賀羽

【摘 要】高校對口支援政策執(zhí)行需要建立起以政府為主導(dǎo)、以支援高校和受援高校為主體、以地方政府為有力支持的高校對口支援執(zhí)行體系。本文從地方政府在高校對口支援政策的執(zhí)行現(xiàn)狀出發(fā)，探討地方政府在高校對口支援政策執(zhí)行中應(yīng)發(fā)揮的作用，從而為地方政府對高?！皩谥г闭叩某掷m(xù)執(zhí)行提供理論借鑒。

【關(guān)鍵詞】地方政府；高校對口支援政策；政策執(zhí)行；作用

在2001年6月啟動的以“發(fā)展西部地區(qū)高等教育，加快培養(yǎng)急需的高級專門人才”為目的的“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”，是教育公平正義主流價值觀的體現(xiàn)，同時也是我國21世紀(jì)推進(jìn)高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要創(chuàng)新。該政策實(shí)施十余年以來，取得了成績，也存在一些偏差。貫徹執(zhí)行政策是地方政府的重要責(zé)任，地方政府作為地方高校的公共管理部門，應(yīng)正視對口支援政策執(zhí)行過程中的現(xiàn)存矛盾，協(xié)調(diào)支援高校與受援高校的利益，建立各要素之間合理的互動關(guān)系，調(diào)動人力、物力、財(cái)力、智力等多種力量，構(gòu)建良好的執(zhí)行環(huán)境，使得對口支援政策執(zhí)行機(jī)制政策運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、高校對口支援政策執(zhí)行的內(nèi)涵

所謂“對口支援”是指由政府啟動，在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)校之間建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的物質(zhì)和智力資源，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展的一種援助模式。對于政策執(zhí)行的規(guī)范性研究，西方學(xué)者大致上朝著兩個方向發(fā)展，一是行動學(xué)派，注重行動和目標(biāo)之間的關(guān)系，認(rèn)為政策的執(zhí)行關(guān)鍵在于行動。二是組織理論學(xué)派，注重組織的作用，認(rèn)為政策執(zhí)行核心在于組織如何安排。這兩種學(xué)派的理論并不沖突，因?yàn)檎邎?zhí)行行動都是由執(zhí)行者去做的，它們只是分別強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行其中的一個方面。張金馬教授結(jié)合兩派的思路，認(rèn)為“所謂政策執(zhí)行，就是指政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取宣傳、解釋、實(shí)施、實(shí)驗(yàn)、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成實(shí)際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)的動態(tài)過程”。從這個思路可以得出，高?！皩谥г闭叩膱?zhí)行是由負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)與人員組合各種必要的要素，運(yùn)用各種政策資源，采取各項(xiàng)支援行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的一種動態(tài)活動過程。

二、地方政府在高校對口支援政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

對口支援政策實(shí)施的效果主要是看支援地的支援力度和效度，就是支援地對中央統(tǒng)籌安排的支援方案的執(zhí)行效度，所以支援方當(dāng)?shù)卣谡邎?zhí)行中也具有很大的作用。高校對口支援政策執(zhí)行以來，支援地政府都很積極地響應(yīng)中央的動員和安排，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)具體支援項(xiàng)目的落實(shí)。首先，地方政府各部門積極參與支援，實(shí)行專項(xiàng)的對口援助。其次，地方政府充分動員社會資源共同參與支援，鼓勵各種有能力和意愿的企事業(yè)單位參與到支援當(dāng)中。一方面節(jié)約了政府的資源；另一方面又調(diào)動了社會資源，形成了“對口支援”多方共贏的良好局面。但是，該政策在執(zhí)行中涉及面廣，可能涉及到政策制定者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)人和媒體等多個層面，因此在執(zhí)行過程中也存在一些偏差。（1）地方政府始終處于對口支援工作體系之外。在高校對口支援政策中明確指出：“所需經(jīng)費(fèi)由支援高校從各條渠道籌集的資金中統(tǒng)籌安排”，“受援高校內(nèi)部基本建設(shè)和派出教師進(jìn)修、攻讀學(xué)位等費(fèi)用，主要從西部重點(diǎn)建設(shè)高校專項(xiàng)資金中自行解決?！笨梢?，政策中沒有對地方政府投入提出具體要求?！案咝谥г?jì)劃”主要是指定一所發(fā)展水平較高的高校為支援高校，指定一所發(fā)展靠后的高校為受援高校。政府為受援高校牽線搭橋后就退居幕后，不再主動幫助協(xié)調(diào)外部資源來給予幫助。這使高校對口支援計(jì)劃始終處于較低層次的政策，不利于從更高層次整合外部資源。而對受援高校而言，人事、財(cái)政、資源等重要方面受地方政府的管轄，把地方政府置之于外是一種缺失。（2）地方政府執(zhí)行高效“對口支援”政策存在顧慮。對某些東部支援高校的地方政府而言，可能因?yàn)橹г咝Ｊ墙逃恐鞴埽胤秸宀簧鲜?，而且發(fā)動地方高校支援西部高校只是政策倡議，并非政策指令，因此可以坐而觀之。對西部受援高校的地方政府而言，其一，是缺乏信心。對高校對口支援政策的“服務(wù)和促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”核心目標(biāo)，以及高校對口支援是“提高西部高校服務(wù)區(qū)域發(fā)展的重要舉措之一”不抱太大希望；其二，認(rèn)為高校對口支援是國家政策，支援高校都是國家教育部所屬高校，理應(yīng)由國家拿出經(jīng)費(fèi)支持來實(shí)施對口支援西部高校，或者支援高校拿出經(jīng)費(fèi)支持。其三，西部地方財(cái)政大多比較緊張，要投入的地方又太多，讓本就緊張的財(cái)政為不確定的“未來”埋單是很困難的。

