)定，在1981年后參加工作的員工，都必須將其工資的一部分投入到AFP系統(tǒng)。因而，在個人賬戶中，所有被正式聘用的員工的收入都必須自動扣除10%，轉(zhuǎn)而投資于其養(yǎng)老基金。此外，雇主還需額外扣除員工工資的2% ～3%，用以支付其賬戶管理費用。這樣，員工的收入一共就被扣除12%～13%。雇主必須按照員工的選擇將他們的供款交給養(yǎng)老金管理局。目前，員工可以選擇的養(yǎng)老基金管理公司有5個，它們每一個都提供了由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的4種類型的基金。除了強(qiáng)制供款以外，員工也可以對他們的AFP賬戶或其他自愿退休儲蓄賬戶自愿供款。不過，只有約10%的員工自愿供款[1]。另外，自營業(yè)的員工也可自行參加養(yǎng)老保險系統(tǒng)。

對于在1981年以前參加工作的員工，如果選擇繼續(xù)留在舊的養(yǎng)老金系統(tǒng)，政府則繼續(xù)對其實行確定給付型(DB型)養(yǎng)老基金管理模式;如果轉(zhuǎn)換到新系統(tǒng)，政府則給予認(rèn)可債券。在個人達(dá)到退休年齡時，債券到期，同時將支付一筆款項到他們的賬戶，這筆款項是基于過去一年對舊系統(tǒng)的供款再根據(jù)參加該系統(tǒng)的年數(shù)和年金因子做出調(diào)整所得[1]?？傮w上，智利向完全基金積累制的轉(zhuǎn)變已接近尾聲，到2025年，確定給付型養(yǎng)老基金管理模式將完全被淘汰。

二、2008年智利養(yǎng)老金改革

2008年3月，智利推出了新的團(tuán)結(jié)支柱計劃。它以一個獨特的計劃取代了以前的養(yǎng)老保障方案，在不考慮以往供款的情況下，保證了不太富裕的60%的人口能得到基本養(yǎng)老金。這項新的計劃提供了老年人和殘疾人津貼，其經(jīng)費由國家財政支持。沒有供款的個人，一旦達(dá)到65歲且滿足居住和經(jīng)濟(jì)方面的要求，有權(quán)利享有老年人基本團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金(PBS);滿足同樣的居住和經(jīng)濟(jì)要求的，做出了供款但領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于某一臨界值的個人，有權(quán)利領(lǐng)取養(yǎng)老金團(tuán)結(jié)津貼(APS)。殘疾方案是在類似的條件下提供福利，但是針對的個人是在18到64歲之間。殘疾人員一旦達(dá)到65歲，他們有資格領(lǐng)取老年人團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金。圖1展現(xiàn)了團(tuán)結(jié)津貼和總的養(yǎng)老金概況。

圖1 新團(tuán)結(jié)支柱下的津貼和總的養(yǎng)老金

這次養(yǎng)老系統(tǒng)改革，主要是針對2006年提出的私人和公共養(yǎng)老金的覆蓋問題以及五大養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)的高昂成本問題所做出的舉措。團(tuán)結(jié)養(yǎng)老保險制度補(bǔ)充改進(jìn)了公共支柱，提高了AFP系統(tǒng)的參與程度，同時還處理了該系統(tǒng)一些其他問題?；緢F(tuán)結(jié)養(yǎng)老金從以前的每月48000比索增加到2008年的每月60000比索。這是一個不以供款為基礎(chǔ)的基本養(yǎng)老金，支付給那些沒有其他養(yǎng)老金的人員。對于那些對系統(tǒng)做出供款的人員，舊的最低養(yǎng)老金保障被團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金津貼替代。新的方案撤除了以前要求員工必須向其養(yǎng)老金賬戶供款20年以獲得保障資格的條款。2008年對于每月自籌養(yǎng)老金在50000～70000比索的個人，團(tuán)結(jié)計劃的供款高達(dá)每月17000比索[1]。這個金額逐漸上升，2012年達(dá)到每月255000比索。

