邵淑寧

【摘 要】基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與財(cái)政投融資的運(yùn)用在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有十分重要的地位。目前我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資取得了一定進(jìn)展，但是其發(fā)展滯后的矛盾和問(wèn)題卻日漸突出。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的公共屬性更為突出，應(yīng)當(dāng)積極選擇實(shí)施加強(qiáng)我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資策略，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政投融資；基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；對(duì)策；問(wèn)題；研究

基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)通常是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著制約和決定作用的產(chǎn)業(yè)群，是支撐一國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)部門?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“開路先鋒”，是處在“上游”的生產(chǎn)部門，其作用在于支持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，其功能似繩子，能拉不能推。它的功能是協(xié)調(diào)，故須非均衡發(fā)展。在蛛網(wǎng)般的聯(lián)系中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)作用很大，它在相當(dāng)大程度上決定和制約著其他產(chǎn)業(yè)部門生產(chǎn)要素的合理配置?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的交通運(yùn)輸、能源工業(yè)，當(dāng)它們處于“瓶頸”狀態(tài)時(shí)，就明顯起著消極作用，拖一般加工業(yè)的“后腿”，使直接生產(chǎn)過(guò)程處于一種生產(chǎn)能力發(fā)揮不足的滯存狀態(tài)，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該適度優(yōu)先發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)規(guī)模得到了迅猛發(fā)展，但是目前我國(guó)大部分的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)投融資途徑單一，資金不足的問(wèn)題日漸顯露，致使很多基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展受到限制，如何采取有效措施增加對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入，緩解目前我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)處于“瓶頸”狀態(tài)這一現(xiàn)狀，促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)既快又好的發(fā)展，就成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。采用政府財(cái)政投融資的途徑是突破這一制約基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸因素的一個(gè)有效手段。

一、財(cái)政投融資在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資中具有重要的價(jià)值

財(cái)政投融資是政府在一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)指導(dǎo)下，將社會(huì)各種零散資金，尤其是民間的閑散資金依靠國(guó)家信用方式集中起來(lái)，再根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，以直接或間接貸款的形式支持企業(yè)或公共事業(yè)發(fā)展的一種投融資活動(dòng)。財(cái)政投融資是財(cái)政與金融、行政性與市場(chǎng)性、宏觀與微觀、直接管理與間接管理、看得見的手與看不見的手、有償與無(wú)償?shù)那擅罱Y(jié)合體。它是一種客觀現(xiàn)象，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為政府資源配置重要實(shí)現(xiàn)途徑的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資，在促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基本建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和機(jī)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面發(fā)揮著重要作用，在投資功能方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

1.財(cái)政投融資將填充了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資的空白。由于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，若完全依靠政府無(wú)償投資，則因財(cái)力有限而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”制約因素，如完全依靠企業(yè)自籌或銀行貸款，則因基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)作為準(zhǔn)公共用品，將出現(xiàn)“效益外溢”的現(xiàn)象，也會(huì)形成供給不足或無(wú)人投資的現(xiàn)象。目前，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖作為國(guó)家的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但由于我國(guó)規(guī)劃內(nèi)的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)很多，預(yù)算內(nèi)的財(cái)力相對(duì)貧乏，因此，財(cái)政投融資作為一種介于政府無(wú)償投資和商業(yè)投資之間的一種新型投資形式，正填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白，有利于充實(shí)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)資本，促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.財(cái)政投融資對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資將起到平衡作用。財(cái)政投融資具有貨幣政策與財(cái)政政策的雙重功能，但與財(cái)政政策與貨幣政策的實(shí)施相比，財(cái)政投融資具有較高的低風(fēng)險(xiǎn)性。大力開展財(cái)政投融資活動(dòng)，可以起到與擴(kuò)張性貨幣政策相同作用，但又與一般貨幣擴(kuò)張不同，不會(huì)誘發(fā)通貨膨脹，更不會(huì)帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。尤其在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)熱時(shí)，可以依靠集中社會(huì)閑散資金，來(lái)適度控制投資總量的膨脹，而在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，可以發(fā)揮剌激社會(huì)消費(fèi)的作用。因此，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資是一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展具有不可忽視的“穩(wěn)壓”作用。