三、地方政府在高校對口支援政策執(zhí)行中應(yīng)發(fā)揮的作用

（1）政策資源支持作用。高?！皩谥г闭叩膱?zhí)行需要受援學(xué)校所在地政府制定配套執(zhí)行制度，受援高校所在政府應(yīng)在經(jīng)費(fèi)投入、項(xiàng)目安排、人才使用等方面提供各項(xiàng)優(yōu)惠政策，建立配套的激勵、監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)機(jī)制，為對口支援提供發(fā)展空間；為執(zhí)行者提供制度保障，包括對執(zhí)行者人格保障、身份保障、職位保障、行政裁量、自由申辯等，從而，保證執(zhí)行者更好的執(zhí)行政策；對支援資金要建立相應(yīng)的運(yùn)行監(jiān)管制度，從而確保資金真正運(yùn)用到對口支援工作的開展中；支援地政府和受援地城府在自然科學(xué)基金或社科基金課題以及教育部的課題中，專門劃出一塊作為對口支援聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目，使申報(bào)具有排他性，并要求課題組成員中至少要有二分之一為受援高校人員，且要作為主要子課題負(fù)責(zé)人或主要參與者。例如，浙江大學(xué)對口支援貴州大學(xué)，兩校聯(lián)合申報(bào)的“中國西南喀斯特山區(qū)高效生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牛奶、牛肉配套技術(shù)研究”項(xiàng)目，獲科技部攻關(guān)課題，得到重大項(xiàng)目資助，并獲當(dāng)?shù)卣呐涮捉?jīng)費(fèi)。當(dāng)?shù)卣鳛椤皩谥г惫ぷ鞯氖芤嬲?，?yīng)該拿出相應(yīng)資金給予支持，地方各級政府公共財(cái)政撥款或政策性金融信貸支持；通過開展招商引資項(xiàng)目推介、參與洽談會和考察活動，突出重點(diǎn)支援項(xiàng)目，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持；同時可以鼓勵企業(yè)、個人及其他社會資金對“對口支援”工作進(jìn)行多元化的投入，拓寬資金來源渠道，加大對口支援資金的投入力度，以解決對口支援經(jīng)費(fèi)短缺的問題。給予長期的、穩(wěn)定的專項(xiàng)配套資金來支撐“對口支援”工作，是“對口支援”政策有效執(zhí)行的保障。（2）協(xié)調(diào)作用。地方政府可以使各項(xiàng)政策為對口支援計(jì)劃的實(shí)施提供政策合力，通過積極關(guān)注高校對口支援工作，可以加強(qiáng)系統(tǒng)與地方政府的合作?？梢詤f(xié)調(diào)政策執(zhí)行主體、目標(biāo)群體及其他利益相關(guān)者之間的關(guān)系，幫助爭取政策執(zhí)行所需的種種資源，制定正確的實(shí)施方案，溝通和協(xié)調(diào)各種關(guān)系。（3）保證政治收益的作用。對于支援學(xué)校來說可以得到三方面的收益：政治收益、學(xué)術(shù)收益和經(jīng)濟(jì)收益。目前在這三個方面的收益中，支援學(xué)校政治方面的正收益最大，學(xué)術(shù)方面只有很小的正收益或零收益甚至負(fù)收益，而經(jīng)濟(jì)方面則完全是負(fù)收益，不能彌補(bǔ)所付成本。地方政府可以通過表彰，及時宣傳、表彰在對口支援工作中取得顯著成效的典型和先進(jìn)者，使支援高?；蚪處煫@得榮譽(yù)，提高知名度，這是最容易獲得的收益，也是目前可以保證的支援高?？梢垣@得的唯一正收益。（4）宣傳發(fā)動作用。地方政府可以為對口支援政策執(zhí)行營造良好氛圍。運(yùn)用靈活多樣方式，提高全社會對對口支援工作重要意義的認(rèn)識，引導(dǎo)支援地地方政府及其他企事業(yè)單位、社會各界積極參與對口支援工作，使參與的主體更加廣泛，在政府主導(dǎo)下能更好地完成支援任務(wù)。（5）監(jiān)督作用。受援地政府和支援地政府建立嚴(yán)格的人、才、物管理制度，可以促進(jìn)受援高校和支援高校的政策人員按照規(guī)章制度辦事、依法行政，阻止政策人員濫用職權(quán)導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]教育部《關(guān)于實(shí)施“對日支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”的通知》（教高[2001]2號）.2001-5-10

[2]李延成，對口支援.對幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展教育的政府與制度安排[J].教育發(fā)展研究.2001（10）：16～20