本刊記者 段雯娟

聚焦三中全會(huì)土地改革
——訪國土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任、中國地質(zhì)大學(xué)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院分黨委書記吳克寧

本刊記者 段雯娟

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議于11月9日在北京舉行。全會(huì)聽取和討論了習(xí)近平受中央政治局委托作的工作報(bào)告，會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。其中十八屆三中全會(huì)公報(bào)中有關(guān)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”以及“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”等的表述，令土地改革成為了市場(chǎng)最關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一?！敖⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”被譽(yù)為此次土地改革中最大的亮點(diǎn)。在業(yè)內(nèi)人士看來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，必將推動(dòng)進(jìn)一步增加土地改革試點(diǎn)，集體建設(shè)用地有條件通過市場(chǎng)化交易將成為下一步改革的方向。

針對(duì)此次三中全會(huì)土地改革的相關(guān)內(nèi)容，本刊記者專訪了國土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任、中國地質(zhì)大學(xué)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院分黨委書記、博士生導(dǎo)師吳克寧教授。

《地球》：您如何認(rèn)識(shí)十八屆三中全會(huì)有關(guān)土地改革的內(nèi)容？

吳克寧：此次三中全會(huì)土地制度的改革是國內(nèi)外矚目的一次改革，因?yàn)樵谑邔萌腥珪?huì)上就提出了關(guān)于土地改革的一些內(nèi)容，會(huì)前國務(wù)院發(fā)展研究中心為黨的十八屆三中全會(huì)提交的一份改革方案，即“383方案”，該方案提出了“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的改革基本思路和行動(dòng)方案。我感覺這個(gè)方案比較具體，但這是一個(gè)過于超前的辦法，目前各界都在談?wù)?，都很關(guān)注這件事，包括由國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林等人撰寫的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》稱，應(yīng)大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。十八屆三中全會(huì)有關(guān)土地改革的內(nèi)容出來之后，相較十七屆三中全會(huì)提到的逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，去掉了“逐步”二字，確實(shí)是往前邁進(jìn)了一大步。

《地球》：在您看來，現(xiàn)在是否到了土地改革的關(guān)鍵點(diǎn)？

吳克寧：我認(rèn)為此次三中全會(huì)關(guān)于土地改革是到了關(guān)鍵點(diǎn)，因?yàn)樵谑邔萌腥珪?huì)上提到的是逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。逐步建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)際上只在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方或國家試點(diǎn)的地方（例如廣東、四川等地）。目前全國大部分地區(qū)并沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)市場(chǎng)，而且國家沒有出臺(tái)相關(guān)文件。例如有些地方違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重，土地的隱形市場(chǎng)非常多，因此在這種狀況下，應(yīng)盡早規(guī)范。

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)就意味著放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，這與目前的征地制度改革相對(duì)應(yīng)，而且對(duì)于征地，前國務(wù)院總理溫家寶提出，制定出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例是2012年的主要工作任務(wù)之一。土地管理法第47條中有按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，此前業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，大幅提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償款將有助于讓農(nóng)民公平分享城鎮(zhèn)化的土地增值收益。但也有人擔(dān)心，無上限的補(bǔ)償，會(huì)在城市周圍出現(xiàn)一個(gè)因?yàn)檎鞯乇└坏摹氨└蝗Α?，提高土地流轉(zhuǎn)成本，造成新的不公。而不懂土地管理法的一些人在媒體上說政府要提高征地價(jià)格十倍，農(nóng)民就坐等征地的價(jià)格飆升，這樣就影響了正常的征地，影響了正規(guī)的土地市場(chǎng)，所以早就應(yīng)該出臺(tái)。

目前，《土地管理法修正案(草案)》對(duì)第47條做了修改，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則。目前該草案仍在修改中，按照正常程序，還要經(jīng)歷全國人大常委會(huì)的兩次審議才能通過，因此新版《土地管理法》最快也要在2014年6月才能公布。

《地球》：土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，但目前全國土地確權(quán)工作尚未完成且依然繁雜，確權(quán)難在哪些地方？在確權(quán)完成之前，就開始土地流轉(zhuǎn)改革，這中間有可能出現(xiàn)哪些問題？

吳克寧：我們第二次全國土地調(diào)查以后做的工作是集體土地的確權(quán)，但是對(duì)每家每戶的確權(quán)有些地方只是確了一部分，因?yàn)檫@個(gè)工作量相對(duì)來說比較大，對(duì)縣域來說經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)比較重。

成都在土地的確權(quán)頒證、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面是做的比較好的，我前幾天剛好去成都市參加農(nóng)用地分等更新完善會(huì)議，會(huì)后專門用了一個(gè)下午去郫縣了解城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)的情況，因?yàn)槌啥际懈骺h專門成立了一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)上做了好幾年，相對(duì)來說比較規(guī)范，國土部門確權(quán)，然后頒證，再到統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)去進(jìn)行流轉(zhuǎn)。比如集體建設(shè)用地、林權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)還有一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)完全建立一個(gè)在網(wǎng)上電子牌子上，它是一個(gè)公開規(guī)范的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，而且還可以公開拍賣等等，做的非常不錯(cuò)。

