■ 鄭秉文／文

(作者系中國社會科學(xué)院拉丁美洲所黨委書記兼所長）

一、拉美“過度城市化”的主要特點

在一個世紀(jì)以前，拉丁美洲和加勒比地區(qū)（以下簡稱“拉美”）就是城市化率最高的地區(qū)之一。在1920年，拉美地區(qū)城市化率為22%，僅次于歐美老牌資本主義國家的城市化率30%，遠遠高于亞洲和非洲。1920年前后，拉美個別國家城市化率甚至高于歐洲，例如，智利10萬人以上城市居住的人口占全國人口的18.2%，阿根廷是27.1%，而相比之下，英國和德國當(dāng)年的水平僅為10.2%和10.1%。到1950年，北美城市化率排位第一，為63.9%，大洋洲為62.0%，歐洲城市化率提高到51.3%，拉美41.4%，位居第四，依然大大高于亞洲的16.3%和非洲的14.4%，更高于世界28.8%的平均城市化率水平。

在半個世紀(jì)以前，拉美城市化進程明顯開始加速，特別是20世紀(jì)60年代以來，最終于1990年以70.3%的城市化率超過了歐洲的69.8%，1991年又超過了大洋洲。到2010年，拉美已成為世界上僅次于北美的城市化率最高的地區(qū)之一：拉美為79.6%，僅次于北美的80.7%，但分別高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%（見圖1）。

圖1:1950-2020年世界各地區(qū)城市化率變化比較（%）

從城市化增長率來看，半個世紀(jì)以來，拉美實現(xiàn)了僅次于非洲、但高于世界任何地區(qū)和世界城市化率平均增長率的迅速發(fā)展：1950—1965年年均高于4%，1965—1985年高于3%，1985—2000年高于2%，2000—2010年高于1.6%。到1975年，拉美城市化增長率讓位于亞洲，排名處于第三位；到1998年又低于世界平均水平，但至今仍高于歐洲和北美。

從人口增長率來看，在過去一個世紀(jì)里，拉美地區(qū)人口發(fā)展呈“爆炸狀態(tài)”：1964年之前，拉美地區(qū)人口增長率一直在2.7%以上，是世界各地區(qū)人口增長率最高的地區(qū)；1964年之后，非洲開始領(lǐng)先，拉美地區(qū)退居第二位，人口增長率逐漸放緩并呈下降趨勢，但在世界各地區(qū)中仍保持在第二位。

從城市人口的高度集中程度來看，拉美地區(qū)一半以上的人口居住在城市化率高于歐洲和美國的國家，個別國家城市化水平在世界名列前茅。例如，截至2010年，拉美已有五個國家超過美國城市化（82.3%）水平，十個國家超過歐洲城市化水平（72.8%）；其中，城市化率超過90%的有三個國家，即委內(nèi)瑞拉93.4%，烏拉圭92.5%，阿根廷92.4%；城市化率為80—90%的國家有兩個，即智利89.0%和巴西86.5%；此外，70—80%的有五個，即墨西哥77.8%，秘魯76.9%，古巴75.2%，哥倫比亞75.1%，巴拿馬74.8%；上述十個國家的人口已超過拉美總?cè)丝诘?0%以上，拉美城市化率介于60—70%的國家有七個，即蘇里南69.4%，多米尼加共和國69.2%，多米尼克67.2%，厄瓜多爾66.9%，玻利維亞66.6%，哥斯達黎加64.4%，薩爾瓦多64.3%；介于50—60%的國家有五個，即尼加拉瓜57.3%，伯利茲52.3%，海地52.1%，牙買加52.0%，洪都拉斯51.6%。

從城市化進程的引擎國家分布來看，委內(nèi)瑞拉、烏拉圭、阿根廷、智利和巴西等國始終是拉美地區(qū)城市化進程的火車頭，他們的城市化水平始終處于較高水平。1950年拉美地區(qū)城市化平均水平為41.4%，其中，烏拉圭高達77.9%，阿根廷65.3%，智利58.4%，委內(nèi)瑞拉47.3%，墨西哥42.6%。雖然巴西低于平均水平，僅為36.2%，但巴西后來居上，發(fā)展較快，于1975年超過了拉美城市化的平均水平，1985年超過了墨西哥，到2010年，已從1950年第十位躍居第五位。