3.財(cái)政投融資在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資中將發(fā)揮導(dǎo)向作用。國(guó)家若強(qiáng)力推進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資，則體現(xiàn)國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，表明了將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)作為先導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的意圖，必然受到社會(huì)的重視，引起商業(yè)投資和社會(huì)資金的跟進(jìn)，這將必然拉動(dòng)社會(huì)資本向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入。因此，將集中起來(lái)的社會(huì)資金引入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投融資，將形成一種“財(cái)政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—社會(huì)資金隨后”的投資連鎖反應(yīng)與投資誘導(dǎo)機(jī)制，有利于為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的投融資環(huán)境和社會(huì)氛圍。

二、目前我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資取得了一定進(jìn)展，但是其發(fā)展滯后的矛盾和問(wèn)題卻日漸突出

1.財(cái)政投融資缺乏應(yīng)有的市場(chǎng)化手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，作為政府部門在投融資方面必須運(yùn)用市場(chǎng)運(yùn)作的手段，實(shí)施誰(shuí)投資，誰(shuí)受益的辦法，加大力度吸引社會(huì)資金的投入。但目前我國(guó)既缺乏充分運(yùn)用市場(chǎng)性融資手段，難以提升社會(huì)投資的熱度，且在財(cái)政投融資方面的資金籌集范圍小，主要局限在了國(guó)家財(cái)政方面周轉(zhuǎn)金、預(yù)算中的沉淀資金、間歇資金，或政府?dāng)偘l(fā)的國(guó)家債券或金融債券方面，最終籌集到的資金少，難以形成雄厚投融資資金。

2.財(cái)政投融資的效益和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)行投融資的資金投放，投資權(quán)利掌握在行政部門手中，很多沒有以企業(yè)法人為中心，政企不分，沒有按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，安排項(xiàng)目、落實(shí)計(jì)劃都由地方行政部門來(lái)進(jìn)行，存在以項(xiàng)目和計(jì)劃為中心的決策弊端。尤其缺乏應(yīng)有的投放效益意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，缺乏投資前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和效益評(píng)估，使得財(cái)政投融資效益較低風(fēng)險(xiǎn)較大。

3.財(cái)政投融資不能做到規(guī)范運(yùn)行。目前我國(guó)的很多財(cái)政投資，有償性的資金往往無(wú)償投入，投入項(xiàng)目無(wú)計(jì)劃、無(wú)范圍，隨意性很強(qiáng)，缺乏有效的監(jiān)督與審批程序，造成財(cái)政投融資資金投入的浪費(fèi)。

4.財(cái)政投融資缺乏統(tǒng)一的管理體系。當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政投融資管理部門不一，管理紛雜，沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政投融資計(jì)劃和規(guī)范的管理，出現(xiàn)了很多投融資過(guò)程中的利益矛盾，造成了投融資市場(chǎng)的混亂。而且，目前作為財(cái)政投融資管理的法律依據(jù)缺失，對(duì)財(cái)政投融資過(guò)程中的所屬權(quán)界定不嚴(yán)，很多本來(lái)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)融資的項(xiàng)目卻沒有通過(guò)財(cái)政投融資來(lái)籌措資金，形成了資金結(jié)構(gòu)的扭曲現(xiàn)象，破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

三、積極選擇實(shí)施加強(qiáng)我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資策略

1.堅(jiān)持財(cái)政投融資原則。財(cái)政投融資的基本原則是：應(yīng)將投資的重點(diǎn)放在發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，投資方向應(yīng)致力于為大眾服務(wù)的重點(diǎn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；在財(cái)政投融資過(guò)程中，應(yīng)保持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資源市場(chǎng)配置作用的正常發(fā)揮，防止功能紊亂；在投資過(guò)程中不宜干擾和影響民間投資選擇和偏好；堅(jiān)持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投融資資金的公共性質(zhì)，防止盲目投資、風(fēng)險(xiǎn)投資。

2.加強(qiáng)財(cái)政投融資管理。針對(duì)目前財(cái)政投融資中存在的問(wèn)題，必須強(qiáng)化投融資的管理，建立財(cái)政投融資計(jì)劃編制制度，增強(qiáng)投融資整體的計(jì)劃性，做好事前的計(jì)劃測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、投入方案制定，嚴(yán)格投融資的資金籌集、投入、回收和檢查監(jiān)督的程序；實(shí)施財(cái)政投融資的統(tǒng)一管理，明確國(guó)家管理的歸口管理部門，劃定其投融資的管理職能；要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，規(guī)范投融資管理的制度，促進(jìn)投融資行為的規(guī)范。

