劉全龍 李新春

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221116)

中國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制改革的有效性研究

劉全龍 李新春

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221116)

煤礦安全監(jiān)察對(duì)煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)具有十分重要的意義，我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制是在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步建立的，還需要進(jìn)一步結(jié)合我國(guó)的國(guó)情不斷加以改進(jìn)。文章在對(duì)比分析我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制改革前后國(guó)家煤礦安全管理體制的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建時(shí)間序列模型并不斷進(jìn)行修正，對(duì)這一新的監(jiān)察體制改革進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果表明:從短期來(lái)看監(jiān)察體制的改革對(duì)于全國(guó)的煤礦安全記錄的改善有負(fù)面作用，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)對(duì)于全國(guó)煤礦安全記錄的改善是有顯著性的改善作用，即監(jiān)察體制改革有效。最后從1998年末關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦政策和煤礦安全監(jiān)察體制的不足兩個(gè)方面對(duì)回歸結(jié)果進(jìn)行分析并提出完善監(jiān)察體制的政策建議。

煤礦安全;時(shí)間序列分析;體制改革;百萬(wàn)噸死亡率;監(jiān)察效果

煤炭在我國(guó)的一次能源構(gòu)成中一直占較大比重，是我國(guó)的基礎(chǔ)能源和重要原料，“富煤、貧油、少氣”的能源資源稟賦決定了煤炭在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍處于主體地位［1］。當(dāng)前，煤礦災(zāi)害事故頻發(fā)，造成了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失和惡劣的社會(huì)影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近十年的百萬(wàn)噸煤死亡率雖大幅下降，但仍是世界其他主要產(chǎn)煤國(guó)家的5－100倍，煤礦安全問題仍是我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域最為突出的問題［2］。探究我國(guó)煤礦安全事故的內(nèi)在成因，煤礦地質(zhì)開采條件復(fù)雜、技術(shù)裝備落后、人員素質(zhì)低下是不爭(zhēng)的事實(shí)，但透過事實(shí)，則體現(xiàn)出法律不健全、煤礦企業(yè)安全管理不到位和安全投入不足的問題，進(jìn)一步分析則指向我國(guó)煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管制度所存在的各種問題，因此我國(guó)借鑒國(guó)外煤礦安全監(jiān)察的安全管理的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，于1999年l2月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案的通知》，并以此制定了《煤礦安全監(jiān)察條例》，對(duì)煤礦安全管理體制進(jìn)行了根本性的改革，重新組建新的煤礦監(jiān)察系統(tǒng)。目前，我國(guó)已形成“國(guó)家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全監(jiān)察工作體制，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)著煤礦安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的任務(wù)。體制建立以來(lái)，我國(guó)煤礦安全形勢(shì)得到了很大改觀(圖1)，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局也從創(chuàng)立伊始的19個(gè)省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局、68個(gè)區(qū)域監(jiān)察辦事處，發(fā)展到目前的27個(gè)省級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)、76個(gè)區(qū)域監(jiān)察分局。然而，國(guó)家在實(shí)施煤礦安全監(jiān)察體制改革以來(lái)，煤礦安全狀況的改善效果怎樣?改善程度有多大?目前，國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者都在關(guān)注煤礦安全監(jiān)察的有效性，但絕大多數(shù)研究都集中在定性分析上，本文認(rèn)為僅停留在定性分析的基礎(chǔ)上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因而本文將進(jìn)行定量分析，并將定量分析與定性分析相結(jié)合，試圖對(duì)煤礦監(jiān)察效果做全面的認(rèn)識(shí)。

圖1 1978－2011年我國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率圖Fig.1 The figure of coal mine death rate per million ton of China in 1978－2011