2008年10月，智利推行了一種職業(yè)養(yǎng)老金計劃，稱為集體自愿養(yǎng)老儲蓄(APVC)。這種類型的養(yǎng)老金計劃，是雇主和授權(quán)機(jī)構(gòu)針對管理集體自愿養(yǎng)老儲蓄基金之間的合同。這項協(xié)議是由雇主代表其公司內(nèi)想要加入該計劃的員工制定而得。APVC計劃擁有來自雇主和員工兩個部分的供款。然而，只有雇主供款的計劃也同樣被允許。在這種情況下，在資金量等方面，僅有雇主的供款與同時有雇主和員工的供款將有所不同。APVC計劃將是雇主自愿提供;然而，一旦合同生效，雇主必須做出規(guī)定數(shù)額的供款。對于這些已經(jīng)提供的計劃，員工擁有參加的權(quán)利而不是義務(wù)。

2008年還通過了養(yǎng)老保險制度的一些其他改革，包括強(qiáng)制自營業(yè)人員參與養(yǎng)老保險系統(tǒng)，消除了每月的固定管理費用，而只需繳納以收入為基礎(chǔ)的那部分費用。相關(guān)法規(guī)還指定新的勞動力自動以最低費用進(jìn)入基金，并且允許外包個人賬戶的管理。為了提高基金的數(shù)量和行業(yè)內(nèi)的競爭，保險機(jī)構(gòu)可以設(shè)立養(yǎng)老金基金管理公司作為附屬公司。為了鼓勵中等收入的員工自愿向個人賬戶供款，那些注冊了并自愿供款的人員將有資格獲得年供款的15%的補(bǔ)貼，最高可達(dá)150萬比索。

三、智利養(yǎng)老保險系統(tǒng)的主要指標(biāo)

(一)養(yǎng)老金的覆蓋面

在智利，國民經(jīng)濟(jì)的正式和非正式部門之間存在著很大的人員流動。對個人資本賬戶系統(tǒng)做出供款的員工人數(shù)占所有勞動力人數(shù)的比例可以作為智利養(yǎng)老保險系統(tǒng)覆蓋面的一個主要指標(biāo)。到2007年年底，AFP系統(tǒng)的供款者占所有勞動力的61.2%(表1)。

外界對1981年法規(guī)的一個主要批評是，改革后的養(yǎng)老保險系統(tǒng)未能覆蓋智利員工的大部分。盡管改革中對員工工資的供款率有強(qiáng)制規(guī)定，但在2004年卻只有55%的勞動力積極供款，這個比例還稍低于1981年以前約63%的參加率[2]。無論是在舊的系統(tǒng)還是1981年以后的以儲蓄為基礎(chǔ)的系統(tǒng)中，自營業(yè)人員由于能夠自行決定是否參與到養(yǎng)老保險系統(tǒng)，故占他們未參與系統(tǒng)者的一個很大比重。2007年，自營業(yè)人員占全部勞動力的28%，但卻只有大約四分之一的自營業(yè)人員會定期向養(yǎng)老基金管理公司管理的賬戶供款。只有約60%的自營業(yè)人員完全參加養(yǎng)老保險，而這些員工中又只有40%是定期供款[2]。

此外，許多智利人在正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門中只工作了幾個月，或是在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門工作了一些時間，由于他們沒有受到正式聘用便不做任何供款。相對于做全職工作，越來越多的勞動力是被臨時性、季節(jié)性或兼職性工作雇用。因此，盡管在2004年有55%的勞動力參加養(yǎng)老保險，但是這55%的人員也不可能在當(dāng)年供款12個月。一項研究發(fā)現(xiàn)，只有20%的員工在他們90%的工作時間內(nèi)供款，而有20%的員工僅僅在他們10%的工作時間內(nèi)供款[3]。

很大一部分靠儲蓄支撐養(yǎng)老金賬戶的供款者所得到的養(yǎng)老金都低于最低養(yǎng)老金保障水平。而這樣的員工數(shù)量卻越來越多，他們的供款都少于20年，這樣一來又使得他們沒有資格獲得最低的養(yǎng)老金。2006年的一項研究表明，45%的養(yǎng)老基金供款者的儲蓄額所對應(yīng)的退休福利都低于正常保障水平。進(jìn)一步的研究可以預(yù)測，到2025年，幾乎所有養(yǎng)老金低于這一水平的員工，都必然沒有積累到要達(dá)到保障金額所必需的20年的供款。

