■文/肖才陽(yáng) 萬(wàn)祖俊 陳榮章

在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法中，不論是簡(jiǎn)易程序還是一般程序的行政處罰，如何正確認(rèn)定行政相對(duì)人，直接影響到整個(gè)行政案件的處罰是否正確、是否合法，如果認(rèn)定出錯(cuò)，將會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法違法的情況發(fā)生，甚至行政敗訴。在認(rèn)定行政相對(duì)人時(shí)，如何正確界定公民、法人或者其他組織？筆者結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，作如下分析與探討。

公民（自然人）

我國(guó)的《民法通則》中同時(shí)使用了“自然人”和“公民”兩個(gè)概念。實(shí)際上，“自然人”和“公民”這兩個(gè)概念在內(nèi)涵和外涵上都是不同的。公民是指具有一個(gè)國(guó)家的國(guó)籍，根據(jù)該國(guó)的法律享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人；而自然人，則是指一切具有自然生命形式的人。在中國(guó)境內(nèi)，公民僅指中華人民共和國(guó)公民；而自然人則不僅包括中國(guó)公民，也包括外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人?？梢?jiàn)，“自然人”的范圍大于“公民”的范圍。在《民法通則》中將“公民”與“自然人”是并用的。該法第八條第二款明確規(guī)定：“本法關(guān)于公民的規(guī)定，適用于在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人，法律另有規(guī)定的除外”。因此可解釋為在我國(guó)現(xiàn)行民法上，這兩個(gè)概念是通用的。但是，在1999年10月1日起施行的《合同法》的第二條中，則只使用了平等主體的“自然人”的提法。

（一）對(duì)個(gè)體工商戶的認(rèn)定?！睹穹ㄍ▌t》第二十六條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶”。個(gè)體工商戶的主體是個(gè)體勞動(dòng)者。這里所說(shuō)的“戶”既包括從事工商經(jīng)營(yíng)的公民個(gè)人，也包括從事工商勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)的家庭。個(gè)體工商戶經(jīng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記領(lǐng)得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后便可在核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)獨(dú)立進(jìn)行工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍內(nèi)享有民事主體資格。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則意見(jiàn)》）第四十一條及最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法意見(jiàn)》）第四十六條，起字號(hào)的個(gè)體工商戶在民事訴訟中應(yīng)以營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記的業(yè)主（戶主）為訴訟當(dāng)事人，同時(shí)在法律文書中注明登記的字號(hào)。該規(guī)定明確了戶主作為公民的法律地位。

【案例1】張三是一個(gè)體工商戶，從事眼鏡加工制作，開(kāi)辦的眼鏡店依法登記為“宏達(dá)眼鏡店”，現(xiàn)在加工經(jīng)營(yíng)中違反了質(zhì)監(jiān)部門的法律法規(guī)，本案中的違法主體是張三還是宏達(dá)眼睛店？依據(jù)《民法通則意見(jiàn)》第四十一條規(guī)定，行政相對(duì)人是張三，文書中的被處罰（單位）人應(yīng)表述為“張三（宏達(dá)眼鏡店）”。

【案例2】假設(shè)上述案例中“宏達(dá)眼鏡店”的營(yíng)業(yè)登記業(yè)主是張三，而實(shí)際的出資人及經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)歸屬者均是李四。問(wèn)：本案應(yīng)對(duì)誰(shuí)進(jìn)行處罰?依據(jù)《民事訴訟法意見(jiàn)》）第四十六條第二款規(guī)定，個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不一致的，以業(yè)主和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為共同訴訟人。因此，張三和李四為共同責(zé)任人，應(yīng)對(duì)違法行為人或直接責(zé)任人進(jìn)行處罰。

（二）對(duì)個(gè)人合伙的認(rèn)定。個(gè)人合伙是指兩個(gè)以上的公民，按照協(xié)議各自提供資金、實(shí)物、技術(shù)等合伙經(jīng)營(yíng)，共同勞動(dòng)。依據(jù)《民法通則意見(jiàn)》第四十五條，將個(gè)人合伙組織在訴訟中的地位分為兩類：①起字號(hào)的，以登記的字號(hào)為訴訟當(dāng)事人，合伙負(fù)責(zé)人為訴訟代表人；②未起字號(hào)的，以全體合伙人為共同訴訟人，合伙人人數(shù)眾多的，成立代表人訴訟。但《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十七條對(duì)此作出了不同規(guī)定：不論起字號(hào)與否，個(gè)人合伙的全體合伙人在訴訟中均為共同訴訟人；起字號(hào)的應(yīng)在法律文書中注意登記的字號(hào)；全體合伙人人數(shù)眾多的，成立代表人訴訟。《民法通則意見(jiàn)》頒布行于1988年，《民事訴訟法意見(jiàn)》頒行于1992年，依照新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)以《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十七條為準(zhǔn)。但個(gè)人合伙組織在訴訟中的地位有別于合伙企業(yè)組織。依據(jù)《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十條及《合伙企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，合伙企業(yè)是經(jīng)依法登記并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的營(yíng)利性組織，在訴訟中享有訴訟當(dāng)事人地位，并不以全體合伙人為訴訟當(dāng)事人。