1 文獻(xiàn)評(píng)述

面對(duì)我國(guó)糟糕的安全記錄，很多學(xué)者從政策分析的角度，指出煤礦安全管理體制存在諸多問題，并以此解釋我國(guó)煤礦事故高發(fā)的原因。Thomson對(duì)一些成功與失敗的政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)，得出我國(guó)政府不愿將煤炭工業(yè)完全市場(chǎng)化的結(jié)論［3］;王紹光認(rèn)為我國(guó)的煤礦安全管理存在的最嚴(yán)重的問題是監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管機(jī)制的問題［4］。這些學(xué)者主要在分析安全管理機(jī)制中存在的問題，而對(duì)于這些政策并沒有進(jìn)行直接的效果評(píng)估。Andrews-speed，Yang，Shen，Cao等學(xué)者從我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的法律法規(guī)的制定程序、內(nèi)容和執(zhí)法機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面分析了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制，認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制復(fù)雜而無(wú)效，建議建立一套簡(jiǎn)單有針對(duì)性的管理體制專門管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦［5］。Wright從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了我國(guó)的煤礦安全管理體制改革的效果，對(duì)管理政策及管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，指出監(jiān)管政策并不能從根本上解決我國(guó)的煤礦安全問題［6］。但是，以上幾位學(xué)者的政策效果評(píng)估基本上停留在定性分析的層面上。

國(guó)外對(duì)政策效果評(píng)估的定量方法很多。W.Kip分析了監(jiān)察和懲罰變量對(duì)傷亡率和職業(yè)病發(fā)生率的影響，以及對(duì)企業(yè)在安全方面投資的影響，分析表明1972－1975年間監(jiān)察及懲罰措施沒有明顯的影響作用［7］。Michael S和John R采用時(shí)間序列法分析了1932－1976年這45年美國(guó)的三項(xiàng)主要管理法案的政策績(jī)效，文章認(rèn)為1941年和1969年的管制法案是成功的，改善了美國(guó)的煤礦安全記錄，而1952年的法案是不成功的，不利于美國(guó)煤礦安全記錄的改善［8］。W.Kip應(yīng)用RISKit等式衡量工業(yè)部門i在t年度的風(fēng)險(xiǎn)狀況，并以1973－1983年的數(shù)據(jù)分析該期間內(nèi)美國(guó)職業(yè)與健康安全法的政策效果，文正認(rèn)為該法案的影響效果是模糊的，只對(duì)少數(shù)幾個(gè)方面有較穩(wěn)定的影響［9］。截至目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國(guó)政策評(píng)估的定量研究很少。

通過現(xiàn)階段煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管研究可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要集中與引起煤礦安全事故的原因分析、現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管政策的弊端分析以及對(duì)監(jiān)察監(jiān)管政策、監(jiān)察監(jiān)管體制的改進(jìn)措施方面，而對(duì)我國(guó)煤礦的監(jiān)察效果定量研究很少。

2 煤礦安全監(jiān)察體制改革前后我國(guó)煤礦安全管理制度的對(duì)比分析

政府對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)察監(jiān)管，主要是通過政府監(jiān)察監(jiān)管機(jī)構(gòu)從外部對(duì)煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)所進(jìn)行的約束和制約，是對(duì)煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)控制最主要的方式，但行政監(jiān)管體制和煤炭工業(yè)生產(chǎn)體制一直存在“分久必合、合久必分”的反復(fù)變遷［10］。