表1 AFP系統(tǒng)覆蓋范圍 %

(二)養(yǎng)老基金的規(guī)模

根據(jù)智利養(yǎng)老金監(jiān)管局的統(tǒng)計，養(yǎng)老基金管理人積累的資產(chǎn)價值在2011年已達(dá)到111037萬美元。在過去的7年里，養(yǎng)老基金已達(dá)到平均每年11.5%的實際增長率。此外，養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比例不斷增加。1981年，由AFP管理的養(yǎng)老基金僅占當(dāng)年GDP的0.8%，而在2007年12月占到64%(圖2)。

圖2 養(yǎng)老基金的增長

(三)養(yǎng)老基金的組成

為了擴(kuò)大選擇范圍，基金的發(fā)展演變表現(xiàn)出了對新的經(jīng)常性投資工具的需求，以滿足不斷增長的對不同性質(zhì)金融資產(chǎn)的需求。在最初的養(yǎng)老系統(tǒng)改革發(fā)起時，有三大力量推動養(yǎng)老基金的投資組合的形成:投資限制的放寬、養(yǎng)老基金規(guī)模的擴(kuò)大以及國內(nèi)資本市場的發(fā)展。當(dāng)養(yǎng)老保險系統(tǒng)剛開始運行時，那些資金量較低的基金遵守了中央銀行設(shè)定的嚴(yán)格的規(guī)定，投資僅限于政府債券、抵押債券、金融機(jī)構(gòu)債券和非常有限的公司債券，不允許投資國外證券。隨著該養(yǎng)老體系的成熟，智利已逐步放開對投資的限定，對國外證券投資的限制也逐漸放開。

從養(yǎng)老保險系統(tǒng)穩(wěn)定運行以來，AFP總體投資的投資組合發(fā)生了巨大的變化(表2、圖3)。其中，投資于政府債券的份額一直平穩(wěn)下降，到2007年末僅占所有投資的7.8%。在養(yǎng)老體系建立之初，金融機(jī)構(gòu)債券占了最大的投資份額(約62%)，但在2002年7月已下降到7.2%左右。抵押債券的投資份額在1983年達(dá)到頂峰(為51%)，20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)下降到了投資資產(chǎn)組合的3.6%。股票投資是在20世紀(jì)80年代中期才被允許的，其投資份額從1986年的不到4%增長到1994年的32%;2007年，股票占總投資的15.2%，公司債券已經(jīng)從不到1%的投資份額增至8%，國外投資份額已逐漸上升至約35.5%。此外，在養(yǎng)老保險系統(tǒng)運行的初始，是沒有定期存款的，但現(xiàn)在這些已占到投資資產(chǎn)的18.4%。

表2 按行業(yè)分類智利企業(yè)年金基金投資情況 %

圖3 養(yǎng)老基金投資組合(2007年12月)

(四)成本和投資收益率

自1981年新的養(yǎng)老保險系統(tǒng)運行以來，養(yǎng)老基金資產(chǎn)的投資收益率有很大改善(圖4)。2006年的一項研究發(fā)現(xiàn)，在過去的10年里，養(yǎng)老基金管理人管理的賬戶取得了平均每年6.8%的收益率[4]。1981年新系統(tǒng)開始時，這些基金被限制于智利國內(nèi)的資產(chǎn)投資，其中很大一部分投資于政府債券。然而，由于基金規(guī)模的增長，債券及其他國內(nèi)投資無法吸收所有的儲蓄。因此，允許投資自由化，包括進(jìn)行非智利資產(chǎn)投資，有助于提高基金的投資回報。

從2002年9月多種基金制度實踐以來，新投資計劃的結(jié)果整體上比較理想，因為5個不同的投資組合平均都取得了正收益(表3)。

圖4 智利企業(yè)年金基金歷年投資收益率(%)

