本刊記者 岳尚華

11月15日十八屆三中全會《決定》公布，明確提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。由此可見，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利有哪些？怎么讓農(nóng)民獲得這些權(quán)利？為此，本刊記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶。

《地球》：這次三中全會提出要“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”，您怎么看待這一提法？

葉興慶：農(nóng)村改革是關(guān)系到農(nóng)民利益和農(nóng)村發(fā)展的重大問題。農(nóng)村改革35年來，最重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是要尊重農(nóng)民物質(zhì)利益，以此調(diào)動農(nóng)民積極性。實(shí)行“大包干”、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，都是為了增加農(nóng)民的物質(zhì)利益。在新的歷史起點(diǎn)上全面深化農(nóng)村改革，必須繼續(xù)尊重農(nóng)民物質(zhì)利益，讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化建設(shè)成果。而深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是新形勢下進(jìn)一步尊重農(nóng)民物質(zhì)利益的必然要求。

農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利主要來自三個方面，一是土地承包經(jīng)營權(quán)，二是宅基地使用權(quán)及房屋財產(chǎn)權(quán)，三是集體資產(chǎn)股權(quán)。土地是農(nóng)民的生活和生產(chǎn)資料。讓宅基地、農(nóng)民的自留地、農(nóng)民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉(zhuǎn)，形成這樣一種收益，能夠更好地保障農(nóng)民的生活。

《地球》：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向承包經(jīng)營權(quán)傾斜是一種大趨勢，其中的關(guān)鍵是什么？

葉興慶：30多年來在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的過程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不斷向承包經(jīng)營權(quán)傾斜是正確和必要的，保障了承包戶的權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，承包主體與經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象越來越多，迫切需要對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和完善。

從土地承包經(jīng)營權(quán)來看，農(nóng)民已獲得占有、使用、收益權(quán)，以及包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的部分處置權(quán)。我們認(rèn)為，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。

《地球》：具體來說，怎么處理好三者之間的關(guān)系？

葉興慶：具體來說，可考慮按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路，完善農(nóng)村土地制度。在堅持集體所有前提下，承包權(quán)要賦予有資格的人，以體現(xiàn)公平；經(jīng)營權(quán)要配置給有能力的人，以體現(xiàn)效率。只有這樣，才能更好地適應(yīng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求。

“尊重集體所有權(quán)”，就是要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。

“劃斷農(nóng)戶承包權(quán)”，就是要界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上落實(shí)“長久不變”，并對承包權(quán)的權(quán)能邊界進(jìn)行清晰界定。

“保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”，就是要適應(yīng)承包主體與經(jīng)營主體分離的新趨勢，對實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者給予更多支持和保護(hù)，讓務(wù)農(nóng)種糧者得實(shí)惠。

《地球》：為什么說要擴(kuò)大宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能？怎樣才能實(shí)現(xiàn)？

葉興慶：從宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)來看，物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但這還不夠，因?yàn)檎厥褂脵?quán)還不能抵押、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的房屋附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導(dǎo)致農(nóng)民房屋價值不能得到充分體現(xiàn)。農(nóng)村人口流動日趨頻繁，農(nóng)村空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非常可惜。

擴(kuò)大宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)權(quán)能，可考慮分兩步走，第一步放寬農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)的限制條件，允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi)。對購買農(nóng)房者應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的資格條件和使用、維修改造規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房。

第二步放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如宅基地不能再無償取得、明確使用期限等。

《地球》：一直以來小產(chǎn)權(quán)房備受爭議，您怎么看小產(chǎn)權(quán)房問題？小產(chǎn)權(quán)房能不能轉(zhuǎn)正？

葉興慶：需要特別強(qiáng)調(diào)一下，小產(chǎn)權(quán)房是不合法、不公平的，不能為其轉(zhuǎn)正。小產(chǎn)權(quán)房不合法，是因?yàn)椴环贤恋乩靡?guī)劃、違反了土地用途管制。規(guī)劃和用途管制是現(xiàn)代土地制度的重要原則，是法制國家通行的制度安排。小產(chǎn)權(quán)房，有些建在農(nóng)村集體建設(shè)用地上，有些甚至建在農(nóng)用地上，而按目前的規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體建設(shè)用地不是用來建商品住宅的，農(nóng)用地更不能隨意轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。如果小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，那就是在鼓勵違法，讓人產(chǎn)生法不責(zé)眾的錯覺。

小產(chǎn)權(quán)房不公平，一是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房用地沒有繳納土地出讓金、沒有分?jǐn)偝鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，如果讓其轉(zhuǎn)正，對那些購買了商品房、分?jǐn)偭顺鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的人是不公平的；二是因?yàn)槟苌w小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民，不是廣大農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民，只是城中村和城郊的原住民，如果讓其轉(zhuǎn)正，對占人口絕大多數(shù)的外來進(jìn)城農(nóng)民是不公平的。

《地球》：怎么促進(jìn)集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能改革？

葉興慶：集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能改革的空間更大、法律障礙更小、步伐應(yīng)該更快。

在集體資產(chǎn)較多的地方，應(yīng)該加快推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。方向是將集體資產(chǎn)折股量化到有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的所有人，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東、資產(chǎn)變股權(quán)”，實(shí)現(xiàn)從“共同共有”到“按份共有”的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，不僅應(yīng)該有占有、收益的權(quán)能，而且應(yīng)有處分的權(quán)能，也就是可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承。農(nóng)民既可以長期持有集體股權(quán)，也可以有償退出集體股權(quán)。這有利于人口流動。在不斷完善治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，甚至可以增資擴(kuò)股，使集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加開放，而不是繼續(xù)封閉。這可以增強(qiáng)其活力。

【公報摘要】

堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。