2.1 煤礦安全監(jiān)察體制改革前我國(guó)煤礦安全管理體制

新中國(guó)成立初期，安全監(jiān)管被置于“生產(chǎn)掛帥”之后，頻繁發(fā)生的重大煤礦安全事故，產(chǎn)生了惡劣的社會(huì)影響，引起了國(guó)際輿論的“攻評(píng)”，煤礦安全監(jiān)管工作引起了黨和政府的高度重視。1949年第一次全國(guó)煤礦會(huì)議上周恩來(lái)提出了“安全第一”的方針，以1953年燃料工業(yè)部技術(shù)安監(jiān)局成立為主要標(biāo)志初步形成了“行政管理、工會(huì)監(jiān)督、勞動(dòng)部門檢查”的煤礦安全管理體系，但在實(shí)際生產(chǎn)和安全監(jiān)管中沒有得到足夠的重視。尤其是“大躍進(jìn)”在生產(chǎn)上一味追求“高指標(biāo)”片面追求產(chǎn)量，奉行“生產(chǎn)掛帥”，安全監(jiān)管的各項(xiàng)規(guī)章制度被“束之高閣”，煤礦事故死亡率創(chuàng)建國(guó)以來(lái)最高峰，“文革”時(shí)期，安全監(jiān)察工作一度中斷，安全管理工作也是徒有虛名［11］。1963年頒布的《煤礦安全監(jiān)察工作條例》成為我國(guó)首份具有法規(guī)性質(zhì)的安全行政監(jiān)察文件。1966－1978年，礦山監(jiān)察系統(tǒng)全部被關(guān)閉，1978年后恢復(fù)。監(jiān)管與生產(chǎn)合一的安全生產(chǎn)模式具有歷史的必然性，這一時(shí)期政府既管生產(chǎn)又管安全，煤礦安全監(jiān)管體制上也基本上是政企不分、生產(chǎn)職能與安全監(jiān)管職能不分，體現(xiàn)了一種“全能主義”的治理模式［12］。總體而言，這一時(shí)期我國(guó)煤炭行業(yè)的安全管理主要以政府的行政性管理為主。政府對(duì)煤礦采取國(guó)營(yíng)的方式，既管生產(chǎn)又管安全，政府沒有獨(dú)立于生產(chǎn)、專門負(fù)責(zé)安全管理的機(jī)構(gòu)。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的煤礦安全管理工作步入新的恢復(fù)和發(fā)展階段，這一時(shí)期出臺(tái)了關(guān)于煤礦安全的新法律，煤礦安全管理工作開始逐步制度化，呈現(xiàn)出從“全能主義”向“監(jiān)管主義”的轉(zhuǎn)變。1977－1986年，開始勾畫“行政管理、國(guó)家監(jiān)察、工會(huì)監(jiān)督”的安全工作體制輪廓;1983年頒布《煤礦安全監(jiān)察條例》，制定相關(guān)部門共同承擔(dān)安全責(zé)任，這一體系結(jié)構(gòu)一直沿用到1999年。20世紀(jì)90年代以后，隨著市場(chǎng)體制和國(guó)有煤礦企業(yè)改革，1993年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定撤銷能源部和中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司，再次組建煤炭工業(yè)部，國(guó)務(wù)院決定實(shí)行“企業(yè)負(fù)責(zé)、國(guó)家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的“四結(jié)合”機(jī)構(gòu)，煤礦安全狀況得到有效控制(圖1)。1996年《煤炭法》的頒布，標(biāo)志著煤炭開發(fā)、利用將全面納入法制的軌道。