從城市化率與工業(yè)化率的比值來看，在過去的一個世紀(jì)里，拉美地區(qū)城市化進程呈現(xiàn)出一種超前的、過度的特征，屬于典型的“過度城市化”，其重要特征之一是農(nóng)村人口向城市大規(guī)模遷移的趨勢始終保持較強勢頭，在1950—1990年的40年間，農(nóng)村移民對城市人口增長的貢獻率始終保持在40%以上。在世界范圍內(nèi)的城市化進程中，2009年是一個重要轉(zhuǎn)折：這一年，全球城市化率首次超過50%（為50.1%），即在世界68.29億人中，居住城市的人口是34.2億，首次超過居住農(nóng)村人口34.1億人的數(shù)量。但是，早在半個世紀(jì)以前的1961年，拉美城市居住人口就超過了農(nóng)村人口，即拉美地區(qū)城市化率就已超過50%，那時，非洲和亞洲的城市化僅為20%左右。

綜上，戰(zhàn)后以來的半個多世紀(jì)里，是拉美“過度城市化”的形成和發(fā)展的重要時期，其中，“城市首位度”（urban primacy ratio）是一個重要標(biāo)志：在世界30個最大城市排名中（見表1），1950年拉美地區(qū)有四個城市，他們分別是排位第四名的布宜諾斯艾利斯510萬人，第14位里約熱內(nèi)盧295萬人，第16位墨西哥城288萬人，第23位圣保羅233萬人。到2010年，雖然在世界30個最大城市排名中拉美地區(qū)依然還是這四個城市，但排名位次提前了：第2位的圣保羅是2026萬人，第5位的墨西哥城1946萬人，第11位布宜諾斯艾利斯1307萬人，第14位里約熱內(nèi)盧1195萬人。

大都市的出現(xiàn)和過度的城市化對拉美地區(qū)的經(jīng)濟社會產(chǎn)生了深遠的影響。據(jù)統(tǒng)計，大都市的經(jīng)濟總量比重上有著極其重要的意義；目前，拉美地區(qū)的經(jīng)濟增長中，城市的貢獻率大約是50%，但據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，未來對經(jīng)濟增長貢獻率將達80%以上。

二、中國“淺度城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)特征

在國際學(xué)術(shù)界，拉美被公認(rèn)為是“過度城市化”的典型。那么，如何未雨綢繆，以拉美為參照，不斷校正和調(diào)整中國新型城鎮(zhèn)化進程的前進方向？毫無疑問，從城市基礎(chǔ)設(shè)施和樓房建設(shè)來看，即從“樓房化”和“水泥化”的角度看，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了突飛猛進的偉大成就。但是，如果從“人口的城市化”來看，中國城鎮(zhèn)化的明顯特征是“淺度城市化”，與拉美的“過度城市化”特征恰恰相反。

在以往35年城鎮(zhèn)化進程中，中國獨特的戶籍制度帶來了一個獨特的城市化痼疾，就是雖然較好地解決了城鎮(zhèn)化進程中的樓房化問題，但卻嚴(yán)重忽視了城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工市民化問題。在計算城市化率時，沒有城市戶籍且居住半年以上的流動人口作為暫住人口被計入進去，再加上城市戶籍人口，他們共同作為分子除以總?cè)丝凇Q言之，在計算城鎮(zhèn)化率的時候，進城打工的農(nóng)民工“被城市化”了，例如，2011年進行的第六次人口普查公告顯示，中國城市化率高達49.6%。但事實上，由于沒有城市戶口，在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工及其子女并沒有享受到與戶籍人口相同的“市民待遇”，例如，在中小學(xué)教育、醫(yī)療待遇、養(yǎng)老補貼、社會保障，甚至老年人公共交通等很多公共服務(wù)中，這個群體被排除在外；他們沒有固定住所，長期居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租房，在城市還不是真正的市民，只是臨時的客人；他們亦城亦鄉(xiāng)，是候鳥和“兩棲人”。

表1：1950和2010年全世界最大30個城市排名中拉美4個城市位次變化

2012年8月14日，中國社會科學(xué)院在北京發(fā)布《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告NO. 5》。藍皮書表示，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，城鎮(zhèn)常住人口超過了農(nóng)村常住人口。圖為重慶市渝中半島夜色。