【案例3】甲、乙、丙、丁等12人訂立書面合伙協(xié)議，成立一個(gè)合伙組織，合伙字號(hào)為“五星食品廠”。現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反質(zhì)監(jiān)部門的法律、法規(guī)，本案應(yīng)以誰(shuí)為行政相對(duì)人？

【案例4】甲、乙、丙、丁等12人經(jīng)依法核準(zhǔn)登記，設(shè)立一合伙企業(yè)，企業(yè)名稱為“五星食品廠”，現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反質(zhì)監(jiān)部門的法律法規(guī)，本案應(yīng)以誰(shuí)為行政相對(duì)人？

案例3中，甲、乙、丙、丁等12人成立的是個(gè)人合伙組織，應(yīng)以該12個(gè)合伙人為共同違法；而在案例4中，甲、乙、丙、丁等12人成立的是合伙企業(yè)，應(yīng)以合伙企業(yè)本身五星食品廠為違法主體。由于在例3中共同違法行為人為12人，成立了人數(shù)確定的多數(shù)人之訴，該12人應(yīng)推選代表人（比如推選甲）。依照《民法通則意見(jiàn)》第四十五條第二款，該訴訟代表人的訴訟行為，對(duì)全體合伙人自然發(fā)生法律效力。

但在例4中，我們假設(shè)甲為合伙企業(yè)負(fù)責(zé)人，其代表合伙企業(yè)參加訴訟，則甲與合伙企業(yè)“五星食品廠”的關(guān)系相當(dāng)于一個(gè)法定代表人與法人的關(guān)系，故甲的訴訟行為（代表行為）即視為被代表人“五星食品廠”的行為，其訴訟行為對(duì)合伙企業(yè)當(dāng)然有效。換言之，這里并不成立人數(shù)確定的多數(shù)人之訴。

法人

（一）我國(guó)的《民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。根據(jù)我國(guó)的立法標(biāo)準(zhǔn)，可將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人。企業(yè)法人分為公司法人和非公司法人，公司法人包括有限公司法人和股份公司法人；非公司法人包括工廠、廠礦、商店、農(nóng)場(chǎng)等。非企業(yè)法人分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和基金會(huì)法人。企業(yè)法人從核準(zhǔn)登記手續(xù)辦理完畢，依法領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起享有民事權(quán)利能力；非企業(yè)法人不需辦理法人登記的，自成立之日起具有民事權(quán)利能力，需要辦理法人登記的，從核準(zhǔn)登記手續(xù)辦理完畢之日起取得民事權(quán)利能力。

（二）我國(guó)《公司法》第二條及第一百九十二條區(qū)分中國(guó)公司與外國(guó)公司時(shí)，采用了“準(zhǔn)據(jù)法+設(shè)立地”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)立法主義，即依據(jù)中國(guó)公司法且在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的公司屬中國(guó)公司，否則為外國(guó)公司，所以中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法人屬中國(guó)企業(yè)法人。

（三）法定代表人與法人的關(guān)系：法定代表人與公司法人在內(nèi)部關(guān)系上可能存在也可能不存在勞動(dòng)合同關(guān)系，如存在，則法定代表人屬于雇員的范疇。但在對(duì)外關(guān)系上，法定代表人對(duì)外以法人名義進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)，其與法人之間并非代理關(guān)系，而是代表關(guān)系，且其代表職權(quán)來(lái)自法律的明確授權(quán)，故不另需法人的授權(quán)委托書。因此，法定代表人對(duì)外的職務(wù)行為即為法人行為，其后果由法人承擔(dān)（《民法通則》第四十三條）。