2.2 煤礦安全監(jiān)察體制改革后我國(guó)煤礦安全管理體制

1999年12月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案的通知》，并以此制定了《煤礦安全監(jiān)察條例》，對(duì)煤礦安全管理體制進(jìn)行了根本性的改革［13］，分割了原勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能，重新組建新的煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)行垂直管理，但附設(shè)在國(guó)家煤炭工業(yè)局下面，各省市區(qū)、地市、縣市開始籌劃設(shè)立垂直煤礦安全監(jiān)察廳局和辦事處。2000年，國(guó)務(wù)院在煤炭工業(yè)局外再設(shè)國(guó)家煤炭安全監(jiān)察局，與2001年成立的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，并逐步推進(jìn)中央和地方的煤礦安全監(jiān)察三級(jí)垂直管理體制。2001年，建立了19個(gè)省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局及68個(gè)煤礦安全監(jiān)察辦事處，形成了國(guó)家、省、地區(qū)三級(jí)煤礦安全垂直監(jiān)察體系。2003年3月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局)成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的綜合管理和對(duì)煤礦的安全監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察與監(jiān)管的分離，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局及其分支機(jī)構(gòu)與其負(fù)責(zé)監(jiān)管的煤礦之間沒有任何經(jīng)濟(jì)或體制上的聯(lián)系，成為獨(dú)立的第三方監(jiān)管人［14］，建立了國(guó)家煤礦安全監(jiān)察員制度，由中央垂直管理。2005年，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)機(jī)構(gòu)，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)立，規(guī)格為副部級(jí)，為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國(guó)家局。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭行業(yè)管理有關(guān)問題的意見》，將國(guó)家發(fā)展改革委與煤炭安全緊密相關(guān)的職能劃轉(zhuǎn)到安全監(jiān)督管理總局和煤礦安全監(jiān)督局。這一系列的調(diào)整將我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的重要性提高到了前所未有的高度。自此，我國(guó)對(duì)煤礦安全監(jiān)管實(shí)行國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局與所在省(自治區(qū)、直轄市)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)［15］、以國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局為主的管理機(jī)制，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)著煤礦安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的任務(wù)(見圖2)。

3 國(guó)家煤礦安全監(jiān)察體制改革效果的實(shí)證分析

從上述對(duì)我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)管理體制發(fā)展歷程的分析看，1999年底重新組建的新的煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)以及隨后進(jìn)行的一系列改革，形成新的安全監(jiān)察體制。這一體制改革對(duì)煤礦安全狀況的改善效果及改善程度怎樣?我們將對(duì)這一系列的改革進(jìn)行評(píng)估。

3.1 模型設(shè)計(jì)與指標(biāo)選取

從目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，在樣本的選擇、數(shù)據(jù)的獲得及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性判斷等方面均有很大的困難，從而對(duì)體制改革評(píng)估的準(zhǔn)確性產(chǎn)生影響，因而本文采用分析體制改革對(duì)全國(guó)煤炭安全狀況的宏觀影響。引入時(shí)間序列分析法(simple interrupted time-series)進(jìn)行分析，在此之前，很多學(xué)者應(yīng)用該方法評(píng)估體制改革，并不斷將其修正完善，目前該方法對(duì)體制改革的評(píng)估已有較強(qiáng)的解釋力。該方法的基本思路是，選取某一連續(xù)時(shí)期內(nèi)衡量煤礦安全狀況的數(shù)據(jù)作為觀測(cè)值，判定體制改革對(duì)安全記錄的改善是否有明顯作用。模型設(shè)計(jì)如下:

Yt=β0+β1X1t+β2D1t+β3D2t+et(1)

式(1)中:Yt用來(lái)衡量全國(guó)的煤礦安全狀況;X1t用來(lái)衡量時(shí)間，是時(shí)間變量，依次取1到N;D1t為虛擬變量，1999年及以前D1t取值為0，之后D1t取值為1;D2t為衡量時(shí)間的虛擬變量，1999年及以前D2t取值為0，之后取值依次為1、2、……;β0、β1、β2和β3為回歸系數(shù);et為殘差項(xiàng)。

在上式中，參數(shù)β0和β1分別用來(lái)表示1999年及以前煤炭安全狀況的水平(即線性回歸的截距)和變化趨勢(shì)(即線性回歸的斜率)，相應(yīng)的β2和β3分別用來(lái)表示1999年監(jiān)察體制改革以后對(duì)原有安全狀況改善的影響程度，進(jìn)一步講，β2表示水平影響(即短期影響)，β3表示趨勢(shì)影響(即長(zhǎng)期影響)。因此，要衡量體制改革的效果就是衡量β0和β1是否受影響，即檢測(cè)β2和β3是否顯著。如果β2顯著異于0，則說(shuō)明新體制的實(shí)行對(duì)安全狀況的改善有短期影響，反之說(shuō)明沒有短期影響。同理，如果β3顯著異于0，則說(shuō)明新體制的實(shí)行對(duì)安全狀況的改善有長(zhǎng)期影響，反之說(shuō)明沒有長(zhǎng)期影響。通過以上分析，我們可以評(píng)價(jià)體制改革的效果。