因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的首要前提是產(chǎn)權(quán)明晰，國土資源部幾年前就發(fā)文土地流轉(zhuǎn)必須要頒證，頒不了就不征地、不流轉(zhuǎn)、不能開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤，但是有些經(jīng)濟(jì)落后的或是意識(shí)不強(qiáng)的地區(qū)就不想確權(quán)頒證，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為成本太大，會(huì)出現(xiàn)難以解決的糾紛，并且頒證之后征地更困難。土地確權(quán)頒證按照要流轉(zhuǎn)的時(shí)序來進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)困難的縣不一定全都頒完，可以按照要流轉(zhuǎn)的地方早頒，這樣就可以解決這個(gè)問題。

《地球》：十八屆三中全會(huì)在土地改革方面提出“建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的猜想立刻甚囂塵上。很多人認(rèn)為如果農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，會(huì)攪動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)，推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，您的觀點(diǎn)是？

吳克寧：現(xiàn)在這個(gè)問題有兩種觀點(diǎn)，一是如果按照同權(quán)、同地、同價(jià)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么實(shí)際上只要符合用地規(guī)劃和符合用途管制就可以轉(zhuǎn)正，十八屆三中全會(huì)上提到允許農(nóng)村集體經(jīng)營性的建設(shè)用地出讓、租賃、入股、與國有土地同等入市同權(quán)同價(jià)，但是關(guān)鍵點(diǎn)就是經(jīng)營性建設(shè)用地，以前的解釋是小產(chǎn)權(quán)房不算經(jīng)營性建設(shè)用地，按道理說，只要符合用途管制符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃合法取得，那為什么農(nóng)民不能蓋房子，為什么只有政府征地儲(chǔ)備后招牌掛讓房地產(chǎn)老板去蓋？這就可能牽扯到一個(gè)國有的稅收問題，其實(shí)有人研究過，房地產(chǎn)開發(fā)商得到的利潤相對(duì)來說最多，炒房人得到的利潤很多，政府可能得到30%左右，農(nóng)民只得到了6%～7%。

在這個(gè)征地增值過程中如果真正按照十八屆三中全會(huì)所說賦予農(nóng)民的更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利按道理說應(yīng)該是開放的，我認(rèn)為假如說用集體的農(nóng)村建設(shè)用地存量的宅基地，通過我們?cè)瓉硭^的農(nóng)村土地綜合整治把它變成耕地，然后農(nóng)民集中把基礎(chǔ)設(shè)施弄好，騰出來建設(shè)用地，如果符合城市規(guī)劃的我認(rèn)為就可以。

比如深圳的一個(gè)處理方法就是宣布土地歸為國有，那么小產(chǎn)權(quán)房就合法了，同時(shí)這也是別人學(xué)不了的，還有一種方法比如廣東的三舊改造（廣東三舊改造是指廣東省特有的改造模式，分別是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造?！叭f”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施。開展“三舊”改造的項(xiàng)目，必須符合城市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，“三舊”改造總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，已納入省“三舊”改造監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，需制訂改造方案，并且通過市（縣）人民政府批準(zhǔn)。）根據(jù)不同的時(shí)期按不同的處理方法，總的來說這么做會(huì)造成一定的國有資產(chǎn)流失，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房不交出讓金和各種稅費(fèi)，所以說小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)問題比較難處理，總的方向我認(rèn)為只要符合用途管制符合規(guī)劃，各種稅收政策等，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”合法化是應(yīng)該可以的。關(guān)鍵是現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房大多是既不符合政府土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)村規(guī)劃，存在著大量的違法用地，造成了農(nóng)用地、耕地甚至是基本農(nóng)田的破壞！

《地球》：三中全會(huì)公告提出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵是什么？如何落實(shí)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”？

吳克寧：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一是指土地制度，分集體土地和國有土地，另一個(gè)是戶籍制度。十八屆三中全會(huì)中提到推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。

戶口雖然放開但是土地不可能全部變成國有，那這種情況下就縮小征地范圍，如果建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，跟十七屆三中全會(huì)表述的就不一樣了，那是在符合規(guī)劃的前提下規(guī)劃范圍外可以流轉(zhuǎn)，我理解十八屆三中全會(huì)就是規(guī)劃范圍內(nèi)也可以流轉(zhuǎn)，這樣就減少了征地范圍，但是這個(gè)是有問題的，因?yàn)閼椃ɡ锩嬉?guī)定城市土地屬國家所有，但是這個(gè)憲法是當(dāng)年頒布的，應(yīng)該是指建成區(qū)，現(xiàn)在大家都把它理解成規(guī)劃區(qū)，而規(guī)劃是一直在變?cè)跀U(kuò)大的，假如都變成城市了，那么憲法這句話是否要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但是，無論是土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等的修法過程還是非常漫長的，盡快的把有關(guān)的法律盡快完善，我覺得是非常重要的。