【案例5】王某是甲公司的法定代表人，以甲公司名義生產(chǎn)、銷售農(nóng)資產(chǎn)品30日后，王某意外死亡。該批農(nóng)資產(chǎn)品經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門隨機(jī)抽樣檢查為劣質(zhì)產(chǎn)品，要立案查處，追究甲公司的行政責(zé)任。甲公司新任法定代表人李某以王某死亡，且未經(jīng)董事會(huì)同意，屬于個(gè)人行為為由，不應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。本案中，王某作為甲公司的法定代表人，又是以甲公司的名義進(jìn)行生產(chǎn)銷售的，當(dāng)然為職務(wù)行為，故違法責(zé)任主體為甲公司，而非王某?，F(xiàn)作為法定代表人的王某雖已死亡，但不影響已經(jīng)發(fā)生的效力，法定代表人的行為并不因其死亡而失效。法定代表人在其職權(quán)范圍內(nèi)，以法人的名義，代表法人進(jìn)行的各種行為就是法人的行為。如果法定代表人在其職權(quán)范圍內(nèi)從事法律禁止的其他活動(dòng)，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，除法人承擔(dān)責(zé)任外，對(duì)法定代表人可以給予行政處分、罰款、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【案例6】某農(nóng)資公司經(jīng)理法定代表人王某購(gòu)進(jìn)一批農(nóng)藥存放在公司銷售倉(cāng)庫(kù)內(nèi)，質(zhì)監(jiān)部門在執(zhí)法打假中，隨機(jī)抽樣結(jié)果為劣質(zhì)產(chǎn)品，經(jīng)查證，該批農(nóng)藥系該公司經(jīng)理王某和兩位副經(jīng)理李某、江某三人達(dá)成合伙協(xié)議后共同籌資私自購(gòu)進(jìn)并進(jìn)行銷售的，已經(jīng)銷售農(nóng)藥的利潤(rùn)被三人均分。且王某在購(gòu)買和銷售時(shí)均已自己的名義進(jìn)行。本案應(yīng)對(duì)誰(shuí)進(jìn)行處罰？本案中，雖然王某是該公司的法定代表人，但是其以個(gè)人名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就應(yīng)以個(gè)人名義承擔(dān)權(quán)利和義務(wù)。此農(nóng)藥系該公司經(jīng)理王某和兩位副經(jīng)理李某、江某三人達(dá)成合伙協(xié)議后共同籌資私自購(gòu)進(jìn)并進(jìn)行銷售，且所得利潤(rùn)三人已經(jīng)均分，三人的共同行為符合個(gè)人合伙的要件，應(yīng)視為個(gè)人合伙關(guān)系，而王某則是個(gè)人合伙的代表人。因此，應(yīng)以個(gè)人合伙作為行政相對(duì)人。質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)根據(jù)三人的違法事實(shí)、情節(jié)等，確定行政責(zé)任的大小，并予以處罰。

其他組織

（一）其他組織是指那些不具備法人條件而未取得法人資格，但有一定的組織或名稱，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，并設(shè)有代表人或管理人的組織。該種組織依法可以作為民事訴訟的當(dāng)事人，以自己的名義起訴、應(yīng)訴，享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)?！睹袷略V訟法意見(jiàn)》第四十條對(duì)其他組織作了九項(xiàng)界定，在這個(gè)《意見(jiàn)》中最高人民法院對(duì)民事訴訟中的其他組織進(jìn)行了解釋。因此，質(zhì)監(jiān)部門在行政處罰中對(duì)于其他組織的認(rèn)定也應(yīng)當(dāng)參考該《意見(jiàn)》的司法解釋，做到合理、合法的界定行政相對(duì)人。

【案例7】2012年10月8日，甲、乙兩人約定合伙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)肥料，并依法申請(qǐng)成立了民盛有機(jī)無(wú)機(jī)復(fù)混肥廠（以下簡(jiǎn)稱復(fù)混肥廠）。雙方書面合同明確協(xié)定，均有采購(gòu)和推銷的權(quán)利和義務(wù)。經(jīng)營(yíng)的盈利與虧損及其它風(fēng)險(xiǎn)按50%分別分配和承擔(dān)。在生產(chǎn)過(guò)程中自查發(fā)現(xiàn)一批肥料的產(chǎn)品質(zhì)量不合格。甲立即提出該批肥料不準(zhǔn)出廠，要求作技術(shù)處理，并征求了乙的意見(jiàn)。12月9日，乙私自將該批準(zhǔn)備作技術(shù)處理的肥料便宜銷售給了丙，丙在使用中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量有問(wèn)題，后經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門抽樣送檢，結(jié)果判為不合格產(chǎn)品，遂立案查處。此時(shí)，甲才知道乙私自銷售該批肥料，且未經(jīng)本人同意。認(rèn)為屬于個(gè)人行為，不該把行政責(zé)任歸究到復(fù)混肥廠。問(wèn)：誰(shuí)是本案的責(zé)任主體？根據(jù)《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十條對(duì)其他組織作的界定，依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合伙組織應(yīng)為其他組織。丙來(lái)該廠購(gòu)買肥料，乙以該廠名義銷售，買賣合同的主體應(yīng)為丙和復(fù)混肥廠。因此，復(fù)混肥廠是本案的責(zé)任主體。至于乙未經(jīng)合伙人同意銷售不合格肥料，是其合伙組織內(nèi)部管理問(wèn)題，甲不能因此主張復(fù)混肥廠無(wú)責(zé)任。