在以上模型中，涉及Yt、X1t、D1t和D2t四個(gè)變量，其中X1t、D1t和D2t三個(gè)變量的取值已確定，而Yt的取值還未確定。衡量煤礦安全狀況的指標(biāo)很多，如每年的事故次數(shù)、每年的傷亡人數(shù)等，這里我們選擇每百萬(wàn)噸煤產(chǎn)量的死亡率(Yt)。選擇該指標(biāo)是出于以下幾點(diǎn)考慮:首先，選擇死亡數(shù)據(jù)作為指標(biāo)是因?yàn)樗劳鍪敲禾可a(chǎn)中最嚴(yán)重的事故情況;其次，死亡數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)之間有較高的相關(guān)關(guān)系，可以間接的反應(yīng)其他數(shù)據(jù)情況;最后，選擇每百萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)量的死亡率是因?yàn)樵摂?shù)據(jù)更具有一般性，不會(huì)受到產(chǎn)量等因素的影響［14］。

3.2 實(shí)證檢驗(yàn)

文章有關(guān)全國(guó)煤礦每百萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)量的死亡率的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)煤炭工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局網(wǎng)站資料整理而來(lái)，樣本區(qū)間為1978－2011。由回歸模型的設(shè)計(jì)分析及1978－2011全國(guó)煤礦每百萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)量的死亡率的數(shù)據(jù)得Yt、X1t、D1t和D2t四個(gè)變量的數(shù)據(jù)如表1所示。

應(yīng)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析軟件EViews，最小二乘法估計(jì)參數(shù)輸出結(jié)果如表2所示。

由表2得估計(jì)的回歸模型為

在上述回歸方程中，參數(shù)下面括號(hào)中的數(shù)表示t值，R2表示判定系數(shù)，N為樣本觀測(cè)值個(gè)數(shù)(1978－2011)，D-W為Durbin-Watson統(tǒng)計(jì)量。

表 1 1978 －2011 年 Yt、X1t、D1t和 D2t四個(gè)變量的數(shù)據(jù)Tab.1 Data of the four variables Yt、X1t、D1tand D2tin 1978－2011

殘差平方和為:Sum squared resid=8.320;

回歸標(biāo)準(zhǔn)差為:S.E.of regression=0.527。

回歸模型的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn):估計(jì)的樣本回歸模型較好地?cái)M合了樣本觀測(cè)值，且都已通過F檢驗(yàn)、t檢驗(yàn)和異方差檢驗(yàn)，而自相關(guān)檢驗(yàn)沒有通過，因此需要對(duì)模型進(jìn)行修正以消除自相關(guān)，采用廣義最小二乘法進(jìn)行估計(jì)，經(jīng)過兩次差分后消除自相關(guān)，對(duì)樣本(1980－2011)再次回歸，輸出結(jié)果如表3所示。

經(jīng)過兩次差分后經(jīng)計(jì)算β0=8.539 643 2，所以最終修正后的回歸模型為

經(jīng)檢驗(yàn)，上述回歸模型擬合的效果仍然比較好，都已通過F檢驗(yàn)、t檢驗(yàn)、自相關(guān)和異方差檢驗(yàn)。

我國(guó)每百萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)量的死亡率從1978年的9.94下降為2011年的0.56(如圖1)，表明目前的每百萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)量的死亡率約為21年前的5.6%，在這減少的9.38中煤礦監(jiān)察體制改革的影響有多大呢?