多年來，春節(jié)后出現(xiàn)的持續(xù)一兩個月的“用工荒”是對這個虛高的城市化率統(tǒng)計的一個典型詮釋：此時的城市化率是真實的，是“淺度城市化”的最好證明。要想把“淺度城市化”變成“同步城市化”，把“虛高”的城市化“做實”，就必須要重新理解城市化的真正內(nèi)涵，把民工變成市民，讓“候鳥”般的農(nóng)民工群體在城市“安家筑巢”。這就需要擴大社會保障的覆蓋面，擴大公共服務(wù)受益人口的范圍，給他們以“市民待遇”，為他們提供平等、均一的公共服務(wù)，讓他們真正成為市民。

換言之，雖然“名義上”中國城市化率已逼近50%，但“真實的”城市化率只有33%，因為只有這33%城市戶籍人口才是“事實上”享有各種城市公共服務(wù)權(quán)利的真正市民，而17%沒有城鎮(zhèn)戶籍即2.33億流動人口只在“統(tǒng)計”時被城市化了，或在人口“普查”時“充當(dāng)”一個分子而已。

其實，即使將這2.33億流動人口也計算到城市化率之中，目前的城市化水平也落后于真實的經(jīng)濟發(fā)展水平。比如，2008年中國城市化率與工業(yè)化率的比值僅為1.01（46.59%城市化率/46.3%工業(yè)化率），遠遠低于1.48的世界平均數(shù)，更低于“過度城市化”的拉美的2.60。1.01這個比值大約僅相當(dāng)于20世紀(jì)30—40年代的英國和法國的比值。如果把這2.33億人剔除，僅以能夠享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障等公共產(chǎn)品的城鎮(zhèn)戶籍人口作為分子的話，這個比值就更低了，大約僅為0.72（33%/46.3%），與目前的經(jīng)濟發(fā)展水平更不匹配。

在過去35年的中國式“淺度城市化”進程中，由于始終沒有解決好“統(tǒng)計上”的城市化率與“真實的”城市化率二者之間的問題，所以，中國的城市化率這個術(shù)語或數(shù)值只有“統(tǒng)計意義”，而沒有真正實現(xiàn)與其相匹配的“人文意義”，也沒有達到與其相適應(yīng)的“經(jīng)濟意義”；換言之，在2.33億人沒有真正市民化的情況下，中國的城市化率是虛高的，是名義上的，在未來新型城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)該還給這2.33億人以名副其實的市民待遇，將中國的城市化率“做實”。從這個角度看，中國的城市化不是過度的，而是淺度的，還沒完全到位，新型城市化進程應(yīng)該提速，應(yīng)該將農(nóng)民工的市民化問題作為推進城鎮(zhèn)化進程的一個實實在在的抓手。

三、中國新型城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)吸取拉美城市化的教訓(xùn)

既然拉美式的“過度城市化”與中國的“淺度城市化”均不可取，唯有“同步城市化”才是正確的城市化發(fā)展方向，那么，在新型城鎮(zhèn)化進程中，中國如何吸取拉美城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)？簡單講，拉美的過度城市化和中國出現(xiàn)的“淺度城鎮(zhèn)化”所導(dǎo)致的很多社會問題在本質(zhì)上是一致的。

概括起來，“過度城市化”和“淺度城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致出現(xiàn)社會問題是類似的和趨同的，他們既不利于經(jīng)濟增長，也有害于社會發(fā)展。