表3 養(yǎng)老金系統(tǒng)中養(yǎng)老基金的平均實際收益率 %

強(qiáng)加給儲戶的費用一直是對1981年養(yǎng)老保險系統(tǒng)改革爭議的另一個源頭。盡管AFP在努力提高養(yǎng)老基金的競爭力，1982—2003年，平均成本仍然上漲了5%。養(yǎng)老基金監(jiān)管局允許收取兩種類型的月管理費(固定管理費用和基于收入的可變費用)，而其中的固定費用在2008年的改革中被淘汰。到2008年，平均費用是員工工資的1.71%，這個比率高于除兩個實施智利模式個人賬戶制度的拉美國家以外的所有國家[5]。

由于AFP靠對潛在會員提供禮物和其他激勵措施來收取養(yǎng)老基金，沒有動力去降低收費標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致管理費用一直居高不下。由于智利的AFP市場競爭程度低，故利潤率相對較高，自改革以來其營業(yè)利潤率都在10%以上，如表4。此外，要形成新的基金是非常困難的，從而又消除了一個潛在的競爭對手。法律規(guī)定，無論會員的賬戶規(guī)模如何，基金對所有會員都收取相同的費用。很顯然，固定費用對擁有較小規(guī)模賬戶余額的低收入者產(chǎn)生了很大影響。因此，應(yīng)增強(qiáng)養(yǎng)老基金管理的競爭性，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年立法的主要目標(biāo)是降低成本和提高養(yǎng)老基金的管理便捷程度。

(五)退休人員收入

盡管存在覆蓋度相對較低和管理成本高昂的問題，智利的平均退休收入替代率預(yù)計仍然將與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家看齊。有評估報告表明，2020年以后，智利退休人員的收入平均可達(dá)到退休前收入的44%。這些高平均替代率有可能是因為相對而言較高的強(qiáng)制儲蓄率(10%)所帶來的結(jié)果。盡管擁有較高的儲蓄率，但因為同樣的儲蓄率適用于所有的收入水平，該系統(tǒng)的累進(jìn)還是十分有限。從有利的角度看，在1981年養(yǎng)老系統(tǒng)改革之后，10%的供款率對國民儲蓄的增長做出了一定貢獻(xiàn):國民儲蓄占GDP的比重，從1981年的不到1%，增長到1990年的25%，直至最近的60%。

表4 智利養(yǎng)老基金管理行業(yè)的運營情況 %

一旦達(dá)到退休年齡，即男子65歲，女性60歲，人們便可選擇立即按計劃提取退休金，或是按相關(guān)程序領(lǐng)取延期年金。退休人員可以從任何一家保險公司或中介機(jī)構(gòu)購買年金，到退休后的某個時間才開始進(jìn)行年金的支付。被允許提前退休的員工，他們的儲蓄資金要能支持相應(yīng)的退休福利，具體的應(yīng)占到他們在過去10年里平均收入的一個固定比例，并且這些福利也必須在一定程度上超過最低養(yǎng)老金水平。起初，員工的退休福利必須占到他們至少50%的收入和110%的最低保證養(yǎng)老金。從2004年開始，這些規(guī)定值逐漸提高，在2010年8月達(dá)到70%和150%。在2004年以前，高昂的交易成本可能會打擊一部分人購買年金的積極性，但即便如此，在2000年，仍有一半以上的退休人員選擇了年金[6]。

四、對我國的啟示

我國與智利都是發(fā)展中國家，但采用的養(yǎng)老保險模式卻不相同。智利實行的是完全基金積累制，而我國實行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制。盡管這樣，仍然有必要借鑒智利養(yǎng)老金改革的成功經(jīng)驗，來健全和完善我國的社會養(yǎng)老保險制度。

(一)強(qiáng)化轉(zhuǎn)軌中的政府責(zé)任

2011年7月《社會保險法》實施以來，大大地提高了個體工商戶、臨時工等靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險的參保率，但在養(yǎng)老保險系統(tǒng)運行過程中卻產(chǎn)生了巨大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)。雖然法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌成本由政府承擔(dān)，但個人賬戶的空賬運行情況并沒有明顯好轉(zhuǎn)。2011年，中國養(yǎng)老保險個人賬戶空賬額已達(dá)2.22萬億元，比2010年又增加了近5000億元[7]。借鑒智利的經(jīng)驗，我國可以發(fā)行類似認(rèn)可債券的特殊國家債券，或是發(fā)行養(yǎng)老金產(chǎn)品，如養(yǎng)老保險彩票等。通過更廣泛的渠道在社會上籌集基本養(yǎng)老金，使隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變成規(guī)范的明確債務(wù)。