表3 兩次廣義最小二乘法后應(yīng)用EViews輸出的結(jié)果數(shù)據(jù)Tab.3 Data results applied generalized least squares method by EViews

回歸模型中，樣本的判定系數(shù)為R2=0.83，這表明估計(jì)的樣本回歸方程較好地?cái)M合了樣本觀測(cè)值，煤礦監(jiān)察體制改革對(duì)全國(guó)煤礦安全記錄的改善有很大的影響作用。具體看，對(duì)于給定的顯著性水平α=0.05，因?yàn)镕=46.03＞F0.05(3，30)=2.92，所以總體回歸方程是顯著的，即在全國(guó)煤礦安全狀況與監(jiān)察體制改革后的時(shí)間變量有顯著的關(guān)系;回歸系數(shù) β0、β1、β2和 β3的 t值分別達(dá)到 12.78、－4.18、2.29和 －3.06，t0.05/2，30=1.70，因此回歸系數(shù) β0、β1、β2和 β3都是顯著的，這一檢驗(yàn)結(jié)果說(shuō)明，我國(guó)煤炭的安全記錄有逐漸改善的趨勢(shì)，而1999年底新體制的實(shí)行對(duì)安全記錄的改善，從短期看有負(fù)面的作用(系數(shù)為正)，而且這一影響在5%顯著性水平下是顯著的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有正面作用(系數(shù)為正)，有利于安全記錄的改善，該影響在5%顯著性水平下也是顯著的。

3.3 回歸結(jié)果分析

以上的回歸結(jié)果可能會(huì)讓人產(chǎn)生疑問，我們將從1998年末關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦政策的影響和1999年底開始的全國(guó)煤礦安全管理體制改革的實(shí)施情況兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

3.3.1 關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦(1998年底開始)政策的影響

從表1可以看出，1998－2002年之間我國(guó)的煤礦每百萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)量的死亡率上下波動(dòng)，因此從回歸結(jié)果看監(jiān)察體制改革在短期內(nèi)不利于我國(guó)煤礦安全記錄的改善。這期間安全記錄的惡化與1998年底開始關(guān)閉大量小煤礦政策有很大的關(guān)系。首先，關(guān)閉非法小煤礦政策本身會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響:①由于小煤礦的關(guān)閉當(dāng)時(shí)是分批進(jìn)行的，當(dāng)一批小煤礦被關(guān)閉時(shí)，沒被關(guān)閉的小煤礦會(huì)有危機(jī)感，會(huì)在沒被關(guān)閉前抓緊生產(chǎn)，從而更加不注重安全問題，導(dǎo)致事故增加;②由于大量關(guān)閉小煤礦，煤的供給減少甚至可能供不應(yīng)求，使得煤炭?jī)r(jià)格上漲利潤(rùn)增加，其他煤炭企業(yè)同樣會(huì)盡可能的增加產(chǎn)量，忽視安全問題。其次，不少非法小煤礦根本無(wú)法徹底關(guān)閉，關(guān)而不死，死灰復(fù)燃?jí)毫^大?？傊陨蟽蓚€(gè)方面的因素，關(guān)閉時(shí)的負(fù)面影響加上恢復(fù)時(shí)的負(fù)面影響，這雙重作用使得短期內(nèi)安全記錄惡化，進(jìn)而表現(xiàn)為監(jiān)察體制改革對(duì)安全記錄的改善表現(xiàn)為負(fù)面作用。

3.3.2 煤礦安全監(jiān)察體制不足的影響分析

2002年之后全國(guó)煤礦安全記錄有再次改善的趨勢(shì)?；貧w結(jié)果顯示，從長(zhǎng)期看，監(jiān)察體制改革對(duì)安全記錄的改善有正面影響，影響在5%顯著性水平下是顯著的，但是全國(guó)的數(shù)據(jù)回歸結(jié)果的擬合優(yōu)度并不是很好。新的安全管理體制的核心是垂直管理，存在不足之處:

(1)煤礦監(jiān)察監(jiān)管沒有實(shí)現(xiàn)有效的分離。目前，國(guó)家實(shí)行煤礦安全獨(dú)立、垂直監(jiān)察，省(區(qū))地方安全生產(chǎn)綜合分級(jí)監(jiān)管與行業(yè)管理部門監(jiān)管并存的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。我國(guó)煤礦安全監(jiān)察和監(jiān)管，職能交叉、職責(zé)不清，沒有實(shí)現(xiàn)有效分離，越位、缺位和不到位現(xiàn)象依然存在。全國(guó)共有27個(gè)省(區(qū))建立了煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，部分已建立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的部分省(區(qū))，省級(jí)煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管為一套機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)監(jiān)察和監(jiān)管兩種職能，安全監(jiān)察和安全監(jiān)管沒有實(shí)現(xiàn)有效分離。

(2)監(jiān)察監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。煤礦安全監(jiān)察體制自建立以來(lái)，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是國(guó)家、省、地區(qū)三級(jí)垂直監(jiān)察體系，地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是由省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)依次設(shè)立的，二者在機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)重復(fù)，且煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職責(zé)互有交叉［16］。這種重復(fù)設(shè)置造成機(jī)構(gòu)臃腫政府開支加大，職權(quán)交叉又會(huì)不可避免對(duì)相關(guān)事故的認(rèn)定產(chǎn)生分歧，這都影響了煤礦安全監(jiān)察職能的效率。還有我國(guó)76個(gè)煤礦安全監(jiān)察分局只有不到3 000人，平均每個(gè)人要監(jiān)管近10個(gè)煤礦;有些地方煤礦安全監(jiān)察分局管轄方圓數(shù)百公里內(nèi)的煤礦，監(jiān)察人員僅3人，監(jiān)察人員與監(jiān)察任務(wù)不相稱，導(dǎo)致監(jiān)察工作很難奏效。

(3)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。我國(guó)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在實(shí)施安全監(jiān)察過程中，發(fā)現(xiàn)不論是地方政府的安全監(jiān)管違規(guī)還是煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)違規(guī)，安全監(jiān)察部門對(duì)于此類安全違規(guī)行為，需要向地方政府報(bào)告提出意見和建議，安全監(jiān)察部門對(duì)此并沒有獨(dú)立處罰權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)［17］。

(4)地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺位。煤礦安全事故頻發(fā)很大程度上是由于地方政府監(jiān)管嚴(yán)重缺位造成，地方政府參與的煤礦安全監(jiān)管較多且擁有很大的執(zhí)法權(quán)力，使得地方保護(hù)主義盛行，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，追求地方利益最大化，往往會(huì)忽視國(guó)家利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

總之，我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制存在的上述問題，必然會(huì)削弱煤礦安全監(jiān)察的效果，這在很大程度上也提高了煤礦事故發(fā)生的概率，盡快解決監(jiān)察體制存在的問題是我們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

4 結(jié)論與政策建議

綜合以上分析，本文認(rèn)為，1999年底開始的煤礦安全管理體制改革，從短期看對(duì)于全國(guó)的煤礦安全記錄的改善作用不大，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，對(duì)于全國(guó)煤礦安全記錄的改善是有顯著性的改善作用，即煤礦監(jiān)察體制改革有效。本文的局限性在于，對(duì)于2000年前的數(shù)據(jù)由于存在瞞報(bào)現(xiàn)象而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，進(jìn)而可能低估監(jiān)察效果的程度，不能進(jìn)行衡量與估計(jì)，還有受到2000年后數(shù)據(jù)樣本較小因素的影響，煤礦監(jiān)察體制改革的長(zhǎng)期效果評(píng)估的準(zhǔn)確性尚有待檢驗(yàn)?；谏鲜鼍C合分析，本文認(rèn)為應(yīng)該從各類煤礦的角度出發(fā)，針對(duì)國(guó)有重點(diǎn)煤礦、地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的不同情況采取相應(yīng)的措施，同時(shí)注重發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