3.多渠道獲取財(cái)政投融資資金?；谀壳柏?cái)政投融資的資金來(lái)源范圍面窄、資金不足的狀況，應(yīng)當(dāng)拓寬資金籌集的力度，將籌集重點(diǎn)放在對(duì)社會(huì)閑散資金的吸納方面，同時(shí)還要吸引郵政儲(chǔ)蓄存款、社會(huì)保障基金的剩余金、政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保借款、政策性銀行、借款、股票、債券和其他有價(jià)證券等，開展多種渠道資金籌集。從中長(zhǎng)期來(lái)看，政府資金的先期投入，更多的是為后續(xù)的私人投資創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，同時(shí)起到引導(dǎo)和示范效應(yīng)。政府要積極轉(zhuǎn)變職能范圍，為社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)做好制度保障，創(chuàng)造制度環(huán)境，由直接投資變?yōu)橐龑?dǎo)資金投資，使社會(huì)資金更好更廣泛投入農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)、潛在市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)以及科技優(yōu)勢(shì)迅速突顯出來(lái)。我國(guó)應(yīng)積極采取各種優(yōu)惠政策和扶持方式，將我國(guó)巨大的民間資金吸引到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)。

4.提高財(cái)政投融資資金使用效率。這就要求首先要保證資金的到位效率，一要從源頭上保障資金的到位，強(qiáng)化各級(jí)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，二要減少財(cái)政資金中間撥付環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金的到位率。三是要保證資金的使用效益，既要保證資金的使用率，又要保證經(jīng)濟(jì)效益，做好監(jiān)督管理，以保證農(nóng)村財(cái)政投融資最終的實(shí)施效果。

5.實(shí)施財(cái)政投融資的多元運(yùn)營(yíng)模式。在此方面，國(guó)外有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采取政府投資、政府經(jīng)營(yíng)的模式；對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，采用政府與民間合作投資、民間經(jīng)營(yíng)模式，另外還有一些諸如建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)模式（BTO）、建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓模式（BOT）、購(gòu)買建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式（BBO）、租賃開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式、管理合同模式等。

6.建立財(cái)政投融資資金投放的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。財(cái)政投融資是由政府部門實(shí)施，但如果政府部門在此過(guò)程中從資金募集到投入運(yùn)作到資金回收都由政府來(lái)管理，顯然脫離了市場(chǎng)運(yùn)作的軌道，容易造成資金產(chǎn)權(quán)的模糊，更容易降低效率或從中滋生腐敗。因此要采用委托或代理方式，明確資金托管、資金管理和資金運(yùn)用三個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府只是起組織、監(jiān)督作用，而不實(shí)際參與運(yùn)營(yíng)，這樣就會(huì)形成明晰的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

7.加強(qiáng)財(cái)政投融資的機(jī)制協(xié)調(diào)。為了保證財(cái)政投融資的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅(jiān)持以下幾個(gè)方面的協(xié)調(diào)：一是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)，要以社會(huì)效益為前提，保證資金投放的安全和回收，在不以盈利為目的前提中，充分利用市場(chǎng)化手段，獲得適度的經(jīng)濟(jì)收益；二是堅(jiān)持投融資的資金投入與安全性管理的協(xié)調(diào)，要在安全的前提下，允許資金的合理流動(dòng)；三是堅(jiān)持導(dǎo)向性和市場(chǎng)化的協(xié)調(diào)，要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，確立正確的投資基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資方向；四是要體現(xiàn)財(cái)政投融資公益性與市場(chǎng)性的協(xié)調(diào)，凡是可以優(yōu)先運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)融資手段的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，都不要予以資金支持，但凡是屬于財(cái)政投融資的領(lǐng)域，要堅(jiān)持采取資金扶植政策，以發(fā)揮財(cái)政投融資對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)綜合平衡和結(jié)構(gòu)均衡調(diào)節(jié)作用。

8.堅(jiān)持以企業(yè)為主體的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財(cái)政投資中，要給企業(yè)以投資決策、經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)利，使他們?cè)陧?xiàng)目前期評(píng)估、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目資金安排、項(xiàng)目投資過(guò)程、資金調(diào)配等都由自己決策、變更。政府重點(diǎn)做的應(yīng)當(dāng)是發(fā)揮監(jiān)督、服務(wù)的功能，不斷加強(qiáng)政策引導(dǎo)、完善投融資體制改革。

積極選擇合適的財(cái)政投融資策略，使財(cái)政投融資更好的服務(wù)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)更好更快平穩(wěn)有序健康發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

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