(二)嚴(yán)格區(qū)分管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)

智利的養(yǎng)老基金監(jiān)管局作為政府部門是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而養(yǎng)老基金管理公司(AFP)是管理機(jī)構(gòu)?；鸬耐顿Y計劃明確清楚，并定期向供款者提供個人賬戶報告。我國應(yīng)采取積極措施，將作為監(jiān)管者的政府部門和作為管理者的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨立開來，并建立規(guī)范的信息披露機(jī)制。這樣，不僅可以避免政府靠強(qiáng)勢地位隨意挪用養(yǎng)老基金，也能增強(qiáng)養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)的獨立決策能力，提高管理效率。

(三)加快養(yǎng)老基金運作的市場化進(jìn)程

在智利養(yǎng)老金系統(tǒng)中，多家養(yǎng)老基金管理公司參與競爭，這對于提高養(yǎng)老基金管理效率有很大幫助。我國雖然設(shè)立了個人賬戶，但卻不能增值。因此可以適當(dāng)借鑒智利的改革經(jīng)驗，將市場化競爭機(jī)制引入到基金的投資運營中，降低管理成本，提高養(yǎng)老基金管理運作的效率，最大可能地實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值[8]。具體做法可以考慮通過公開招標(biāo)的方式由政府確定幾家基金管理機(jī)構(gòu)，如基金公司、保險公司、信托銀行等來對養(yǎng)老基金進(jìn)行市場化運作。

(四)促進(jìn)投資渠道的多元化和分散化發(fā)展

智利的實踐提供了一個養(yǎng)老基金與資本市場互動發(fā)展的良好例證，且其一個突出特點就是投資渠道多元化和分散化。我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度明確規(guī)定，基金結(jié)余額應(yīng)全部購買國債和存入專戶，禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)[9]。這就嚴(yán)格限制了我國養(yǎng)老基金的投資渠道，增大了由通貨膨脹引起的基金貶值的風(fēng)險。因此，應(yīng)合理放寬投資領(lǐng)域的限制，調(diào)整和創(chuàng)新金融工具，嘗試多元化的基金投資，為養(yǎng)老基金的增值拓展空間。

[1]Kritzer，Barbara E.Chile’s Next Generation of Pension Reform[J].Social Security Bulletin，2008，68(2):69－84.

[2]Solange Berstein.The Chilean Pension System:Facts and Challenges[M].Superintendent of AFP，Presentation for the OECD(Chile:2006).

[3]Bernstein，Solange.Chilean Pension Reform:Coverage Facts and Policy Alternatives[J].Journal of Latin American and Caribbean Economic Association，2006，6(2):227－279.

[4]Marcel.Elderecho a una vida digna en la vejez:Hacia un contrato social con la prevision en Chile[EB/OL].[2006－06 －23].http://www.consejoreformaprevisional.cl.

[5]Alberto Arenas de Mesa，Carmelo Mesa-Lago.The Structural Pension Reform in Chile:Effects，Comparisons with Other Latin American Reforms and Lessons[J].Oxford Review of Economic Policy，2006，22(1):149 －167.

[6]James E，Song X.Annuities Markets around the World:Money’s worth and risk Intermediation[C].World Bank Working Paper，2001.

[7]劉行喆.中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險個人賬戶空賬達(dá)2.2萬億[EB/OL].[2012 － 12 － 18].http://www.cs.com.cn/ssgs/hyzx/201212/t20121218_3783973.html.

[8]翁楓.智利的養(yǎng)老保險制度對我國社會保障模式的啟示[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010(12).

[9]黃陽濤，周蕾.智利養(yǎng)老金制度模式對我國的借鑒意義[J].湖北財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2011，23(4).