(1)逐步提高我國(guó)煤礦安全監(jiān)察治理質(zhì)量。實(shí)證研究表明，我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的加強(qiáng)可以在長(zhǎng)期內(nèi)有效降低死亡率，但也存在短期行為。因此，提高我國(guó)煤礦安全監(jiān)察治理質(zhì)量十分必要:首先應(yīng)該確保監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，盡量避免監(jiān)察機(jī)構(gòu)的頻繁更迭，并且完善相應(yīng)的法律框架以確保其權(quán)利實(shí)施，處理好監(jiān)察機(jī)構(gòu)與立法、行政和司法部門的關(guān)系，同時(shí)還必須建立相應(yīng)有效的監(jiān)督系統(tǒng)，從而確保其不濫用權(quán)力。

(2)整頓執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全監(jiān)察，穩(wěn)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的政策法規(guī)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦合法經(jīng)營(yíng)的利益，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦長(zhǎng)期合法經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)已通過安全驗(yàn)收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，要定期復(fù)查，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的內(nèi)部安全管理機(jī)制。

(3)加強(qiáng)中央政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的利益關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的稅收可以大部分上交中央政府，然后再由中央政府根據(jù)地方政府建設(shè)的需求不同程度的返還，其余部分可建立安全基金，對(duì)合法鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全設(shè)施給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

(4)加大對(duì)國(guó)有煤礦“當(dāng)事人”的政治和經(jīng)濟(jì)處罰強(qiáng)度，細(xì)化處罰的細(xì)則。要讓煤礦企業(yè)的忽視安全、減少安全投入的受益遠(yuǎn)小于其機(jī)會(huì)成本，同時(shí)要理順國(guó)有煤礦特別是下放到地方的國(guó)有煤礦與當(dāng)?shù)匕踩O(jiān)管部門之間的關(guān)系。

(5)提高安全教育在煤礦安全管理中的比重，提高國(guó)有煤礦安全培訓(xùn)的質(zhì)量，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民礦工的教育培訓(xùn)工作，同時(shí)對(duì)高素質(zhì)的礦工，要從政策方面提高其待遇，確保其安心在煤礦工作。

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Study on the Efficiency of the Structural Reform of Coal Mine Safety Supervision System in China

LIU Quan-long LI Xin-chun
(School of Management，China University of Mining and Technology，Xuzhou Jiangsu 221116，China)

Coal mine safety supervision is of great significance for the safety production in coal industry，and the existing coal mine safety supervision system is established on the basis of learning the advanced experience from the world and need to be further proceed from China＇s actual conditions and improved continuously.The efficiency of the structural reform of coal mine safety supervision system was estimated by using the adjusted time series model based on the comparative analysis of China’s coal mine safety management system before and after the reform in this study.The regression results showed that the structural reform had a positive effect on the improvement of China’s coal mine safety situation in the long run，but a negative effect was also existed in the short term.Finally，the regression results were explained from the aspects of the closure policy of illegal small township coal mines at the end of 1998 and the shortage of the new coal mine safety regulation system，and then the suggestions on improving and perfecting the new coal mine safety regulation system were put forward.

coal mine safety;simple interrupted time-series;structural reform;death rate per million ton;supervision efficiency

X924.1，F(xiàn)203

A

1002－2104(2013)11－0150－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.11.022

2013－07－03

劉全龍，博士生，主要研究方向?yàn)槊旱V安全管理和煤礦安全監(jiān)察。

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“多因素耦合作用下煤礦事故復(fù)雜性機(jī)理及其風(fēng)險(xiǎn)度量研究”(編號(hào):71271206);教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃“煤礦安全管理”(編號(hào):NCET－10－0766);江蘇省333工程人才項(xiàng)目“煤礦事故危險(xiǎn)源管控理論與方法研究”(編號(hào):BRA2010143)。

(編輯:徐天祥)