（二）企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)屬民法中的其他組織范疇，分支機(jī)構(gòu)可在登記核準(zhǔn)的范圍內(nèi)以自己名義從事民事活動(dòng)，分支機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立的民事主體地位。分支機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中涉訴的，應(yīng)以誰(shuí)為訴訟當(dāng)事人呢？有以下三種情形：

（1）依法設(shè)立且領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)，法人、分支機(jī)構(gòu)為共同訴訟當(dāng)事人；也可以分支機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人。

【案例8】省利達(dá)有限責(zé)任公司縣分公司使用未經(jīng)定期檢驗(yàn)的特種設(shè)備，經(jīng)縣特種設(shè)備安全監(jiān)察部門責(zé)令限期改正而逾期仍未改正，經(jīng)查，縣分公司在當(dāng)?shù)毓ど滩块T取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。本案是以省公司還是以縣分公司為違法主體？依據(jù)《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十條第（五）項(xiàng)，符合依法設(shè)立且領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)，具備擔(dān)當(dāng)訴訟當(dāng)事人資格，在訴訟中直接作為原告或被告出現(xiàn)。但在我國(guó)司法實(shí)踐中，人們常常將法人、分支機(jī)構(gòu)作為共同被告一并起訴，于法理亦有依據(jù)（參見(jiàn)《擔(dān)保法解釋》第一百二十四條）。但不論只起訴分支機(jī)構(gòu)或一并起訴法人、分支機(jī)構(gòu)，都是以承認(rèn)分支機(jī)構(gòu)的訴訟主體資格為前提的。分支機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)中引致的責(zé)任均可先以分支機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)支付，不足部分再以法人財(cái)產(chǎn)支付。因此，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)對(duì)省公司進(jìn)行調(diào)查取證，確定縣分公司具有民事責(zé)任能力的，可以作為違法主體。

（2）中國(guó)人民銀行、商業(yè)銀行或保險(xiǎn)公司的分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人。

【案例9】中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行省縣支行在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用未經(jīng)強(qiáng)制認(rèn)證的人民幣偽鈔鑒別儀，質(zhì)監(jiān)部門要立案查處，是以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、省支行還是以縣支行為責(zé)任主體？依據(jù)《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十條第（六）項(xiàng)、第（七）項(xiàng)，若該分支機(jī)構(gòu)為中國(guó)人民銀行、商業(yè)銀行或保險(xiǎn)公司的分支機(jī)構(gòu)，則只能以分支機(jī)構(gòu)為訴訟當(dāng)事人。因此，縣支行為責(zé)任主體。

（3）法人非依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，或雖依法設(shè)立，但未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)，以設(shè)立該分支機(jī)構(gòu)的法人為當(dāng)事人。

【案例10】商業(yè)總公司在縣設(shè)立分公司，分公司經(jīng)銷的商品印有未經(jīng)核準(zhǔn)注冊(cè)（備案）的商品條碼，經(jīng)查，該分公司并未在該縣工商局登記，質(zhì)監(jiān)部門查處時(shí)，是以商業(yè)總公司還是以分公司為責(zé)任主體？依據(jù)《民事訴訟法意見(jiàn)》第四十一條，法人未依法設(shè)立或雖依法設(shè)立，但未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，這兩種情形下，分支機(jī)構(gòu)無(wú)訴訟當(dāng)事人資格，仍應(yīng)以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的法人為訴訟當(dāng)事人。因此，應(yīng)以商業(yè)總公司為責(zé)任主體。

綜上，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，當(dāng)行政法的規(guī)定出現(xiàn)空缺，與民法學(xué)的法律關(guān)系具有類同的性質(zhì)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以選擇適用民法的有關(guān)一般法理規(guī)定。但對(duì)于行政相對(duì)人的責(zé)任能力、法律地位等最基本的法理問(wèn)題，如果不能正確作出分析，就會(huì)影響行政相對(duì)人的相關(guān)權(quán)益，對(duì)于法律責(zé)任主體認(rèn)定的準(zhǔn)確與否，也直接影響到行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的確定力、公信力和執(zhí)行力。因此，建議在我國(guó)的行政立法體系中，對(duì)行政相對(duì)人的界定有一個(gè)明確的規(guī)定，有助于完善我國(guó)的行政法治，確保依法行政，對(duì)完善我國(guó)的行政訴訟制度也起到推動(dòng)作用。