第一，內(nèi)需難以啟動，不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，不利于跨越中等收入陷阱。“淺度城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致的問題是幾億農(nóng)民工雖然長期在城鎮(zhèn)打工，但卻不能享受同等的城鎮(zhèn)公共服務(wù)，他們的工資水平也大大低于同等條件的城鎮(zhèn)戶籍的市民，他們沒有真正融入到城鎮(zhèn)之中，其消費能力、消費觀點、消費行為等都處于“二等公民”地位，根本談不上什么消費信心，他們必須支付價格高于城鎮(zhèn)戶籍居民的子女的幼兒教育和小學(xué)、中學(xué)教育等費用，必須要為未來養(yǎng)老、醫(yī)療等進行預(yù)防性儲蓄。這就顯然不利于啟動內(nèi)需和轉(zhuǎn)變增長方式，不利于增強經(jīng)濟增長的后勁和可持續(xù)性。改革開放以來，中國經(jīng)濟高速增長，于2001年實現(xiàn)了第一次飛躍，走出了人均GDP1000美元的“低收入”的“貧困陷阱”；2010年實現(xiàn)了第二次飛躍，人均GDP達4283美元，成功進入“上中等收入”國家行列。未來十年是中國跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵十年，大約在“十四五”期間將實現(xiàn)第三次飛躍，那時，中國將走出中等收入階段和進入“高收入”國家行列。換言之，未來十年里如果不能保持適度的增長速度，就不能兌現(xiàn)到2020年收入倍增的目標(biāo)，進而就不能實現(xiàn)第三次飛躍。拉美國家在過去的半個世紀(jì)時間里處于中等收入階段，被很多國際機構(gòu)和學(xué)者視為掉進中等收入陷阱的典型案例國家，而在戰(zhàn)后初期，很多拉美國家的經(jīng)濟發(fā)展水平并不比他們的前歐洲宗主國差很多，有些國家甚至要高于他們的宗主國，但是，歐洲國家邁進了高收入行列，而拉美國家尤其是南美國家卻一直在中等收入陷阱里徘徊和掙扎。2011年，在大約半個世紀(jì)之后，智利和烏拉圭終于成為南美大陸首批走出中等收入陷阱的國家。拉美這些國家之所以增長乏力和長期徘徊，其中一個重要原因就是戰(zhàn)后以來沒有抓住歷史機遇，沒有成功地實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，進而導(dǎo)致增長引擎缺位。

第二，各種社會問題將難以克服，非正規(guī)住宅將會蔓延，不利于構(gòu)建和諧社會。中國的“淺度城市化”加上樓房化和水泥化，其結(jié)果有可能比拉美更為復(fù)雜和更為嚴(yán)重。在很多一、二線城市，一邊是遠比拉美國家甚至比歐美發(fā)達國家還要摩登和豪華的現(xiàn)代化市區(qū)，一邊是打工者外來務(wù)工人員的“蝸居區(qū)”，形成反差十分鮮明的“城市亞二元結(jié)構(gòu)”，甚至無論在拉美，還是歐美，這個“城市亞二元結(jié)構(gòu)”都是很少看到的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分明顯的條件下，“城市亞二元結(jié)構(gòu)”將不可避免地導(dǎo)致出現(xiàn)一個“三元結(jié)構(gòu)”，即由于住房等社會政策存在問題，很多大城市已普遍出現(xiàn)“城中村”。中國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的“城市亞二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)引起中央政府的高度重視，保障房建設(shè)正在加速。但是，中國“城市亞二元結(jié)構(gòu)”的苗頭與拉美聞名于世的貧民窟雖然一個是來自“淺度城鎮(zhèn)化”，一個是源自“過度城市化”，但是，他們的源頭都是城鎮(zhèn)化政策失當(dāng)導(dǎo)致的必然結(jié)果。拉美式“過度城市化”的教訓(xùn)昭示，在中國城市化進程中，如果城鎮(zhèn)住房政策出現(xiàn)偏差，城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障制度供給嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)人口爆炸的速度，拉美式的各種“城市病”就會踏至紛來，這里說的貧民窟只是其中一個，此外，其他“城市化陷阱”還會表現(xiàn)為收入分配兩極分化，城市人口爆炸，城市發(fā)展畸形導(dǎo)致貧困化，社會保障制度供給的嚴(yán)重不足，城市社會治安急劇惡化，甚至社會動蕩不安等等。

綜上所述，在新型城鎮(zhèn)化進程中，率先解決中國的“淺度城市化”問題，把人的城鎮(zhèn)化問題放在首位，始終保持與工業(yè)化水平和經(jīng)濟發(fā)展水平同步發(fā)展，把中國城鎮(zhèn)化進程中關(guān)于人的城鎮(zhèn)化問題加速“做實”，以適應(yīng)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的需要，這便是吸取拉美過度城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)的重要體現(xiàn)。